祁連山生態保護的財政支持情況調查
——以肅南裕固族自治縣為例

■/ 白玉璟 吳德顏 鐘自紅 田永海

一、生態治理保護現狀

祁連山是我國西部重要自然生態安全保護屏障，是內陸河流域的核心水源保護區，是我國生物多樣性核心保護區域，國家早在1988 年就在祁連山中段設立甘肅祁連山國家級自然保護區，跨越張掖、武威、金昌三市。祁連山是國家西部生態安全保護屏障上最為重要的一環、是河西走廊綠洲城市的生命之源、是河西人民生存發展的生命靠山。加強祁連山生態環境保護，是國家生態安全戰略的重要組成部分，是功在當代、力在千秋的事業。

2017 年，中辦、國辦針對甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報。此后，甘肅省成立專項領導小組先后制定出臺多項方案，對保護區生態環境問題進行堅決整改，肅南縣積極響應省委、省政府號召，不斷加大財政資金投入，支持祁連山生態環境保護。截至2018 年底，祁連山肅南段，采取封山禁牧、河道整治、污水處理、種樹種草等措施，完成整治了祁連山自然保護區涉及肅南縣負責整改的140 項問題。整治以來，全面停止祁連山自然保護區102 項探采礦項目，保護區內102 項探礦采礦項目已全部完成礦山環境恢復治理。縣域內黑河、石羊河、疏勒河等各流域已建成的水電站，全面嚴格落實環評方案、環保措施，完成了生態治理與修復任務，對生活污水、垃圾、固體廢物建立清運臺賬，規范處置，嚴格按要求下泄生態流量，全部安裝了不受人為控制的流量下泄設施和在線遠程監控設施。七一冰川旅游景區和文殊山滑雪場項目已全面關閉拆除，并完成了植被恢復治理；馬蹄寺風光旅游區已全面落實生態恢復治理措施，啟動運營并規范監管；中華裕固風情走廊對緩沖區內的經營性設施進行全部拆除，啟動運營并規范監管；祁連山國際滑雪場項目已全面完成環保整治啟動運營，實現規范監管。在全力做好祁連山國家級自然保護區生態環境突出問題整改工作的基礎上，重點抓好自然保護區外圍區域生態環境突出問題整改整治工作，與自然保護區內環境問題整治同等重視、同步推進。

二、財政支持基本情況

肅南裕固族自治縣成立于1954 年，是全國唯一、甘肅獨有的裕固族自治縣，地處青藏高原東北前沿、河西走廊中部、祁連山北麓一線，與甘青兩省7個市州的15個縣市區接壤，東西長650公里，南北寬120-200 公里，總面積2.4 萬平方公里，占祁連山北麓總面積的75%。全縣轄5 鄉3 鎮，9 個國有林牧場、102 個行政村和3 個城鎮社區，居住有裕固、漢、藏、蒙古等18 個民族3.84 萬人，其中少數民族人口2.18萬，占總人口的56.8%，是國務院確定的28個人口較少民族縣份之一，也是甘肅省委、省政府確定納入比照藏區扶持政策范圍的縣區之一。境內天然草原面積2677.55 萬畝，濕地232.5 萬畝；分布有冰川964 條，總面積408 平方公里，占甘肅省冰川面積的20.7%，冰儲量達159億立方米；有水源涵養林33萬公頃，森林覆蓋率為22.6%；河西地區三大內陸河（石羊河、黑河、疏勒河）及其支流流經和發源于肅南山區，是河西五市乃至內蒙古西部地區的“生命線”和“綠色水庫”，也是我國西部重要的生態安全屏障。

