我國國家公園建設的立法路徑與當地社區利益協調研究

鄭文杰

(福建師范大學法學院，福建 福州 350117)

生態文明建設是中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的重要內容，十九大報告提出，要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，我國在推進國家公園體制試點中取得了有益的探索經驗，但在實踐中，也存在著一些理論困境和實際操作上的難題。因此，本文從國家公園體制建設總體制度設計出發，結合我國正在進行的國家公園建設試點的經驗以及域外經驗，試就國家公園建設中的立法路徑選擇及其相關的當地社區利益協調機制作一探討。

一、國家公園之含義與體系定位

(一)國家公園的含義

在建立國家公園體制試點之前，我國就已經建立了多種類型的自然保護地，包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園、濕地公園、水利風景區、海洋特別保護區等等，但破壞自然保護地生態環境的亂象依然頻發，近年來發生的嚴重破壞自然保護區生態環境的例子最為典型的莫過于祁連山國家級自然保護區的生態環境問題。究其原因，除了管理部門執法不嚴外，深層次的原因還在于地方政府為了經濟利益，在保護區里搞大開發，甚至在立法上“放水”，為破壞生態環境的行為“開綠燈”。因此，國家公園的建立應當跳出地方利益的藩籬，要以國家利益為主導，堅持國家所有。國家公園的意義在于“中央直管、全民所有”，即由中央政府批準設立并主導管理，強調的是全民所有的性質，“國家”即為全民所有，“公”意味著目的在于全民公益，“園”則是有法定明確的保護地邊界。從當前的自然保護地分類體系來看，雖然也有不少自然保護區、風景名勝區被冠以“國家級”之名，但省級政府部門就可以隨意調減國家級自然保護區面積，現實中甚至出現了地方政府以行政規章突破上位法規定，私自允許在國家級自然保護區實驗區內開采礦產、隨意批復水電站開發的行為，此種做法空有“國家級”之名，卻無“國家級”之實。

2018年4月，國家公園管理局正式掛牌成立，這意味著我國中央層面的國家公園管理機構已經確立。從實踐來看，對于每一個具體的國家公園，省級政府會設立相應的國家公園管理局，負責相應的國家公園的保護管理。為了協調中央與地方層面國家公園管理局的關系，破解屬地化管理的弊端，應當合理劃分中央和地方事權。國家公園管理局不僅是國家公園的管理部門，還應是國家公園內自然資源資產的管理人。我國物權法規定，礦藏、水流、森林、草原等自然資源屬于國家所有，這些國家所有的自然資源資產由國務院代表國家行使所有權，而在國家公園體制中，該所有權的行使可以授權給中央的國家公園管理局。由此，將國家公園的界限調劃、自然資源資產的開發利用收歸中央層面的國家管理局管理，可以避免地方層面的國家公園管理局受地方政府服務經濟利益的行政命令的影響，重蹈一些國家級自然保護區亂開發的覆轍。此外，在以往的自然保護區等保護地中，管理保護區所需的經費，是由自然保護區所在地的縣級以上地方政府支出，中央政府僅給予一定的補助。正因為地方政府承擔的財政支出責任與其財權不匹配，使得一些地方政府沒有動力甚至不愿意將符合標準的保護地申報為自然保護區，從而出現為了追求經濟利益而放松監管的問題。因此，對于國家公園中自然資源資產由中央統一行使所有權的情形，應當加大中央財政撥款力度，或設立專門的國家公園基金，消除以往中央承擔較低財政支出責任的弊端。

(二)國家公園的體系定位

國家公園是世界上通行的自然保護地分類體系中最重要的類型之一，早在2007年，云南省迪慶藏族自治州就建立了第一個以“國家公園”命名的普達措國家公園，次年國家林業局批準了云南省作為我國國家公園建設的首個試點省份[1]，可2008年10月，環保部和國家旅游局卻又批準了黑龍江湯旺河國家公園作為我國國家公園的第一個試點單位。更為矛盾的是，作為我國風景名勝區主管部門的住房和城鄉建設部，認為其所管轄的國家級風景名勝區就是中國的國家公園，其英文名稱為“National Park of China”，部門利益糾葛和分頭管轄的混亂由此可見。黨的十八屆三中全會和十九大報告中均強調要建立以國家公園為代表的自然保護地體系，就是要改變目前自然保護地分類混亂、交叉重疊、多頭管理的局面，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

世界上規模最大的非營利性環保機構——世界自然保護聯盟(IUCN)根據保護目標將自然保護地體系分為六類，國家公園被列為第Ⅱ類，國家公園設立的目的在于保護仍保有自然或近似自然特征土地上的生態系統、完整的生物種類和生態特征，同時以保護生態與人類活動良性互動為基礎，為人們提供開展科學研究、教育、娛樂和游客參觀的機會[2]。國家公園的“公園”含有自然教育與游憩之意，為國民提供游憩之福利，但這并不意味著要實行高強度的旅游開發，其設立的目的重點在于保護生態多樣性和底層的生態結構，同時促進與人類的和諧發展。而在我國被翻譯為“National Park of China”的國家風景名勝區，事實上更類似于世界自然保護聯盟分類中保護程度更低的第Ⅴ類，即陸地/海洋景觀保護區，其重點是保護文化和風景價值具有獨特性質的地區，明顯區別于國家公園的保護目的。我國要建立以國家公園為代表的自然保護地體系，應當盡可能參照世界自然保護聯盟對自然保護地的分類體系。一方面，世界自然保護聯盟對自然保護地的分類體系在全球許多國家都得到認同和實施，影響力較大；另一方面，我國是《生物多樣性公約》和《濕地公約》的締約國，這些公約采納了世界自然保護聯盟保護地工作程序(POWPA)[3]，在法理上認可了世界自然保護聯盟對自然保護地的分類體系。因此我國參照世界自然保護聯盟的自然保護地分類體系建立國家公園體制，能夠明晰國家公園在自然保護地體系中的定位和作用，以此為抓手可以理順我國自然保護地體系，同時也有利于與國際接軌，順利開展國家公園的建設工作。

