我國政府消費成本控制研究

莊 顏

(山東大學 經濟學院，山東 濟南 250100)

從經濟學角度對政府成本展開全維度研究是從本世紀初開始的。在此之前，相關研究多是從財政學或會計學角度展開的，很多認知甚至是直接將政府成本等同于財政支出。實際上，政府成本與財政支出二者是有很大區別的。所謂政府成本，是指政府及其行政過程中所發生的各種費用和開支，以及由其所引發的現今和未來一段時間的間接性損失。*何翔舟：《論政府成本》，見《新華文摘》2001年第12期。一般認為，政府成本可按照三種標準對其進行分類：一是根據政府成本發生的“顯隱性”，可分為直接成本和間接成本。直接成本是指在成本發生時，人們有直觀“感覺”，往往在度量上也比較容易；間接成本是指發生的成本相對“隱蔽”，直觀上較難發覺，度量也比較困難。二是根據政府成本的功能，可分為政府人工成本、采購成本和決策成本。三是從公共選擇角度，將政府視作“經濟人”，按照成本支付后對自己是否有所“回報”，將政府成本分為政府消費成本、投資成本和決策成本。另外，根據政府成本影響周期的長短，又可分為短期成本和長期成本——前者指成本的影響期只限于當屆政府，后者的影響期則超過當屆政府。*傅恒杰：《政府供給與政府成本:公共選擇分析》，《全國商情(經濟理論研究)》2006年第3期。本文主要對第三種標準分類中的政府消費成本進行探討。

一、政府消費成本的內涵及度量

(一)政府消費成本的內涵

政府消費成本是指可以使政府直接獲取“回報”的費用支出，主要包括工資和福利支出、購買商品和服務支出以及其他補助支出，這些費用支出都為政府工作人員直接消費使用了。這里的政府消費成本不同于財政學上的社會消費性支出。財政學以財政支出是否與商品和服務相交換為標準，將財政支出分為購買性支出和轉移性支出，購買性支出又分為社會消費性支出和財政投資性支出。前者包括行政管理性支出、國防費、文教科衛支出，后者包括生產性支出和非生產性支出。在分析政府成本時，政府消費成本只包括“社會消費性支出”中的行政運行和與管理有關的費用，而國防費和文教科衛支出則屬于政府的其他成本，即政府投資成本范疇。

(二)政府消費成本的構成及度量

為適應政府職能轉變和建立公共財政體系的需要，財政部從2007年開始對財政收支科目進行改革。在改革以前，政府消費成本就相當于財政學上的“行政管理支出”。財政學認為，行政管理支出是指用于國家各級權力機關、行政管理機關和外事機構行使其職能所需的費用支出。它包括行政支出、公安支出、國家安全支出、司法檢察支出和外交支出。[注]徐小剛：《行政性公共支出的理論及增長控制》，《財經論叢(浙江財經學院學報)》2000年第3期。在統計年鑒上行政管理支出反映為“行政管理費”，統計年鑒對行政管理費的統計口徑作如下規定：行政管理費包括行政支出、黨派團體補助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、檢察院支出和公檢法辦案費用補助。[注]《中國統計年鑒(2002)》，中國統計出版社2003年版，第284頁。這與財政學對行政管理支出的界定高度一致。

自2007年財政收支科目改革后，行政管理費科目被取消。因此，度量政府消費成本需要遵照新的科目分類。根據財政部印發的《2017年政府收支分類科目》以及本文對政府消費成本的定義，從功能支出類科目來看，政府消費成本應包括一般公共服務支出(類)以及其他功能性支出類下[注]包括外交支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科學技術支出、文化體育與傳媒支出、對外援助支出、社會保障和就業支出、醫療衛生與計劃生育支出、節能環保支出、城鄉社區支出、農林水支出、交通運輸支出、資源勘探信息等支出、商業服務業支出、金融支出、國土海洋氣象等支出、糧油物資儲備支出等類別。每款的前三項，即第01項行政運行(項)、第02項一般行政管理事務(項)和第03項機關服務(項)。[注]一般公共預算支出功能分類科目共分為類、款、項三級。在類別上分為一般公共服務支出(類)、外交支出(類)、國防支出(類)等十數個類別。每類科目下又分為若干款，如“一般公共服務支出”類共分為人大事務支出(款)、政協事務支出(款)、政府辦公廳(室)及相關機構事務支出(款)、發展與改革事務支出(款)等共36款。每款科目下又分為若干項，其中每款的第01-03項基本都稱為行政運行支出(項)、一般行政管理服務支出(項)和機關服務支出(項)。這三項正是屬于本文研究的消費成本范疇。從支出經濟類科目來看，第301類工資福利性支出、第302類商品和服務支出和第303類對個人和家庭的補助支出屬于政府消費成本范疇。但是，迄今為止公開統計資料并未披露財政支出經濟類科目數據，而是都按功能支出類科目披露的。因此，本文從功能支出類科目選擇數據來度量政府消費成本。根據上述定義，政府消費成本的表述公式：