2018 年，肅南縣財政部門緊緊圍繞中央和省、市生態文明建設的相關部署要求，統籌整合使用各類專項資金，安排各類環境保護投資資金71002.05萬元，其中中央投資58684.15 萬元，省級投資11867.9萬元，縣級投資450萬元。涉及環境保護投資項目13 類31 項，其中涉及生態功能區項目16 個6034 萬元；草原建設與保護項目19466 萬元；退耕還林資金327.62 萬元；天保工程資金2016.93 萬元；森林生態效益補償資金2089.6 萬元；生態護林員補助447 萬元；農村環境連片整治40 萬元；山洪災害防治70 萬元；國家水土保持重點建設工程728 萬元；防護林資金876萬元；退牧還草資金1125萬元；污水垃圾處理及管網資金98萬元；山水林田湖資金9519.9 萬元；礦山退出補償資金26514 萬元。具體安排實施情況如下：

一是祁連山礦業權、水電站、旅游等退出補償金2000 萬元，組織開展礦山地質環境恢復治理工作、初步驗收等工作，差別化推進已設礦業權分類退出工作，徹底解決礦產資源勘查開發造成的生態破壞問題。二是一廊兩帶六片區綠化配套300 萬元，計劃完成5668 萬畝，項目總投資5283 萬元，各林苗木148 萬畝，苗木包括青海銀杉、祁連圓柏、金葉榆。三是河長制資金100萬元。四是污水處理廠運行管理維護費123萬元，預期生態效益目標為：污水處理能力提升，加強集鎮范圍生活污水、生活垃圾收集處理，對實現集鎮范圍內生活污水和生活垃圾統一、規范、有序收集處理，將有效改善梨園河流域水環境質量。五是生活用水水質監測項目資金20 萬元，包括城市供水（包括水源水、出廠水、管網水）規定的定期檢測，對水質狀況進行統計、分析、評價和監督管理；負責對全縣的凈水消毒原材料進行檢測、把關；開展水質分析和水處理技術研究。六是環境監測及規劃編制經費40萬元，加強了集中式飲用水水源地規范化建設工作，保護了水資源環境。七是鄉村振興項目配套資金300 萬元，購置安裝污水處理成套設備1套，新增污水處理能力0.3萬噸、解決農牧民截止定居點生活用污水處理難問題。八是全縣全域無垃圾專職保潔人員資金217.80 萬元，全面完善保潔隊伍組建。九是山水林田湖項目配套資金2000萬元，用于肅南縣雪泉石居里尾礦庫綜合治理，生態環境保護及尾礦環境整治規劃編制等。十是全縣綠化管護經費200 萬元，用于城區園林綠化管護區域樹木花卉、設施養護、維護、植物保護、整形修剪、澆水施肥、環境保潔等管理項目。十一是美麗鄉村示范村建設資金420 萬元。2018 年建設省級“千村美麗”示范村2 個，建設市級美麗鄉村示范村1 個，建設縣級美麗鄉村示范村8個。十二是縣城南北坡造林綠化資金143.67萬元。完成肅南縣南北坡造林及縣城周邊造林綠化補植、撫育、病蟲害防治及管護工作。十三是污水、供水管網維護費用30 萬元，包括縣城自來水、污水管道維護25萬元及污水處理管理費5萬元。

三、生態治理取得的成效

（一）森林覆蓋率逐年提高

2018 年，隨著退耕還林、退牧還草等生態保護項目的順利實施，生態持續改善，林地、草地、水域濕地面積有所增加。2018年林地面積為4375.72平方公里，林地覆蓋率為21.63%，2018年比2017年增加10.96平方公里。

（二）草原生態顯著改善

草地面積2018年為13090.26平方公里，草地覆蓋率為65.80%，草原面積較上年略有所變化，基本保持不變。祁連山國家級自然保護區肅南段草原總面積2677.55 萬畝，其中可利用草原面積2091.9萬畝。通過實施退牧還草、草原補獎、養羊大縣等項目和政策，全面落實草原規范化承包，草原退化得到初步治理。

（三）林地面積不斷擴大

隨著國家天保工程、草原獎補政策的實施，保護區得到有效保護，生態功能得到顯著恢復。其中：與2000年調查面積相比，林地面積由16.43萬公頃增加到45.11萬公頃，增加28.68萬公頃；有林地面積由6.12 萬公頃增加到8.17 萬公頃，增加2.05 萬公頃；灌木林地面積由8.62萬公頃增加到53.73萬公頃，增加45.11萬公頃。截止目前，祁連山人工造林保存面積達到5萬多畝，累計完成封山育林290萬畝。

