財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)常見問題與對(duì)策

□吳維斌 孫莉梅 李 華

一、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵及存在的問題

財(cái)政專項(xiàng)資金(以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)資金)是指各級(jí)政府為完成特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所安排的具有專門用途的財(cái)政性資金。對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是目前各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行績(jī)效管理的重點(diǎn)，如何構(gòu)建科學(xué)合理、行之有效的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系是有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重中之重。

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱績(jī)效評(píng)價(jià))，是指根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金投入、產(chǎn)出、效率和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。根據(jù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，績(jī)效評(píng)價(jià)的類型又分為前評(píng)價(jià)、中評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)。

目前財(cái)政部門委托第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，主要是財(cái)政專項(xiàng)資金的后評(píng)價(jià)，即項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施完成后的效果評(píng)價(jià)。在第三方在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)經(jīng)常碰到的實(shí)際問題有以下幾類。

一是有些預(yù)算部門在專項(xiàng)資金申報(bào)或設(shè)立時(shí)，只有簡(jiǎn)單的文字性的績(jī)效目標(biāo)(如提高學(xué)前教育保教水平)。沒有制定量化的可以考核的績(jī)效指標(biāo)，對(duì)后期的績(jī)效評(píng)價(jià)帶來無法下手的困惑、難題，這種情況下績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指標(biāo)怎么設(shè)？二是有些預(yù)算部門沒有制定專項(xiàng)資金使用管理辦法。

或者專項(xiàng)資金管理辦法指明的用途比較籠統(tǒng)，評(píng)價(jià)的專項(xiàng)資金只使用在有限的幾個(gè)項(xiàng)目或內(nèi)容上，那么對(duì)專項(xiàng)資金沒有投入的項(xiàng)目是否需要評(píng)價(jià)？三是許多政策文件里面提到的目標(biāo)或指標(biāo)(如財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例不低于5%)經(jīng)常是針對(duì)某個(gè)事項(xiàng)(如學(xué)前教育)而發(fā)。實(shí)際工作中預(yù)算部門在學(xué)前教育的資金投入既有經(jīng)常性預(yù)算安排的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，也有專項(xiàng)資金安排的項(xiàng)目，那么政策文件中提到的指標(biāo)具體怎么用？四是評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金并未納入指標(biāo)體系之中。有些上級(jí)部門的政策指標(biāo)或規(guī)劃目標(biāo)雖然十分重要，但是對(duì)本地區(qū)而言是優(yōu)勢(shì)指標(biāo)或早已達(dá)到指標(biāo)要求，而評(píng)價(jià)的專項(xiàng)資金也并沒有投入到該項(xiàng)目，該指標(biāo)是否需要放入指標(biāo)體系？五是在審核評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的所有問題是否都需要在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中體現(xiàn)。

以上這些具體問題在實(shí)際工作中該如何操作？筆者認(rèn)為，第一，可以按照預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架(財(cái)預(yù)[2013]53號(hào))，設(shè)計(jì)出該資金項(xiàng)目適用的共性指標(biāo)；第二，根據(jù)財(cái)政部財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法的要求，從績(jī)效評(píng)價(jià)需遵循的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性原則入手自己設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體而言我們可以采取一些對(duì)策及工作方法。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

(一)通過績(jī)效目標(biāo)分解、制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

借鑒亞行做法進(jìn)行目標(biāo)分解、設(shè)計(jì)制定績(jī)效指標(biāo)。通過預(yù)算目標(biāo)的細(xì)化、分解，設(shè)計(jì)出得以測(cè)度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)完成狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.目標(biāo)分解。將總績(jī)效目標(biāo)先分解為幾個(gè)層面目標(biāo)，再將其分解成為若干清晰而又相互獨(dú)立的指標(biāo)。如：對(duì)于“建設(shè)一個(gè)高效、便捷、安全的交通系統(tǒng)”的績(jī)效目標(biāo)，可以分解為：“公交系統(tǒng)、貨運(yùn)系統(tǒng)、客運(yùn)系統(tǒng)”三個(gè)層面目標(biāo)，再分別對(duì)三個(gè)層面目標(biāo)進(jìn)行“高效性、便捷性、安全性”的指標(biāo)設(shè)計(jì)；如對(duì)“建全和完善繼續(xù)教育體系”的績(jī)效目標(biāo)可以分解為：針對(duì)青少年提高綜合素質(zhì)的課外培訓(xùn)體系、針對(duì)職工提高技能的職業(yè)技能培訓(xùn)體系、針對(duì)豐富老年人精神生活的社區(qū)老年教育體系。

