行政許可評價制度的完善

陳 歡

（湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410000）

黨的十八大以來，中央政府持續以深化行政審批制度改革為突破口，分批次取消、下放、調整一系列行政審批項目，同時，統籌“放、管、服”同步進行，轉變“重審批、輕監管”的傳統思路，將管理重心由傳統的規范市場主體的活動資格為主，轉向規范和監管市場主體的行為為主。然而，改革在深化，行政審批邊減邊增、明減暗增問題依然嚴重。[1]行政許可評價制度作為行政審批制度的有機組成部分，可以以其自身的完善與發展來解決現有審批事項合法性與正當性的問題，從而更好地推進行政審批制度改革優化的進程。

一、我國行政許可評價制度的一般理論

行政許可評價是根據一定的標準對已經設定的行政許可的實施情況、存在必要性等情況進行衡量、檢查、評定、判斷，以決定行政許可的延續、修改或者終止的活動。[2]我國的行政許可評價制度明確規定在《行政許可法》中的第二十條，條文規定，行政許可的設定機關、實施機關應對已設定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，對可以通過本法第十三條予以規范的事項，由設定機關對該事項及時進行修改或者廢止。這是行政許可的一個動態評價機制。隨著經濟社會的發展、行業和政策目標的變化，原本合法必要的行政許可可能不再適應市場的需求。因此，對于已設定許可的事項應當進行定期評價，在評價的基礎上對該事項存在的必要性進行討論，并作出修改或者廢止的決定。

行政許可評價制度在頒布后得到了中央和地方各級部門的貫徹落實。如國務院印發的《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發〔2013〕39號）中指明國務院部門要定期對其負責實施的行政許可實施情況進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。又如，重慶市人民政府印發的《重慶市行政許可評價暫行辦法》，從許可評價實施主體、評價程序、評價內容、處理結果等多個方面對行政許可評價制度作出了詳細具體的規定。但隨著改革的逐步深化，近年來中央和地方各級部門在該制度的實施過程中表現參差不齊，也暴露出許多的問題。

二、我國行政許可評價制度存在的問題分析

（一）立法層面的問題

《行政許可法》自頒布實施后，各主體對行政許可評價制度的發展均作出了一定程度的努力，但仍然存在一定的局限性。首先，法律規定較為原則化，缺乏相關的具體配套措施。許可評價制度的相關規范僅存在于《行政許可法》的第二十條，缺乏相關的法規、規章及其配套設施來對許可制度的運行作細化規制。在行政體系內當中，雖然相關部門制定了相應的具體實施措施，但集中于某幾個法制較完善省份的某一具體領域，延展性較差。如《杭州市檔案局行政許可評估評價制度》雖然對評價的主體、原則、內容以及對象作出了規定，并確定了其法律地位，但其適用范圍僅限于杭州市這一區域內檔案局這一具體領域內行政許可審批事項的評價與清理。

其次，行政許可評價制度在其具體規則方面也存在著諸多問題。（1）有效評價主體單一。《行政許可法》規定，行政許可評價的主體為許可的設定機關和實施機關，對于需要進行清理的事項，僅可由行政許可的設定機關來對該事項進行修改或者廢止，實施機關對于許可事項的修改和廢止只享有建議權，而無決定權，更不存在獨立的第三方機構來對許可事項進行評價并作出是否予以修改或者廢止的決定。設定機關在其中既是設定人又是監督者，容易導致部門利益的膨脹化，不利于法治政府的建設，應當予以規制。（2）評價內容不具體，規定內容較為原則化。設定機關依據相關法律規定對許可事項是否需要進行修改或者廢止作出評價；實施機關針對許可的實際實施狀況以及是否有繼續存在的必要性作出評價；社會建議主體對許可事項的評定更加寬泛，并未予以細化。具體到下位法，有的下位法同法律一樣，僅僅是在相關的法律制度框架中大致提及評價制度，而對于具體細節部分不置與否；有的下位法則對評價制度的具體內容予以規劃和細致，如重慶市人民政府印發的《重慶市許可評價暫行辦法》中對評價的對象、原則和方法均作出了細致說明。而在評價制度未作出細致規定的地方和部門，規定的不科學、不合理容易影響到許可制度應有效果的發揮，進而影響治理方式的優化。（3）規定的評價時間較為模糊。行政時效是用以維護社會穩定、保證行政效率的，通過對雙方主體行為期限進行限制以期達到維護社會秩序的相對穩定以及保護相對人的合法權益的目的。行政許可評價的時效對于及時修正不合法、不合理、不必要的許可事項，以及適應社會發展、保障相對人的合法權益、提高行政效率具有重要的意義。具體到法條中，對于評價時間的規定僅為“定期”“適時”，而對于該期限的具體適用并未予以指明。（4）評價程序的規定缺乏統一性。我國并未出臺一部專門的法律來對行政程序進行規制，對許可事項進行評價的相關程序性設計也不夠完善。具體到條文中，僅對評價結果的處理作了原則性規定，而對于程序性問題的具體適用以及是否參照立法程序進行并未予以言明。而程序上的缺失會影響到許可評價制度發揮其應有的效能和作用。

