城市化進程中的郊區社會治理問題研究

范郭一

在快速城鄉一體化的大背景下，針對特殊區域塑造而成的特殊社會轉型難題，近郊區的社會治理不僅要借鑒中心城區的管理模式，也要積極發揮傳統資源的優勢，因地制宜地探索切實可行的治理辦法，提高區域性社會治理的效率。在近郊區社會治理的制度資源當中，村民組長隊伍是一個歷史悠久但日益閑置的社會資本。盡管最初目的是便于組織農民生產，其在社會治理中發揮著不可替代的重要作用。由村民組長構成的關系網絡，不僅能夠將分散的農戶整合為一個整體，而且在化解社會矛盾、開展農村集體事業、扶貧濟困等基層事務中扮演著積極的角色。考慮到近郊區正在從“熟人社會”迅速地向“陌生人社會”轉變，農民之間的社會關系和交往模式正在逐漸地市民化，在社會治理的意義上，開發和利用村民組長的社會網絡資源就更具必要性與實務性。

一、近郊區社會治理的個殊性

上海郊區多年以來一直是資本的重要聚集之地，同時也是流動人口主要的出入之地。資本和人口的集中對于地方的經濟發展做出了巨大貢獻，但是，人口密度的增加和流動性的增強也提高了社會管理的難度，相對于中心城區和遠郊城區，近郊區的違法犯罪數量相對更多，犯罪率相對更高。作為上海的“北大門”和市級支柱產業的集散地，J區面臨的經濟發展與社會穩定問題具有相當的代表性。

（一）近郊區常住人口數量大，外來人口超過本地人口

近郊區的人口結構不同于城區與遠郊區，常駐人口規模數量龐大，流動人口的規模超過當地戶籍人口。2015年，J區的常住人口總數達到156.94萬人，其中外來人口達到90.79萬，占比高達57.85%，遠超本地戶籍人口。

（二）人口密度增速快、密度較低，社會治理的難度更大

近郊區人口密度的變化也十分顯著。中心城區的人口密度持續保持穩定，基本沒有變化。相對于中心城區，J區的人口密度呈現快速增長的勢頭，從2003年的每平方公里1115分上升到2015年的每平方公里3378人。人口密度增快表面人口集中居住的變化快，但較低的人口密度也意味著居住相對分散，社會治理的空間范圍更大，社會管理的難度更大。

（三）居委會的數量增加快，郊區農民“只轉戶籍，不轉身份”

從人口密度的變化可以看出，近郊區居民的集中居住是一個顯著的趨勢。越來越多的自住房屋被征收和拆遷，通過置換或經濟補償而集中居住在商品房小區。因此，村委會在村民整體拆遷的情況下逐漸失去存在的價值，轉而成立居委會來代替村委會，繼續保障村民的自治權利。統計數據顯示，在過去十年多的時間里，J區成立的居委會數量逐年增多，從2003年只有93個居委會，到2015年，居委會數量達到179個。但是，居委會增加的數量并不等同于村委會減少的數量。事實上，在2003年至2015年期間，J區的村委會數量從171減少到143個，在減少的28個村委會當中，多數情況是由于村委會兼并所致，只有一小部分村委會是由居委會的建制而撤銷。

農村集體財富的分配影響村委會行政轉型，在那些實施“由村民轉為市民”的村委會，股權分配和村委會選舉使得他們仍保留了“農民”的集體身份和權利，集中居住的“新市民”仍然經常參與原來村委會的活動。因此，“人戶分離”現象越來越普遍。

二、J區N鎮村民小組社會管理狀況

N鎮共有8個行政村，146個村民小組，132位村民組長。由于地處城鄉結合地帶、產業經濟發展，該鎮多年以來吸引了大量的外來人口就業和居住，本地人口的工作與生活也一直處于快速變化當中。因此，社會管理面臨諸多挑戰，其中，優化村民組長的管理工作具有重要意義。

（一）常住人口數量較大，居住分散，管理工作量大，難度高

在146個村民小組范圍內，每個行政村平均常駐人口3373人。8個行政村中，只有三個村的管理人口在平均數之上。N鎮的外來人口數量龐大，規模超過本地戶籍人口。截止2016年底，平均每個村居住的外來人口達到4034人。其中XF村的流動人口總數高達9801人，而常駐人口只有1084人，外來人口數超過常駐人口數的9倍。