二、我國政府消費成本狀況

政府消費成本是政府履行經濟和社會管理職能，維護國家安全和社會穩定的必需支出，屬于經常性支出。從世界范圍看，政府消費支出占財政支出的比重是呈下降趨勢的。我國也一直在提倡要降低政府消費成本，但鑒于我國正處于社會轉型期，以及對政府公共服務需求的增加和政府職能轉變的需要等原因，政府消費成本在總體上呈下降趨勢的同時，有時還出現增長。

(一)我國政府消費成本總體情況

近20年來，我國政府消費成本狀況如表1所示。

表1 一般公共服務支出(/行政管理費)、財政支出和GDP相對關系表

資料來源：根據相關年份《中國統計年鑒》計算整理

圖1 一般公共服務支出(/行政管理費)、財政支出和GDP相對關系圖

圖2 一般公共服務支出/行政管理費、財政收支及GDP增長速度

由圖1和圖2可以看出，在2005年以前，我國一般公共服務支出/行政管理費占財政支出的比重一直呈上升趨勢，這意味著一般公共服務支出(即人員經費和公務經費)的增速要快于財政支出的增速。2005年以后，一般公共服務支出占財政支出的比重開始持續下降，特別是從2013年開始下降更快，差不多每年下降近1個百分點。從增長速度上看，2005年以前一般公共服務支出快于其它各項，在2005年以后，其增速相對降低。特別是在2013年以后，增速大幅降低，2014年還出現負增長，這與2012年黨的十八大以后中央出臺“八項規定”和反“四風”等從嚴治黨的新要求密切相關。

(二)我國政府人工成本狀況

政府人工成本包括人工使用成本、人工保障成本和公用經費三個部分。這些費用與政府機構設置、工資制度、社會保障制度以及經費管理制度等密切相關。隨著經濟體制改革的不斷深入，上述制度改革也在不斷推進，導致政府人工成本也隨之發生變化。

第一，從機構改革的角度看。改革開放以來，我國政府機構經歷過七次大調整，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。1982年第一次機構改革正處于改革開放初期，國家部委和直屬部門由98個調減為52個，人員由49萬減為32萬。地方開始試行市管縣，五級政府管理機制初具雛形。1988年第二次機構改革，設置41個部委、19個直屬機構和15個國家局，第一次開始實行“三定”(定職能、定機構、定編制)。1992年黨的十四大提出建立市場經濟體制，1993年開始第三次機構改革，設置40個部委、國務院辦公廳、13個直屬機構和5個辦事機構，國家局由部委管理，各級政府機構開始核定編制。1998年第四次機構改革幅度較大，部委調減為29個，另有國務院辦公廳、17個直屬機構和5個辦事機構，各級政府機構也開始相應調整。2003年進行第五次機構改革，成立國資委、銀監會、商務部、國家食藥監總局、改國家計劃委員會為國家發展和改革委員會、改國家計劃生育委員會為國家人口和計劃生育委員會。2008年實行大部制改革，設置27個部委、國務院辦公廳、16個直屬機構、4個辦事機構和14個直屬事業部位。2013年進行第七次機構改革，繼續實行大部制改革，撤消鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，撤消衛生部、國家人口和計劃生育委員會，成立國家衛生和計劃生育委員會，重新組建國家食品藥品監督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局、國家能源局和國家海洋局等。[注]劉恒：《我國政府機構改革的歷程與思考》，《西藏發展論壇》，2016年第10期。調整后，國家部委減少至25個。具體如表2所示。

表2 國務院歷次機構大改革前后機構設置對照表[注]數據根據中國機構編制網；王偉：《構建與嬗變：中國政府改革與發展30年》，鄭州大學2004年版；張志堅：《中國行政管理體制改革和機構改革》，中國大百科全書出版社2001版等資料整理。 單位：個

以上每次機構調整都會減少政府消費成本。1982年機構改革使政府工作人員減少1/3左右，另外幾次也基本都在 20%以上，其中1998年精簡政府人員在50%以上，這意味著即使在人員經費標準不變的情況下，政府消費成本中的“人頭費”也會同比例減少。在機構及人員數量確定的基礎上，政府消費成本就可以從政府人工成本的構成來著手分別進行控制。政府人工成本由配置成本、開發成本、使用成本和保障成本等四項構成，前兩項在總額中占比很小，且減少余地有限，控制余地較大的主要是使用成本和保障成本。