（二）實踐層面的問題

我國對于許可評價制度的實踐主要表現在行政審批制度改革的過程當中。從權力構架的角度來看，行政審批制度改革包括中央和地方兩個層面。中央層面，主要是以出臺辦法的方式來對各層級行政部門的許可事項實施調整。地方層面，主要依據中央出臺的歷次辦法，結合本地實際情況從而作出相應制度的調整。而不論是從中央到地方，抑或是地方上進行的許可評價活動都未向社會建議主體公布活動的過程及理由。過程性的不公開不利于行政機關內外信息對稱的實現，不利于公眾了解部門工作，更不利于公眾對部門工作的監督。此外，我國在配套許可評價制度施行的相關設施方面還存在一定的缺陷。首先，行政機關員額編制與行政許可事項相關聯。以取消某項許可事項為例，許可事項被取消了，但相應的工作人員仍然在在職，如何處理好人員的去向以及編制的調動是施行許可事項必須處理好的配套工作。其次，作為人民利益的踐行者，行政許可的設定和施行都需要受到來自各個社會個體的監督。如何更好地接收公眾的建議，如何更好地做到機關內外信息的對稱等都需要構建科學的制度，而這些正是我國現行的配套制度設施所缺乏的。

三、健全我國行政許可評價制度的設想

（一）設立專門的行政許可評價執行機構

設定機關作為許可事項的創設者，對由自身設定的許可進行評價，較難保證評價結果的公正性，從某種意義上來說也將會影響到評價制度的權威性；實施機關作為許可事項的執行機關，往往也不愿推翻由自身作出的行政行為，危及自身利益來對許可事項進行評價；社會建議主體由眾多單個的公民、法人或者其他組織組成，其意見往往僅反映自身的利益需求，而無法從集合的角度表達社會公眾的需求，且社會建議主體意見的表達較為零散，較難形成統一的科學的建議。基于以上各個評價主體在評價活動中均存在著一定的局限性，建議成立一個專職負責行政許可評價的機構。通過在許可評價活動中保持其中立的地位，運用專業的知識技能理性公正地對許可事項作出中肯的評價，以保障評價結果的客觀公正。具體而言，將主要負責許可評價建議的接收與反饋，組織進行許可項目實施動態的調研等事宜，并可以考慮在決定許可項目存與廢的過程中引進專家學者、行政人員以及與許可項目有利害關系的行政相對人，以專業的許可事項評價員為主，以專家學者、行政人員、相對人為輔，歸納總結各方主體提出的意見和建議，最后通過統籌的方式作出相關處理決定。

（二）構建完備的評價體系

第一，細化對許可事項評價的內容。對許可的總體實施狀態進行評價，即從全局的維度動態把握事項的設定基礎、依據以及事項在施行中的全貌，及時反映出許可事項在行政管理活動中所發揮的作用，以期達到社會效果的最大化。具體而言，對許可項目的評價應當涵蓋：許可設定機關設定該項許可的合法合理性以及必要性、許可實施機關的實施能力以及施行該項許可可采取行為的適當性、許可事項的達標程度、公眾對許可事項的認可程度等。