（四）人類活動大幅減少

1987 年，自然保護區設立后，肅南縣大幅度減少礦山探采等項目批建，尤其是2014年祁連山國家級自然保護區區域界址劃定后，肅南縣禁止在保護區內批準新建采礦、探礦項目。目前，祁連山自然保護區內的礦山從高峰時期的368家減少到18家，其中16 家處于停工停產狀態。隨著牧民定居工程的實施，祁連山保護區核心區、緩沖區內常年居住人口從初設時的1.8 萬人減少到2200 多人，保護區范圍內的2600 萬畝草原，已有1570 萬畝實施了封禁，大規模人類開發活動對祁連山的生態破壞已基本停止。

（五）環境狀況變化

環境空氣質量監測情況及對比上年度分析：2018 年空氣質量監測點位1 個，具體為紅灣寺鎮環境監測大樓樓頂（手工）監測點。有效監測天數為24 天，所有項目因子達標（二氧化硫、二氧化氮極小，未檢出），超標天數為0 天，2018 年計算空氣達標率為100%。

2018 年空氣質量較2017 年無變化，達標率均為100%。集中式飲用水源地監測及保護情況：2018年地表水和集中式飲用水水源水質、環境空氣質量、重點污染源排放等相關指標與2017年比較均穩步達標，城鄉空氣、水、噪聲環境質量均達到國家功能區標準。城鎮生活污水處理經檢測，各項指標具備了縣城污水處理后《城鎮污水處理廠污染物排放標準》中一級B標準排放的運行條件。

經過各族人民不懈努力，2018年度肅南縣農牧村人均可支配收入達到14418 元，人均增速為7.34%；單位GDP 能耗為0.6047 噸標煤/萬元，控制在國家指標內；單位工業增加值新鮮水耗、農業灌溉水有效利用系數分別為19 立方/萬元和0.55 立方/萬元，控制在國家指標內；主要農產品中有機、綠色及無公害產品種植面積的比重達到68%，高于國家指標；林草覆蓋率達到90%，達到國家指標；受保護地區占國土面積比例88%，高于國家指標；空氣環境質量、水環境質量和噪聲環境質量達到國家功能區標準；城鎮污水集中處理率和工業用水重復率分別為86%和95%，高于國家指標；城鎮生活垃圾無害化處理率和工業固體廢物處置利用率分別達到95%和90%，均達到國家指標；秸稈綜合利用率98.6%，達到國家指標；規模化畜禽養殖場糞便綜合利用率為98%，高于國家指標；化肥施用強度（折純）為每公頃228.31千克，低于國家指標；集中式飲用水源水質達標率和村鎮飲用水衛生合格率分別為100%，達到國家指標；農牧村衛生廁所普及率為95%，高于國家指標；環境保護投資占GDP 的比重為11.71%，達到國家指標；人口自然增長率為4.56‰，低于國家指標；公眾對環境的滿意率為97%，高于國家指標；生態IE指數66.29%，生態環境質量評價指數連續三年在全省排名前10位；化學需氧量和二氧化硫排放強度為每萬元1.9 千克和11.69 千克，化學需氧量低于國家指標，但二氧化硫高于國家每萬元4.5千克指標。

四、生態環境保護中存在的主要問題

肅南縣在祁連山生態環境突出問題整治修復工作中雖然取得了顯著成效，但祁連山生態環境保護修復是一項長期復雜的系統工程，推進后續整改和保護修復還面臨產業基礎薄弱、轉型發展缺乏項目支持，生態補償機制尚未全面形成，生態環境依然脆弱，治理修復保護任務仍然艱巨等問題。