（二）自然村之間的社會治理差異性較大

由于居住分散和人口差異等特點，各個自然村之間的管理工作仍面臨較大的差異。以動拆遷為例，JH村在完成全部拆遷工作的情況下，XF村只有6%的戶籍人口動遷。拆遷程度不同決定了組務管理的工作內容和工作量的不同。在那些整體拆遷的村組，組務管理的任務主要是聯絡分散居住的村民，而在整體拆遷的村組，環境衛生、綜合治理等傳統村務是其主要工作內容。在個別耕地較多的村組，村民組長則需要做好耕地管理工作。

（三）村民組長兼職為主，專職較少

在N鎮，村民組長分為專職和兼職兩類，132位村民組長中，43位（占33%）是專職，89位（占67%）是兼職。前者除了領取固定的工資和考核收入外，他們還由村委會代之繳納工作保險和保障金，后者只是在空余時間從事村民組長的工作，他們的收入一部分來自于正式的就業單位，一部分來自于村委會提供的報酬，但是，不同于專職村民組長，他們不享有村委會提供的險金待遇。

（四） 村民組長管轄范圍與幅度差異性較大

村民組長的平均管理范圍達到178626平方米，管理范圍分布的非常的不均衡：管理范圍最大的（584249平方米）高于平均數的3倍以上，而最小管理范圍（28784平方米）則僅有平均數的16%，因此，最大管理范圍的自然村與最小管理范圍的自然村存在很大的懸殊，前者是后者的20倍以上。在管理人口（常駐人口）方面，每位村民組長的面對的平均人口數量為329人，其中，兼職與專職管理的平均人口相當，分別為344人和312人。村民組長管理人口最多的單位達到2516人，而管理人口最小的自然村只有14人，兩者之間相差近20倍。人口管理十分吻合于地理上管理范圍，自然村之間情況懸殊。這表明，人口分布非常不均勻，每位村民組長之間的工作量存在較大差距。

（五） 村民組長收入結構不合理，整體素質有待提高

目前，N鎮村民組長的收入處于不平衡的狀態，主要有以下幾個問題：（1）村民組長的總體收入偏低，年平均只有23384元；（2）專職于兼職村民組長之間的收入過于接近，“平均主義”的特征比較明顯，相對于兼職村民組長，專職村民組長的收入較低；（3）收入分配沒有很好地和工作量掛上鉤，管理人口和范圍較大的村民組長收入略高于管理人口較少、管理范圍較小的自然村；（4）自然村的集體經濟水平造成了村民組長之間的收入差距，經濟狀況好的，村民組長的收入就會高一些，反之亦然。

同時，因村民組長的年齡普遍偏大（平均年齡60歲），隊伍整體文化水平較低，工資收入低下造成年輕人不愿擔任村民組長。如果不能及時地出臺措施，村民組長的機制在社區治理當中，將面臨“朝中無人”的困境。

三、N鎮YL村創新治理經驗

YL村位于N鎮西首，區域面積4.37平方公里，全村共有17 個村民小組，14位村民組長。目前常住人口9000多人，其中常住戶籍人口2000余人，流動人口7000余人，總戶籍數936 戶。2016年，該村在借鑒M鎮BG村的經驗基礎之上，在全村推行村民組長管理創新。管理創新包括如下幾個要點：

（一）村內事務治理采取平行結構

自然村的管理由三個部分組成，分別是村民組長、人口協管員和聯勤隊員。三方屬于平行關系，歸口不同部門管理。人口協管員隸屬于鎮政府，負責外來人口的信息登記；聯勤隊員負責社區安全，歸駐村民警管理。村民組長由村委會直接管理，負責和村民相關的所有事物，包括掌握人口動態，觀察流動人口的出入情況，即時上報協管員；為每戶辦理房屋租賃手續；定期巡邏，檢查衛生、安全和社會治安狀況，發現異常情況即時反饋給聯勤隊隊員；協助衛生員搞好村內環境衛生等。

（二）村民組長是“兵”而非“將”

在YL村的創新方案中，村民組長是“政策到戶”的執行者，村委會賦予村民組長全面的職責，從合作醫療、社會保險、計劃生育等政策性工作到村民鄰里糾紛的化解，從信訪接待、拆違拆建到小廣告清除、垃圾清掃、河道清潔，無所不包。村委會的工作對村民組長的依賴較大。作為村委會與村民之間的溝通橋梁，村民組長的工作牽一動百，細關生活的方方面面。不過，在YL村現有工作架構下，村民組長手下無兵無將，除衛生員歸其管理外，沒有其他志愿者或工作人員協助其工作。