第二，細化標準，明確對行政許可事項的“必要性”審查。根據許可的施行情況來對許可事項進行必要的調整和修正，盡可能把控行政機關自由裁量的空間，使行政機關規范執法，避免對權力的濫用。具體而言、對許可事項進行評價應當包括對其合法性進行評價、對其合理性進行評價、對其實效性進行評價三個方面。[3]合法性評價，即考量許可事項設定是否現有法律的規定，是否與法律原則相背離，是否存在超越法定權限設定許可的行為，設定項目的期限是否超期，以及程序是否違法等；合理性評價，考量許可事項的設定是否符合經濟社會發展的規律，行業政策的目標以及大眾的利益需求，設定的程序是否科學、合理、完善；實效性評價，考量成本與收益即考量許可事項的設定是否達到預設設定的目標。

第三，將對行政許可進行評價的時點設置為一個時間段，地方各級政府對評價時點的具體確定應當基于當地實情，通過對當地實情進行預評估后針對許可事項的特性制定出科學合理的時間點，而非照搬其他區域或者領域內已有的規定。

第四，統一評價程序。法治政府的建設需要程序保障的踐行。具體到行政領域，我國應該盡快出臺一部統一的行政程序法，通過高位階的法律來規范行政主體的設定及實施行為，以保證行政許可事項的科學化進程。具體而言，對于評價程序的設計應當包括評價事項的受理主體以及對評價事項的申請、受理、實施以及反饋等。

（三）明確反饋機制

行政許可的設定機關在許可的評價體系中占據著絕對的決定性地位，為防止利益的部門化，動搖社會公平，確有必要將評價體系中的有效主體進一步擴大。第一，將實施機關“可以適時”進行評價修改為“應當實施”進行評價，并增加“行政許可設定機關對于實施機關的評價建議應當及時接收與反饋”。實施機關作為許可的實施者，相較于設定者往往更貼近于一線實情，了解案情實由，更可以站在實施者的角度對評價指標、評價標準等的設計進行再審視、再發現，對許可實施過程中遇到的困難進行再解決、再思考，定期將實施情況進行歸納整理并對許可事項提出評價建議。此外，法條僅僅規定實施機關可以適時對許可事項的修改、保留或者廢止提出相關的評價建議，但卻未言明設定機關對評價意見的接受與反饋。長久以往，如果設定機關長時間未對實施機關所提建議進行反饋，將會降低實施機關對許可事項進行評價的積極性。因此，可以增加許可實施機關的評價權利，明確設定機關對其意見的反饋。第二，明確設立設定機關、實施機關對公民、法人或者其他組織建議的反饋機制。公民、法人或者其他組織作為潛在的許可事項相對人，他們反饋的建議往往能體現人民的意志主張，賦予他們許可評價的權利，能夠拓展相關主體的信息來源，保證決策的民主性。對于社會建議主體向相關機關提供的相關意見和建議，相關機關應當及時進行反饋，并事明緣由。因此，建議增強對社會建議主體的建議權，并明確反饋事由機制，保證公民、法人或者其他組織的意見和建議能夠得到充分尊重，進一步加強政民之間的溝通。

（四）落實信息公開，增加評價工作透明度

行政許可的設定和實施均需遵循公開原則。公開原則的踐行，對公眾了解行政機關的工作進程，加強對行政機關的認可具有重要的意義。公開原則是行政許可法的三大原則之一，該原則的施行當然適用于許可評價制度的設立、實施及反饋機制。整個評價的過程無論是事項的設定還是實施，抑或是意見的反饋均需遵循公開原則。一方面，政府要做好評價過程中的信息公開工作，保證信息內外溝通，讓公眾及時了解事項的設定動態以及實施動態，了解評價的相關進程；另一方面，政府應當注意對評價結果的公開。設定機關在收集多方主體信息以后，對信息進行歸納總結，形成評價結果并予以公布的同時，也應當將形成評價結果的過程性報告予以公開，讓公眾明晰決策作出的緣由，并對評價的過程以及結果進行監督。通過落實信息公開，增加評價工作的透明度的方式，實現行政機關內外部的信息對稱，讓公眾了解、信任設定、實施許可評價制度的必要性。