內蒙古鄉村振興與土地整治關系綜述

敖民道力格雅

黨的十九大指出在新時期我國社會主要矛盾轉變為人們日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，發展最不平衡的是城鄉發展不平衡，最不充分的是鄉村發展不充分。在我國長期的城鄉二元化結構建設下，城市與農村的資源有失平衡，導致當前的城鄉發展分化現象。針對這種現象，黨和國家意識到發展鄉村的必然性和重要性，提出鄉村振興戰略。2018年1月，國務院下發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，從提升農業發展質量，培育鄉村發展新動能；推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局；繁榮興盛農村文化，煥發鄉風文明新氣象；加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系；提高農村民生保障水平，塑造美麗鄉村新風貌；打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感；推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給；匯聚全社會力量，強化鄉村振興人才支撐；開拓投融資渠道，強化鄉村振興投入保障；堅持和完善黨對“三農”工作的領導等方面做出了具體部署。土地作為人地可持續的基礎，如何優化配置和利用管理成為鄉村建設的中心問題，全方面關系著《意見》的布局和要求。

1鄉村振興與土地整治的內涵

1.1鄉村振興的內涵

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。內蒙古作為北方少數民族地區和邊疆地區，在維護民族團結和安全穩定，進而全面建成小康社會方面承載著獨特的使命和責任。全面推進鄉村振興，有助于推進內蒙古的農村牧區的基礎建設，加快農牧業產業轉型升級，從根本上解決我區農牧業不發達、農村牧區不興旺、農牧民不富裕的“三農三牧”問題，讓農牧民安居樂業，未來讓鄉村與城市共享美好共同發展起來。

鄉村振興的“產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富裕”這20字總要求正好對應著我國五位一體總布局在鄉村的實施建設，其內涵主要體現在產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興等幾個方面[1]。依我國當前的鄉村發展現狀來看，實現鄉村振興是一項具有長期性、艱巨性和復雜性質的工作，任重而道遠。

1.2 土地整治的內涵

最初在1999年的《土地管理法》中提出“土地整理”到現在的“土地整治”，

其中出現了眾多相關相似名詞如土地開發整理、整理復墾、農村土地、土地綜合整治等等，一度造成概念和理解上的混亂。自《全國土地整治規劃（2011-2015年）》起統一使用“土地整治”，其概念和內涵也發生了大變化。從開發整理分散、孤立土地到集中連片整治，從增加耕地片數到增加數量、提高質量、改善生態環境，從補充耕地到建設性保護耕地，從推進新農村到城鄉統籌發展，從以項目為整治載體到政策轉變，目標只對農用地到農村建設用地、工礦用地、未利用地等的整治對象的擴大和轉變。這是我國對城鄉土地，尤其對農村低效不合理利用土地的布局優化，也是國家的盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段。我國將土地整治與農村發展，特別是與新農村建設相結合，是保障國家整體發展、保護耕地安全、統籌城鄉土地配置的重大戰略。在新常態下，鄉村振興戰略的布局又會帶動起新一輪的整治風潮，而這一次的整治在內涵上有了提升。鄉村振興不僅表現在居住環境和公共基建的改善上，更體現于保護和發揚獨特的鄉村文化、激活與發展充滿活力的鄉村產業、使農民實現生計轉型收入有余的生活水平和可持續的生態安全建設等方面。

2 土地整治與鄉村振興關系綜述

發展不平衡不充分的問題在農村最為突出。由于長期受到重城輕村的思維定式影響，鄉村的落后貧困導致更多的人力、土地、資金等流向空間不斷擴展、發展機遇廣泛的城市，鄉村的發展與城市不可同語。其中，土地是人類社會經濟活動的空間載體，土地保護與利用轉型是鄉村重構的關鍵點，是鄉村振興的關鍵因素。土地利用形態與經濟社會方面的發展呼應變化，是一個“彈性反應”過程。從土地著手，農村土地整治及相關惠農項目建設是節約集約用地、優化鄉村結構、保護生態環境的重要舉措，是促進廣大農民農村脫貧攻堅，實現鄉村振興、建設小康社會的重要途徑。不管出于鄉村本身的建設需要還是城鄉共同發展需要，鄉村面貌都應走出不均衡不充分的落后狀態，迎接新時期新常態。

城市與鄉村截然不同的土地規劃和政策促成如今的不充分不平衡問題。因此，發展鄉村應從調整鄉村的體制機制、消除障礙開始，依照《意見》的五個要求全方位著手鄉村五位一體建設[2]。通過政策調整，重新分配和優化城鄉人口、土地、產業等多種要素配置，提升整體耦合性，提高地域功能、重塑鄉村形態，為全面實現小康社會與城鄉融合新局面做出基礎建設。