第二，從人工使用成本即工資改革的角度看。政府人工使用成本主要包括政府機關人員的工資(含基本工資、補助工資和獎金)、福利支出和職工住房建設投資(1998年后國家取消了福利分房政策，這項成本已不存在)。從公務員工資制度來看，建國以后，我國公務員的工資制度先后實行了四次大的改革。1956年實行第一次工資制改革，將政府人員工資分為30級，考慮地區差異將全國分為11個工資區，第11類區比第1類區同級別工資高30%。不過由于當時主流觀念對于物質報酬持否定態度，這次工資制度改革并沒有完全推廣。1985年進行第二次工資制改革，由職務等級工資制改為由職務工資為主的結構工資制，規定機關和事業單位人員工資由四部分組成：一是基礎工資，所有人一樣，不分職務等級和工作年限；二是職務工資，職務越高金額越大；三是工齡津貼，主要根據工作年限來定；四是獎勵工資，即根據單位行政經費的結余情況對績效好的工作人員實行的獎勵。1993年實行第三次工資制改革，正處于實行國家公務員制度初期，在總結和吸收前兩次工資改革經驗的基礎上，實行職務級別工資制。就是按照國家公務員的職務、級別、年齡及實際貢獻確定工資標準，公務員工資由職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資組成。其中，職務工資體現公務員職務高低、工作難易程度和責任輕重；級別工資體現公務員的資歷和能力；基礎工資體現工資的保障職能；工齡工資體現公務員的積累貢獻，按工作年限計發。[注]曹敏暉：《淺析我國公務員激勵機制的優化》，《人才資源開發》，2009年第9期。除工資外，還包括獎金和津貼，但這兩者只是作為工資的輔助部分和必要補充，主要起著獎優罰劣、獎勤罰懶的作用，并非人人有份。2006年實行第四次工資制改革，旨在有效調控地區工資差距，逐步將地區工資差距控制在合理范圍內，并對基本工資結構做出了調整，不再保留基礎工資和工齡工資，級別工資權重有所加大。[注]中央組織部推行的公務員職級與待遇掛鉤制度。同時，公務員工資級別從原來的15級調整為27級。除歷次工資體制改革外，公務員工資還會適時進行加薪。自1989年以來，我國公務員已經實施了六次加薪，分別是1989年、1997年、1999年、2001年1月、2001年10月、2003年和2015年等，并且從2015年起實行定期調整機關工作人員基本工資標準的制度，根據工資調查比較結果，綜合考慮國民經濟發展、財政狀況和物價變動等因素，原則上每年或每兩年調整一次。這些調整基本上都會導致政府消費成本的增加，但這是經濟、社會發展的需求所致，是一種客觀現象，沒有主觀控制的空間。

第三，從人工保障成本即福利制度改革的角度看。我國的干部福利制度是從建國前老解放區黨政機關和軍隊的供給制以及解放后實行的勞動保險制度演變而來的。長期實行的是一種“低工資、多補貼、泛福利”模式，許多勞動報酬之外的補貼，如住房(1998年已取消)、教育、文化設施等是以非商品的形式無償提供給職工的，曾經的公費醫療也是一項重大福利。這種“泛福利模式”曾出現種種弊端，如漏洞多、管理難、資源閑置和浪費等，后來經多次改革不斷規范和完善，目前公務員福利主要包括生活困難補助、病假待遇、年休假待遇、探親假待遇、女職工產假待遇、公務員的集體福利(如規定的書報費、防暑取暖費、住房公積金等)等，那種“補貼式”的額外福利已基本沒有了。同時，各種公務員保險制度如養老保險制度、醫療保險制度、傷殘保險制度等陸續出臺，特別是2015年國務院正式印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(國發〔2015〕2號)和《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》(國辦發〔2015〕18號)，標志著我國公務員養老保險制度的正式確立，這對規范和降低政府保障成本都大有裨益。

第四，從公用經費角度看。在經濟轉型期，由于政府職能正在按照市場經濟要求循序改革，還沒有最終定型，所以控制公用經費顯得比較棘手。歷次政府機構改革減少了政府人員經費，也降低了一定的公用經費。理論上講，公用經費應當同時減少，但實際情況是非但沒有減少，反而增加了。究其原因：一是政府職能轉換過程中存在機構或職能迭加現象。在新舊體制轉換過程中，一方面為適應改革需要會擴大和增設一些機構，如設立體改研究中心、加強立法機構、擴大市場監管機構等，另一方面舊體制下的一些政府職能，如經濟建設、職工醫療等，并沒有同步有效壓縮，從而導致公用經費增長。二是公用經費范圍和項目控制不嚴格，在黨的十八大以前存在鋪張甚至奢靡、浪費現象。公車超標、公車私用、公款出國、公務接待、公款旅游、公款吃喝，辦公室超標等現象都大幅增加了政府消費成本，使得公用經費連年攀升，這種現象在十八大以后得到了明顯遏制，近幾年大幅降低甚至還出現負增長。因此，欲從根本上控制公用經費還應從強化公用經費預算約束、提高政府工作效率、改變工作作風等方面入手。

