地方政府債務的政策演進和估算

董立業　潘巖巖

摘 要：地方政府債務是我國政府債務的重要組成部分，本文集中梳理了財政體制和地方政府債務管理政策的演變過程，并對2000年以來的地方政府債務的規模進行了估算。

一、政策的演變

中國政府債務由中央和地方政府債務組成。政府債務可以分為直接債務和或有債務，還可以分為顯性債務和隱性債務。政府債務的界定首先必須依據國家的現行法律，以下主要梳理我國現行財政體制和地方政府債務管理政策的演變過程。

中國現行財政體制是1994年分稅制改革后形成的，各種稅收劃分為中央稅、中央地方共享稅和地方稅，支出按各級政府事權確定為中央本級支出、地方本級支出，以及中央對地方稅收返還和轉移支付，轉移支付又分為一般性和專項轉移支付。

在分稅制改革的基礎上，1995年開始實施《中華人民共和國預算法》。當時規定，地方政府不得編列赤字預算，也不得舉借債務，除法律另有規定外，不得為任何單位和個人以任何形式的擔保。盡管國家法律對政府債務有明確的規定，但地方政府仍采用各種形式以舉債方式籌措建設資金，尤其是2008年以后，地方政府融資平臺公司大面積出現，地方政府債務大規模增長。根據國家審計署對全國地方債的審計結果，截止2013年6月底，全國地方政府性債務余額為17.89萬億元，其中融資平臺公司債務6.97萬億元，占38.96%。

為了控制地方政府債務的過快增長，2014年9月國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求地方政府債務管理的目標是建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，并明確地方政府融資平臺不得新增政府債務。

2014年8月31日，全國人民代表大會常務委員會重新修訂和發布了《預算法》。修訂后的《預算法》第三十五條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉債的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”

為落實新的《預算法》有關規定，2015年12月財政部出臺了《關于對地方政府債務限額管理的實施意見》，要求進一步規范地方政府債務管理，并明確規定，2015年以后，地方融資平臺的舉債不屬于政府債務。2016年10月，國務院頒布了《地方政府性債務風險應急處置預案》明確規定，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，存量擔保債務和存量救助債務均不屬于政府債務。2016年11月財政部出臺了《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府專項債務預算管理辦法》，明確規定一般債券或專項債券的發行收入不得用于償還一般債務或專項債務的利息；一般債務本金通過一般公共預算收入或發行一般債務等償還，一般債務利息通過一般公共預算收入等償還；專項債務本金通過對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債券償還，專項債務利息只能通過對應的政府性基金收入和專項收入償還。2017年5月和6月，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》和《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》先后印發，限制土地儲備專項債券和收費公路的專項債券的收入用途。

2017年4月，財政部等六部委聯合發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，要求各地推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，依法合規開展市場化融資活動；地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資；地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司；不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司的償債資金來源；不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為；融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能。

2014年10月財政部出臺了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，在此基礎上，2015年開始通過發行地方政府債券對非政府債券形式的政府存量債務逐步進行置換。截至2017年，地方政府存量債務置換總額達到11.2萬億元。

二、地方政府債務估算

按以上國家法律法規的界定收集統計數據和測算，我們得到了2000年以來歷年地方政府債務的余額及其增長情況。期間，地方政府債務余額從5293億元增長到了153164億元。2013年之前，年增長率均保持在20%以上（2011年除外），此后增長速度有所放緩，并在2015年首度出現了負增長。

參考文獻

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[2] 宋曉晶：《我國地方政府公債問題的思考》，《經濟研究參考》，2011年第17期。

[3] 溫曉麗：《地方政府投融資發展歷程及新時期趨勢探析》，《地方財政研究》，2013年第7期。

[4] 楊燦明、魯元平：《地方政府債務風險的現狀、成因與防范對策研究》，《財政研究》，2013年第11期。