（一）保護與發展的矛盾十分突出，基本財力保障和轉型發展財力缺口巨大

肅南縣縣域經濟以資源開采加工為主導，以采礦業和水電業為主要內容的第二產業成為支撐稅收的主要來源，全縣工業增加值約占國民經濟的60%，對財政的貢獻率達到80%以上，采礦業成為支撐自治縣稅收的主要來源，是典型的資源型依賴型縣份。在近幾年國家宏觀調控和壓縮過剩產能政策，以及國際礦產品價格持續走低的影響下，特別是祁連山生態政策對礦產、水電等資源的限制，對地方財政收入影響巨大，財政經濟轉型發展非常困難。另一方面，財政保障范圍越來越寬，支出標準越來越高，與日益增長的剛性支出相比，收入的差距明顯，保障與建設、改革與穩定、經濟發展與生態保護的矛盾十分突出，實現跨越式發展的任務非常艱巨。一是生態保護壓力大。為保護祁連山生態環境，每年將30%的可用財力用于生態環境保護，同時，還因保護生態限制礦山開發、壓減農牧民牲畜，犧牲地方發展利益。二是生態主體功能區的建立使縣域發展空間嚴重不足。國家建立生態主體功能區，祁連山北麓75%的面積在肅南縣境內，全縣有77%的國土面積被劃為保護地帶，同時嚴禁在保護區內進行采石、開礦、挖沙、取土等，祁連山自然保護區涉及肅南6 個鄉（鎮）88 個行政村，縣域發展空間不足5%。

（二）國家對自治縣生態功能區轉移支付偏少

肅南縣是祁連山重點生態功能區，2018年被納入國家重點生態功能區轉移支付范圍。祁連山北麓75%的面積在肅南縣境內。祁連山國家級自然保護區劃定范圍198.7 公頃，其中：117.8 萬公頃在肅南縣境內，占祁連山國家級自然保護區總面積的59.3%，占肅南縣國土面積的58.4%。擬建的祁連山國家公園（肅南段）范圍總面積126.02萬公頃，占祁連山國家公園面積的四分之一，占肅南縣國土面積的62.46%。全縣有77%的國土面積被劃為保護地帶。2018 年實際下達肅南縣重點生態功能區轉移支付6034萬元，減少890萬元，下降12.85%，遠低于周邊縣區甚至低于農業區縣，沒有體現生態功能區轉移支付資金的分配和使用績效，也偏離了資金的生態和民生導向。

（三）保護區內礦山和在建水電項目補償退出涉及問題多

在祁連山生態環境問題整治中，縣域祁連山國家級保護區內102 項探采礦項目全面關閉退出，34座已建成水電站全部安裝生態流量下泄監控設施，停建在建水電站7 座，取消規劃建設水電項目16項，關閉旅游項目2 處，已建成的7 家4A 級景區不同程度受到各方面的限制。目前，僅32宗礦山項目整治補償退出企業申報約需補償資金24億元左右；7 座水電站企業申報退出補償資金約需6 億元左右，目前正在進行審核認定和協商談判，由于退出補償的礦業權、水電站所需補償金額大，僅靠地方財政無力承擔。需要國家和省、市給予大力支持。

（四）事權與支出責任不匹配，生態環境治理投入嚴重不足

肅南縣是祁連山國家級自然保護區最大的資源主體，為保護祁連山生態環境投入了大量的人力、物力、財力，每年將30%的可用財力投向生態環境保護。同時，還因生態保護限制礦山開發、壓減農牧民牲畜，犧牲了發展機會和經濟利益，影響了農牧民收入和地方經濟發展。由于生態保護投入機制不完善，生態補償機制不健全，長期以來獨自承擔生態保護建設重任，一方面分散了精力、財力和物力，限制了地方經濟的發展，另一方面保護者只有付出沒有回報，造成事權與支出責任不匹配，一定程度上影響了生態保護的積極性和實效性。