2.1完善和調整政策制度為始，激活鄉村振興的內動力

調整、完善農村基本制度政策能有效快捷的引導鄉村社會、經濟、生態各方面的轉變。深入貫徹農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，激活鄉村的內動力。具體如落實土地承包關系穩定長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作，完善“三權分置”制度，保護農民對農戶的資格權和房屋財產權，保障農牧民基本權益不受損。以家庭承包經營權為穩定基礎，保障權利清晰的同時，鼓勵和推進“合作經營”，避免單戶經營規模較小帶來的規模效益問題，在當前產業化發展的下探索集體經營模式。在農村土地規劃及土地用途管制制度前提下，允許縣級政府調整優化村莊用地布局，有效利用農村零散的存量建設用地，預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。同時，政府應推進農村集體產權制度改革，全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，加快推進集體經營性資產股份合作制。政策鼓勵和技術引導農牧民實施多種農牧業經營，培育發展家庭農場、農牧業合作社、企業基地等農業產業化經濟體，發展多種形式適度規模經營。從2018年國家機構改革組建自然資源部和生態環境部足以見得自然資源資產及生態環境保護修復工作的重要性。政策的完善、土地整治在加強農村環境的管理、自然資源及生態安全，以及美好的人居環境建設中的作用會日益凸顯。

政策的改革為我國鄉村贏得更多的發展機會是毫無疑問的。但通過土地政策和其他惠民政策，統籌一系列關于農民、農村、農業的主體建設、利益機制、產業體系、治理模式等多種內在問題，是一個持久戰。

2.2優化鄉村布局，統籌物質聚集，振興內核

鄉村空間不同于城市土地利用布局的結構清晰、功能單一的區域劃分，它具有復合性、多樣性。鄉村文明蘊藏著千百年來的精神文化習慣與生活生產的可見形態變化、與自然的相處之道，是人類文明傳遞的載體，是勞動人民積累的一種鄉土智慧，也是潛在的最強大的一股力量。鄉村振興是為滿足基層人民日益增長的物質文化需求，調整提高不充分不平衡的基本發展水平，所以，優化用地布局不僅要統籌整治農村自然面貌、生態建設、村落規整等，更要考慮人文環境建設，如地理位置、生計來源、教育、醫療方便程度、鄉村基礎建設、一定時期的未來發展規劃等。在有限的土地資源量下，土地整治在廣泛意義上理應多規合一全面考慮上述問題，但在實際上整治工程很復雜，所以整治工作更要慎重。按照“生態保護優先、節約集約用地”的原則，大力推進全域土地綜合整治，對農村生態環境進行保護與修復、對“水田路林村”進行全要素整治、提質高標準農田、盤活農村低效閑置土地，對新農村產業發展用地進行集約精準保障、對鄉村人居環境進行統一治理修復。在產業用地上，充分考慮基礎產業發展形勢，保障鄉村企業合作基地、種養場、家庭農場、合作社等經濟主體的用地規模、占地面積，為鄉村產業的發展提供充足的空間條件。通過優化配置和高效利用鄉村多個要素，實現物質聚集、發揮地域優勢開展特色產業能為市場打開一條路。

2.3重構鄉村多維空間，對接城鄉發展

整體提升我國鄉村現狀還需要長遠的努力和深入的變革，當前的緊迫任務就是由過去的“城鄉統籌”發展轉變為“城鄉融合”發展。過去的“城鄉統籌”是以城帶鄉，但未能全面帶動鄉村發展，而“城鄉融合”是城市與鄉村作為一體，共享平等資源，同享發展。鄉村振興戰略下的鄉村重構即為適應內部要素和外部調控的變化，以實現鄉村地域系統內部結構優化、功能提升以及城鄉地域系統之間結構協調、功能互補的過程[3]。從我國城鄉建設用地結構來看，存在嚴重的用地結構不合理情況。隨著城鎮化的步伐，城鎮基礎建設、公共服務用地、工業等建筑面積增多，而同時農村閑散土地多、集約節約程度低，有限的土地資源并未能得到最有效利用。目前城鄉各方面發展差距較大，農村完成一定程度的基礎建設達到一定水平的振興發展，才能對接城鄉政策與建設一體化。通過全域土地整治，不僅能保護耕地安全，又能集約節約土地保障城鄉后續發展用地。長期以來我國城鄉資源失衡，當前通過經濟、政治、文化、生態、社會多層次多角度建設來激活和優化鄉村人口、土地、資金等發展要素，激發鄉村內部動力，促進農村產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富裕的新局面。