（三）業績考核門類齊全，選項簡單實用

2016年4月，YL村村委會為了便于對村民組長進行考核，制定實施了《村民組長業績考核明細表》，考核項目主要分為綜合治理（分值40分）與環境衛生（分值55分）兩部分，綜合治理中包括村民組長的“工作紀律要求”及“農村人口管理”、“社會治安”、“公共安全”、“違法用地和違法建筑”等內容。考核由村委會和聯勤人員負責，實施雙重考核、隨機突查機制，做到扣分有證據、扣分按比例。

（四）村民組長的收入開支由村委會全額支出

由于集體經濟狀況較好，YL村在設計該方案的時候，將涉及到村民組長的經費開支與人頭支出部分納入到村委會的財政預算當中。盡管YL村的經濟狀況較好，村委會還是面臨著較大的財政壓力。財政壓力因集體經濟的股金改革顯得尤為突出。

四、從M鎮“BG村治理”比較N鎮“YL村經驗”

M鎮BG村是上海地區焦躁實行村民組長改革的單位，該村共有10個村民小組，管理人口規模達到約1.1萬人，其中，流動人口約1萬人，常住人口約900人，戶籍人口2417人。從網格化管理的角度看，“BG村的治理模式”可以概括為如下幾點特征：

（一）擴充村民組長的管理權限

考慮到村民組長管理的人口規模較大、管理范圍較廣，BG村村委會在改革當中賦予10名村民組長以一定的管理權限，將分散在自然村當中的治理結構適度地集中（見圖-4），將人口協管員的職能交給村民組長。

（二）村民組長朝向職業化發展

BG村10名村民組長全部實行專職化，他們在村內有獨立辦公室。村委會大幅度地提高村民組長的收入，競爭上崗。在實施職業化之后，村民組長的收入和管理人口的規模掛鉤，2015年，村民組長平均收入65000元，其中，管理人口數最多的村民組長工資最高，可達8萬/年。職業化的發展方向極大地調動了村民的積極性，更多年輕人加入到村民組長的行列，從而解決了村民組長年齡老化的問題。上崗的村民組長平均年齡40歲，其中，年齡最大的只有58歲，年齡最小者32歲。

（三） 對村民組長實行精細化管理

作為職業化的一個組成部分，村委會結合J區政府發布的農村社會管理評級實施細則與村實際情況，分別制定了“村民組長每月工作業績考核表”、“村民組每月自我考核表”、“村民組長年終考核表”等三個考核。由各條線負責人對村民組長的整體工作進行打分，最終由村委會匯總。雙重考核，多人考評，切實做到獎懲分明，扣分有據，實現考核成績與“錢袋子”直接掛鉤，在確保考核有效性的前提下，最大程度得調動了村民組長的積極性。

相較于BG村，YL村的試點經驗存在明顯差別，既有自身的優勢，也存在進一步改進之處。簡而言之，YL村的試點經驗之所以不同于BG村，最根本的地方在于，村委會是否將村民組長隊伍實行專職化。一旦村民組長實行全面的專職化，不僅村民組長的規模和權力會適度擴張，村委會的行政考核和財政開支等一系列問題都會一一呈現出來。因此，關鍵的問題是，如何定位村民組長的職能。

五、關于村民組長專職化建設的若干建議

考慮到社會轉型的區域差異，郊區社會治理可以因地制宜地探索更加有效地管模式，基于以上的調查分析，筆者就郊區社會治理如何更好地發揮村民組長的作用，提出以下建議：

第一，對村民組長實施適度的擴權，將分散在自然村的管理網絡整合到村民組長的管理系統中。擴權之后的村民組長在每個自然村是行使社會管理的統轄權，這些管理權限主要集中在人口信息管理、環境衛生、鄰里糾紛的調處、社會治安的信息報告等。

第二，擴權后的村民組長建議實行專職制度，在擴大管理權限的同時，賦予更多的管理義務。專職化的村民組長應當更加年輕化和知識化，收入明顯高于改革之前。在條件成熟的情況下，村民組長的遴選范圍可以擴大到自然村長期居住的外籍居民。專職化的村民組長由村委會統一遴選、管理和考核。

第三，村民組長的專職化應當整合財政資源，減輕村委會的財政壓力。財政資源的整合既包括傳統的村委會支出，也有鎮政府的財政扶持，同時，利用上級政府的專項資金，提高村民組長改革的財政投入。

第四，對于專職村民組長的考核，可以參照YL村的考核指標，保持考核工作的簡單易行。同時，在考核當中，可以考慮提高村民監督的權重，增加村民的自我管理的積極性和創造力。