2.選擇測(cè)度指標(biāo)。對(duì)分解后的層面目標(biāo)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行測(cè)度，測(cè)度方法由直接測(cè)度和間接測(cè)度兩種情況。如：對(duì)“交通系統(tǒng)高效性”指標(biāo)可以選擇“平均時(shí)速”和“高峰時(shí)擁堵時(shí)間”為具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)可以掌握的數(shù)據(jù)來源確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。數(shù)據(jù)來源可以是政府、行業(yè)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)定期收集、發(fā)布的數(shù)據(jù)，以及評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自行獲得的數(shù)據(jù)。如每年度交通部門有統(tǒng)計(jì)和發(fā)布某城區(qū)或某段道路的平均時(shí)速或某個(gè)路段的擁堵時(shí)間，則可以確定使用該指標(biāo)。

4.設(shè)立基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和目標(biāo)值。基準(zhǔn)數(shù)據(jù)是與評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較的參考數(shù)據(jù)，以評(píng)判績(jī)效目標(biāo)完成的情況。目標(biāo)值是預(yù)先制定的項(xiàng)目指標(biāo)或行業(yè)及地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)值。如：設(shè)定交通部門發(fā)布的項(xiàng)目實(shí)施前一年的實(shí)際平均時(shí)速10公里為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，實(shí)施目標(biāo)為：2年后提高一倍，目標(biāo)值即是2年后平均時(shí)速達(dá)到20公里。

(二)做好相關(guān)政策文件的研究和梳理。政策研究是開展績(jī)效評(píng)價(jià)的入手點(diǎn)，對(duì)政策的了解廣度和理解深度決定了評(píng)價(jià)報(bào)告的視野和水準(zhǔn)。可以從三個(gè)層面進(jìn)行相關(guān)政策文件的研究和梳理，一是國(guó)家層面制定的相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；二是省級(jí)政府制定的政策或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；三是本地區(qū)政府及部門制定的制度文件、專項(xiàng)資金目標(biāo)計(jì)劃和項(xiàng)目合同。在文件研究過程中梳理出與需要評(píng)價(jià)資金或項(xiàng)目有關(guān)的條款，在某項(xiàng)指標(biāo)中如果存在國(guó)家、省、市三級(jí)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，可以盡量采用更適合于本地實(shí)際情況的市級(jí)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，有些指標(biāo)看起來十分重要，但是對(duì)本地區(qū)而言是優(yōu)勢(shì)指標(biāo)，早已達(dá)到指標(biāo)要求，如果本次評(píng)價(jià)的資金在評(píng)價(jià)期間與該指標(biāo)相關(guān)性不是很強(qiáng)可以不用，如果專項(xiàng)資金管理規(guī)定或項(xiàng)目合同已設(shè)定了該指標(biāo)，可以降低該指標(biāo)的權(quán)重；由于規(guī)劃目標(biāo)往往是一個(gè)階段的總目標(biāo)，如是到2020年的規(guī)劃目標(biāo)，如果評(píng)價(jià)年度是2018年可以結(jié)合發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展速度，將規(guī)劃目標(biāo)細(xì)化到每個(gè)年度或直接采用發(fā)展速度這樣的相對(duì)指標(biāo)。