3 鄉村振興中的土地整治研究討論

3.1整治工作應當保護生態環境為先

解決我國不充分不平衡發展的重點在鄉村，提高農村生活水平，轉變傳統生計發展經濟重點在振興農村產業，但生態安全應當最為首要位置。農村環境首先是與大自然、生態環境關系最為緊密的人類聚集所。為實現快速全面發展，不合乎自然規律，破壞自然環境自身規律的整治、建設不可取，若把原有的生態環境弄丟了，就是把可持續發展的資本弄丟了。尤其是內蒙古，處在祖國北疆高原地區，屬于西部偏遠地區，農村牧區發展水平低、生態環境較為脆弱。藍天白云、草綠水清便是生態健康的特征。山水林田湖草本是一體，“綠水青山既是金山銀山”，只有留得青山在，經濟社會可持續可步步實現。只有敬畏自然、了解自然、順應自然的基礎上，人類才能更好的發展；反之，必將給自己帶來災害和不可持續的生存環境。

3.2農村環境宜居為次

2018年內蒙古貫徹執行農村人居環境整治三年行動方案，到2020年時實現農村牧區人居環境明顯改善，村莊環境干凈整潔，環境與健康意識普遍增強為目標。工作主要對新農村建設中生活垃圾站、無害化廁所、生活污水處理，村內道路硬化、垃圾堆放點、飲水安全建設等方面進行改善。鄉村振興應以人文、精神面貌振興為前提，通過土地整治優化農村居民點的建設布局，為居民提供干凈、舒適、安全的居住環境才能提高農牧民精神，為發展經濟振興、產業振興服務。實現農村環境宜居、社會治理有序，便為農民群眾生活提升、萬眾一心實現振興經濟、實現產業轉型的必要途徑。

3.3 保護生態、環境宜居基礎上追求經濟效益

內蒙古橫亙于祖國的北疆，跨越興安嶺到阿勒泰地區一片大好土地，農區、牧區、林區、墾區等等，東中西部的自然條件、風景容貌，風俗習慣都大不相同。內蒙古也是國家糧食主產區和綠色農畜產品供應基地，是我國北方重要生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障。各地應依托本鄉本土資源優勢，因地制宜、發揮特色，宜農則農、宜牧則牧、宜旅游則旅游，發揮地方長處，避免施壓短板，減少土地壓力。深化農業供給側改革，推進一二三產業融合發展，但對工作分首要和次要、重點和非重點發展布局，協同資源整治對區域可預見的未來進行仔細規劃、謹慎開發。堅持質量興農、綠色興農，調整優化農牧業結構，依托地區資源優勢，大力發展現代農牧業。做好品牌建設，建立產品質量標準體系，提高農畜產品的知名度和影響力，為產業轉型服務。

4展望

鄉村振興是一個系統工作，在不斷完善農村經濟制度的基礎上，深入與農牧民息息相關的土地制度、集體產權制度等改革，才能更好的服務和實現鄉村振興。而且“從美麗鄉村建設，到實施鄉村振興戰略，農村牧區的發展不單單在經濟范疇，更是包括生態、文化、社會治理等全方位變革。

鄉村是這次改革的起始點，又是落足點。目前全區尚有近一半的人口生活在農村牧區，農牧民收入主要來源于農牧業經營性收入。近些年國家對農村牧區的生產生活生態方面下放的政策很多，對鄉村振興提供了很大程度的引導和幫助。但在精準扶貧走訪調查、地方工作訪問中發現，很多農牧民對國家、地方政策只是被動性的接受，實則不是很了解，土地相關的法律法規也了解較少。在鄉村振興與土地整治工作中，相關政府、單位應加強政策制度在基層的宣傳教育，同時要從實際出發，從農牧民角度出發，加快完成土地確權工作，保障農牧民的利益，要真正從群眾中來，到群眾中去。專家提出，內蒙古鄉村振興戰略要以產業興旺為重點。全面探索農村產業轉型發展模式，引導人口、資金要素等回鄉，提升農牧業發展質量。內蒙古農畜產品加工和旅游等產業，主要依存于農牧業資源，而土地資源的可持續利用是農牧業發展的根本，在土地整治與鄉村振興協同發展下，全域整治資源有效提升土地利用效率，合理調整牲畜結構減輕牧區土地壓力，提高農區耕地質量，促進農牧業攜手轉型，推進農牧業綠色健康可持續發展。解決當代“三農三牧”問題、激活農村牧區新活力，全面振興鄉村，不僅關系廣大農牧民的福祉，更關系到國家糧食安全、食品安全、生態安全和邊疆安全。但在社會、經濟、生態各方面的制度、理論、技術、保障方面還存在很多問題，需要一步步解決和實踐，實現城鄉融合發展新局面。

參考文獻

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