三、我國政府消費成本影響因素的實證研究及結果分析

本文選擇財政收支科目改革后，即2007年1月開始至今的數據作為樣本，分析政府消費成本的影響因素，并探討控制政府消費成本的措施。數據均來源于wind資訊。分別選取政府一般公共服務支出GPE、公共財政支出PE、公共財政收入PR、GDP、固定資產投資完成額IV、工業增加值IP、政府機構數量GM等指標進行計量檢驗，進而分析政府消費成本的影響因素及控制路徑。

(一)平穩性檢驗

本文采用ADF方法對各變量進行單位根檢驗。結果表明，原始時間系列數據除GDP和政府機構數量GM存在單位根外，其他數據皆不存在單位根，但GDP和GM的一階差分不存在單位根。

表3 單位根檢驗

注：1.D表示對變量做一階差分；2.除固定資產投資完成額IV的MacKinnon approximate p-value for Z(t) = 0.0003外，其他所有變量的檢驗結果均為Z(t) = 0.0000。

(二)協整檢驗和Granger因果關系分析

由于上述變量有兩個變量是一階單整后才趨于平穩，因此對變量進行Johansen協整檢驗，結果長期看變量之間存在協整關系。[注]限于篇幅， Johanson 協整檢驗結果的圖表、VAR模型估計結果的圖表、Granger因果關系檢驗結果的圖表從略。有興趣的讀者可聯系作者索取。同時，利用AIC信息準則，判斷最佳滯后階數為4階。分別對政府一般公共服務支出GPE、公共財政支出PE、公共財政收入PR、GDP、固定資產投資完成額IV、工業增加值IP、政府機構數量GM進行VAR模型估計。檢驗結果顯示，本文VAR模型估計結果不存在單位根，模型是穩定的，因此可以進行Granger因果關系分析。

進一步的分析結果表明，政府財政收入、財政支出、GDP、固定資產投資都是政府消費成本的Granger原因。需要說明的是，雖然從回歸結果中看不出機構數量GM是政府消費成本的Granger原因，這主要是因為數據的可得性所致，本文在分析時主要依據全國人大公布的機構改革時的機構數量，未能查詢到與機構改革相對應的人員數量調整情況。而事實上，公務人員數量與政府消費成本很顯然應當呈現密切的正相關關系。

四、研究結論

政府消費成本是政府履行經濟和社會管理職能，維護國家安全和社會穩定的必需支出，是我國財政支出的重要內容。但是，控制政府消費成本不能因噎廢食，前提是要保障經濟增長和公共服務需求，主要還是應從控制政府人工成本入手。相應的研究結論：

第一，經濟增長和公共支出增長是政府消費成本增長的重要原因。政府消費成本是經濟增長和社會發展的必然要求，具有增長的必然性，不能為了控制政府消費成本而人為地抑制增長和發展。公共服務的需求增加必然會導致消費成本的增加，如經濟體制改革不斷推進、經濟活動日趨復雜、社會交往規模日益增大、與經濟發展相伴隨的城市化浪潮日益高漲等諸多因素，都會導致社會服務的需求增大，從而用于維護社會秩序的公安、司法、檢察、安全等公共服務成本也會隨之增加。

第二，公共部門的規模擴大和價格水平上漲也會直接導致行政支出增加。改革開放以后特別是確定建立市場經濟體制目標以來，我國的政府機構及職能進行了大規模精簡和調整，但由于物價水平上升等因素所引致的公務員工資提高以及公共服務需求的增加，使得我國政府機關在機構和人員不斷精簡、職能不斷調整的同時，行政支出規模非但不見下降，反而以快于財政支出和GDP的增長速度上升。

第三，控制政府消費成本還是應從控制政府人工成本著手。一是科學界定政府職能范圍，嚴格控制政府機構和人員數量，從而達到同比例減少政府人員經費的目的；二是不斷提升公務員隊伍業務素養，提高工作效率，有助于降低公務經費。

第四，繼續推進從嚴治黨，加強公務消費管理和監督，嚴防“四風”反彈，推動公用經費的進一步降低。這需要各級紀委、審計、監察、財政、物價等部門積極配合，切實發揮各自職能，嚴格監督，不斷推進公用經費支出管理的科學化和規范化，促進政府行政理念和工作作風發生根本性轉變。