宅基地的“三權分置”及其擴大流轉的合理性

蒙昌鳳

摘 要：國家正在改革探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，為放活擴大宅基地使用權的流轉創新制度設計。宅基地資格權的剝離設立，能夠解決農民可能因流轉宅基地而流離失所的現實擔憂，使用權的流轉能為農民增加財產收益?！叭龣喾种谩焙蟮恼厥褂脵嗍怯靡嫖餀?，是財產權，無論從現代產權理論細化產權的發展角度還是從法學理論追求權利配置正義的角度，都能論證宅基地使用權的可流轉性以及擴大流轉的必要性。

關鍵詞：宅基地 三權分置 資格權 使用權流轉

2018年2月4日，題為《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的中央“一號文件”正式發布，文件明確提出要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。

宅基地的“三權分置”是在借鑒承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革經驗上形成的創新政策思路，目標是盤活農村經濟，增加農民財產性收益。同時，宅基地的“三權分置”堅持在土地公有制框架下賦權于民，是我國宅基地所有權和使用權“兩權分離”制度的繼承和發展，堅持宅基地的所有權歸集體經濟組織不動搖，將傳統使用權中內含的體現身份性特征的成員權剝離成一項單獨的資格權，歸屬農戶，不得流轉，而僅就財產性質的宅基地使用權可放活流轉。

宅基地“兩權分離”的傳統權利分配制度形成于我國1958年開始的農村人民公社化運動過程中，并在1982年《憲法》中以國家根本大法的形式對宅基地所有權歸集體，使用權歸農民的“兩權分離”制度予以確認。在我國社會主義制度確立之初，宅基地的“兩權分離”為維護我國社會主義的公有性質，保障農民的基本居住發揮了關鍵作用。但改革開放后，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，城鎮化水平提高，越來越多的農村人口在向城鎮轉移，農村宅基地出現大量閑置的情況，其保障基本居住的功能明顯下降，而其作為農民土地資產的財產價值卻日益增顯，農戶為獲得收益，隱形流轉宅基地使用權的情況屢見不鮮、屢禁不止?！皟蓹喾蛛x”的制度設計將宅基地的流轉嚴格限制在本集體經濟組織內部[1][2]，將市場經濟的自由交換阻隔在農村市場之外，因此無法最大限度地讓農民實際增加土地財產性收益。

宅基地作為一種稀缺的土地資源，按照經濟學現代產權理論的觀點，對其嚴格限制流轉，無法實現資源的最優配置，這也直接導致了大量宅基地的閑置。宅基地產權是一種典型的產權，是一個由多種權利構成的權利束，現代產權理論認為產權具有可分割性和可轉讓性的本質特征。傳統的宅基地產權被簡略劃分為所有權和使用權，就是宅基地產權可分割性的體現，而隨著市場經濟的發展，追求對資源的高效利用，細化產權也因此成為了一種趨勢和必要。宅基地的“三權分置”就是對其產權的一次細化，同時也更能凸顯宅基地產權可轉讓性的優勢，農戶通過轉讓、出租、抵押等方式實現土地資源的動態利用，將土地資源市場化、資產化，進而保護宅基地使用主體的利益，為其實現宅基地的資產價值，增加財產收入。

在法學理論領域，“三權分置”是對宅基地上權利的一次重新分配，讓其更符合權利配置的正義理論，打破城鄉二元的權利設置。2007年頒布施行的《物權法》將宅基地使用權首次在法律上明確定性為用益物權，規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。[3]，宅基地使用權僅包含占有權能和使用權能，缺乏自由的處分權能，即不能自由流轉。宅基地使用權和建設用地使用權表現為同種類型的用益物權，卻因權利主體身份的不同而出現根本性的差異，這種權利安排顯然是不公平的，缺乏權利配置的制度正義[4]。傳統的宅基地使用權中包含著對權利主體身份的限制要求，只有是集體經濟組織內的成員，才能享有宅基地使用權，這也就導致宅基地最多只能在本集體經濟組織內部進行流轉。這種對權利主體身份有特殊限制的宅基地使用權，其實是一種成員權和財產權的混合權利，成員權是基于某種身份而享有的人身權利，而對宅基地的占有和使用，則是一種財產權利?！叭龣喾种谩睂⒄厣仙婕暗娜松頇鄤冸x出來，形成一個獨立的成員資格權，將使用權限定為宅基地上的財產權，為宅基地財產權益的自由處分流轉提供了根本上的制度可行性。至此，權利分置后的宅基地使用權將在理論上和建設用地使用權一樣，實現權利對等，農戶可自由處分宅基地的財產權益即使用權以獲得收益，不再因權利主體身份的不同而出現權利相同權能不同的差別對待情況。

現代產權理論細化產權的發展趨勢及法學理論上對權利配置正義的追求，為宅基地的“三權分置”提供了理論支撐。而“三權分置”的改革思路也能夠解決宅基地流轉中最大的現實擔憂，即農民失去居住保障。傳統的“兩權分離”的宅基地制度，宅基地使用權由農戶享有的制度設計，本意是保障農民享有最基本的居住。一旦宅基地擴大流轉，突破本集體經濟組織這個流轉范圍，就可能讓大量城鎮居民獲得宅基地的使用權，而轉讓宅基地的農戶就將失去宅基地使用權，并無法再向集體經濟組織申請獲得宅基地使用權，[5]一旦農民失去居所無法立足生存，就可能導致嚴重的社會不穩定。這種擔憂在傳統的“兩權分離”的宅基地制度前提下有其一定的合理性和客觀性，因為一旦農戶將宅基地使用權轉讓，就意味著其作為集體組織成員而享有宅基地使用權的資格的喪失，無法再從本集體經濟組織處取得宅基地的使用權。而“三權分置”中資格權的剝離設立，保留了宅基地使用權的身份性質，承繼了宅基地保障農民基本居住的社會功能。進入流轉市場的只是宅基地的財產性權利，關于從集體經濟組織處原始取得宅基地的資格權依舊保留在農戶手中，即使農戶轉讓宅基地使用權后無處居住，也可以依據其手中的成員資格權再向集體經濟組織申請宅基地使用權修建住宅。

宅基地的“三權分置”目前還在改革試點階段，許多具體實施方法還待確定，但其使用權擴大流轉的理論可行性和現實必要性已經得到論證，“三權分置”的制度優越性也已經在理論和實踐中體現出來。

參考文獻

[1] 《土地管理法》（1998年修訂）不再允許城鎮非農村戶口居民獲得農村宅基地使用權。

[2] 《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦法[2007]71號）規定，農村住宅用地只能分配給本村村民。

[3] 2007年《物權法》第152條。

[4] 此處和后文的建設用地使用權都指國有土地的建設用地使用權。

[5] 曹泮天著《宅基地使用權流轉法律問題研究》，法律出版社，2012年版，第68.69頁，作者將約翰·羅爾斯的正義論總結概括為權利配置的制度正義論。

[6] 《土地管理法》第62條第4款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/p>