(三)充分做好項(xiàng)目單位前期調(diào)研十分重要。可以從前期調(diào)研中了解專項(xiàng)資金的主要項(xiàng)目組成、資金概況、預(yù)算部門的目標(biāo)要求等。前期調(diào)研的內(nèi)容包括預(yù)算部門的職能職責(zé)、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃，專項(xiàng)資金及財(cái)務(wù)管理辦法、申請(qǐng)預(yù)算時(shí)提出的績(jī)效目標(biāo)及其他相關(guān)材料，財(cái)政部門預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行情況、年度決算報(bào)告，以及與專項(xiàng)資金相關(guān)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料。

項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行中的具體細(xì)節(jié)和出現(xiàn)的問題，項(xiàng)目實(shí)施單位最清楚，因此前期調(diào)研必須深入到項(xiàng)目實(shí)施單位，而且最好是每個(gè)不同類型的項(xiàng)目或單位在調(diào)研時(shí)都覆蓋到，這樣設(shè)計(jì)出的評(píng)價(jià)方案會(huì)比較全面和具有針對(duì)性。同時(shí)，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題需要在評(píng)價(jià)方案和指標(biāo)體系中進(jìn)行體現(xiàn)，高質(zhì)量的評(píng)價(jià)方案是高質(zhì)量評(píng)價(jià)報(bào)告的基礎(chǔ)，有了高質(zhì)量的評(píng)價(jià)方案，高質(zhì)量的評(píng)價(jià)報(bào)告就成功了一半。

(四)處理好資金覆蓋和政策覆蓋的范疇。在專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)要處理好資金覆蓋和政策覆蓋的范疇，可以分別從產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)兩個(gè)層面考慮。產(chǎn)出指標(biāo)與資金的投入相關(guān)性很強(qiáng)采用資金覆蓋比較合理，如需要評(píng)價(jià)的專項(xiàng)資金只使用在某幾個(gè)項(xiàng)目或內(nèi)容上，那么績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)出指標(biāo)就需要根據(jù)專項(xiàng)資金投入的項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)置和考核；效果指標(biāo)是專項(xiàng)資金最終要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效果或社會(huì)效果，與資金投入相關(guān)不一定直接相關(guān)，采用政策覆蓋比較合理，至于因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金沒有投入該項(xiàng)目造成的效果指標(biāo)不好，正體現(xiàn)了專項(xiàng)資金計(jì)劃安排的不夠合理。對(duì)于政策文件中針對(duì)某個(gè)事項(xiàng)的目標(biāo)，如學(xué)前教育財(cái)政性資金投入占政府當(dāng)年度財(cái)政支出的比例，只要是效果指標(biāo)就不用去區(qū)分到底是經(jīng)常性預(yù)算安排的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，還是專項(xiàng)資金安排的，這樣可以較好體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該是結(jié)果導(dǎo)向的宗旨。

(五)利用好專家意見和條線管理平臺(tái)數(shù)據(jù)。由于專項(xiàng)資金具體投入的行業(yè)或領(lǐng)域較多，每個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域都有自己的特點(diǎn)和專業(yè)指標(biāo)，受托進(jìn)行評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)以會(huì)計(jì)師事務(wù)所為主，雖然在財(cái)經(jīng)政策、數(shù)據(jù)審核方面比較專業(yè)且有經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)行業(yè)特點(diǎn)及專業(yè)指標(biāo)的了解可能比較粗淺和不夠?qū)I(yè)，因此在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)聘請(qǐng)或請(qǐng)教行業(yè)相關(guān)專家是必不可少的；另外，政府條線管理基本都有省一級(jí)或市一級(jí)的信息平臺(tái)，充分利用管理平臺(tái)數(shù)據(jù)，既快捷有效經(jīng)濟(jì)性好，而且數(shù)據(jù)經(jīng)過管控可靠性高，因此在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)可以考慮先充分利用信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，如職業(yè)教育發(fā)展專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)可以利用江蘇省教育現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)平臺(tái)上的現(xiàn)有數(shù)據(jù)(職業(yè)學(xué)校25%以上的專業(yè)課要與國(guó)際通用職業(yè)資格證書對(duì)接)，再根據(jù)資金項(xiàng)目情況增加其他指標(biāo)，收集相關(guān)數(shù)據(jù)。