（五）生態補償機制不健全

肅南是祁連山的主要守護者，實現了森林、草原、濕地、荒漠、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，基本建立了符合我國國情的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。但目前除草原生態補獎政策落實外，生態補償標準、保障體系仍未完全建立，導致生態保護成本分擔機制的實際不公平和權利與義務不對等，發展與保護的矛盾十分突出。

五、生態環境保護發展的建議

（一）改善基礎設施，加強生態保護能力建設

一是加大對祁連山森林、草原、冰川、河流及礦山環境治理和基礎設施建設等項目支持力度，加快建立祁連山生態環境保護區，完善保護區的功能和規劃；整合祁連山生態環境保護的科研力量，集中優勢科研力量，建立完備的生態環境保護科研支撐體系，開展跨學科、跨領域、跨部門多方合作研究，強化科學決策支持；二是建立明確的生態價值生態指標考核體系，明確環境保護的不同主客體，充分利用民間市場資本，提高市場的利用效率和機制，充分調動社會大眾參與生態環境保護，提升環境保護的“軟實力”。加快產業的優化，向國家申請配套資金推進生態區建設的完整性。

（二）建立生態補償機制，促進生態的良性循環

優先將肅南縣列入祁連山生態補償試驗區試點縣，先期開展生態補償試點，加快建立科學合理的生態保護成本分擔機制。通過對保護區域政府的經濟補償，激勵上游區域政府和群眾進一步加強對生態環境資源的保護，促進環境資源的協調發展、合理利用。建議結合祁連山國家公園的建立，將自然保護區內的冰川、凍土、濕地、荒漠、高山草甸全部納入生態補償范圍，并適當提高生態補償標準。通過對保護區域政府的經濟補償，為綜合治理和生態環境恢復積累資金，激勵上游區域政府進一步加強生態環境資源的保護，促進環境資源的合理利用；通過對保護區域群眾的經濟補償，改善上游區域群眾的生產、生活條件，調動其保護生態資源的自覺性和積極性，進而實現協調發展、共同富裕。

（三）調整發展結構，加大對祁連山保護區的資金投入

應充分考慮肅南縣在祁連山北麓生態環境保護中擔負的重要責任和財政困難的實際，加大祁連山北麓生態環境保護功能區轉移支付補助，增加對肅南縣的國家重點生態功能區轉移支付補助，將生態功能區轉移支付直接下達涉及重點生態功能區的縣區，從根本上解決肅南縣祁連山北麓生態保護中存在的問題；綜合考慮祁連山保護區內探采礦、水電等項目退出補償增支因素，加大對祁連山地區重點生態功能區轉移支付及一般性轉移支付支持力度；設立祁連山國家級自然保護區礦山、水電及旅游企業退出補償機制，籌集專項資金，明確籌資渠道，確保祁連山自然保護區內礦山和水電企業補償退出按期完成。

（四）轉變產業發展理念，加強生態修復區多元化應用

利用祁連山生態環境修復治理體系，利用生態環境治理、土壤水源基質修復技術，因地制宜、科學規劃，制定生態環境保護的治理與發展方案，堅持在保護中發展、在發展中保護的原則，促進開源和節流相結合，結合山湖林田湖生態治理重點項目與生態區生態旅游業、生態畜牧業、循環經濟和新興產業開發，促進農牧民轉產就業和多元化就業，緩解生態保護壓力，促進各民族團結穩定和加快肅南縣經濟社會轉型發展。

（五）支持生態移民，減輕環境保護壓力

研究制定專門政策，支持地方加快祁連山保護區生態移民步伐，對祁連山保護區肅南段內農牧民群眾進行生態搬遷，培育后續產業等辦法，引導牧民向二、三產業轉移，向城鎮集聚，向市民轉變；支持發展全域旅游，國家級旅游業改革創新先行區、國家級旅游產業融合發展示范區，充分發揮旅游業綠色富民惠民作用；對肅南縣提升公路等級方面給予支持，實現特色小鎮、工業園區、景區景點的道路與國省干線及高速公路互聯互通，支持客運樞紐建設，助推區域經濟轉型發展。