二、國家公園的立法路徑選擇

(一)域外國家公園立法的經驗借鑒

從域外國家公園建設的立法經驗來看，由中央層面進行統一的國家公園立法是較為普遍的做法。以全世界較早建立國家公園，也是國家公園管理體制最為完善的美國為例，雖然美國是聯邦制國家，各州有較強的立法獨立性和自主性，但其中央政府卻十分重視對國家公園的統一垂直管理，把位于各州的國家公園的管理權統一集中于中央的專門管理機構。美國針對國家公園的法律形成了基本法案—單行法案—具體國家公園法案—部門規章這樣完備的四級法律體系。其中，美國國會于1916年頒布了《設立國家公園局及其他目的法》①，這是美國國家公園法律體系中最為基礎和重要的法案，該法案規定了國家公園的保護對象、建立的宗旨等，同時確立了美國國家公園統一的政府管理機構——內政部下設立的國家公園管理局(National Park Service)，并對國家公園管理局的職責做了授權。與此配套的單行法案主要有《原野法》(WildnessAreaAct)、《原生自然與風景河流法》(TheWildandScenicRiversAct)，以及《國家風景與歷史游路法》(NationalScenicandHistoricAct)等[4]，這些單行法都有部分內容涉及國家公園的選定與設立。針對每一個具體的國家公園體系單位，美國國會通過頒布或授權頒布具體的法案進行有針對性的管理。美國國家公園的基本法案并未對國家公園管理的具體措施進行詳細規定，而是通過“一園一法”的形式根據具體情況單獨立法，如世界上第一個國家公園——黃石國家公園，早于全國性國家公園頒布之前，美國國會就針對黃石國家公園進行了單獨立法，于1872年頒布了《黃石國家公園法》②。這些針對具體國家公園的法案規定了包括該國家公園的具體邊界、財政撥款額度等內容，立法內容具有很強的針對性。美國國家公園管理局則根據《設立國家公園局及其他目的法》基本法案的授權，在職責范圍內細化了成文法的內容，制定了相應的部門規章。這樣的四級法律體系，使美國對國家公園的保護管理嚴格而有效，既有原則性的法律條文，又有針對性的管理措施，極大地保障和促進了國家公園的保護和發展。

作為世界上建立國家公園歷史最為悠久的加拿大，同樣也有全國性的針對國家公園的管理保護法案——1930年加拿大國會通過的《加拿大國家公園法》，以及與此相配套的法律體系，如《加拿大國家公園管理局法》《國家公園野生動物法規》等。與美國的國家公園基本法案只規定了原則性法律框架的做法不同，加拿大在其《國家公園法》中就較為具體地規定了公園的建立目的、管理政策、相關協議要求、公園土地政策以及公園護理員等各方面的規定[5]，并嚴格限制行政部門對公園進行任意的變動，還要求國家管理局定期向國會報告國家公園的保護現狀和其他履職情況。

(二)我國國家公園立法體系

當前我國存在自然保護地設置劃分標準不盡科學、保護地多頭管理、管理部門權責不清等問題，因此由全國人大常委會通過全國性的國家公園法是必然的選擇，這樣能有效處理各管理部門分頭管理的弊病，整合碎片化資源，集中力量建設國家公園。國家公園法規定的內容應當明確國家公園的立法原則、保護對象、建立標準、管理機構、財政來源、特許經營等問題，科學規范國家公園的設置和保護。而國家公園管理機構作為主管國家公園的中央部門，可以在國家公園法的授權職責范圍內，制定具體的部門規章。

值得注意的是，當前國家公園的試點區域同時也掛著自然保護區、風景名勝區的牌子，而國家公園通過立法進行保護后，勢必會與《自然保護區管理條例》《風景名勝區管理條例》等部門規章產生沖突，在同一區域保留幾種類型的保護地，也會造成管理上的混亂。因此當某一區域被設立為國家公園后，應當廢除其他類型的自然保護地，實行國家公園一塊牌子統一管理。而其他已經施行的可能涉及國家公園管理保護的法律，如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國森林法》等法律法規，也應該根據國家公園管理保護的需要，進行相應的修改，避免產生沖突，使有關規制國家公園的法律體系能協調一致，以不同側重點為基礎產生合力，實現對國家公園的有效管理保護。

我國幅員遼闊，各個國家公園之間的實際情況差異很大，國家公園內自然資源的權屬關系不盡相同，為了使國家公園的保護更有針對性，應當對每一個具體的國家公園進行單獨立法，如我國現在有9個國家公園體制試點區域，未來條件成熟時，應當對這9個國家公園分別立法，如《武夷山國家公園條例》《普達措國家公園條例》，一個園區一部法規，即“一園一法”。以正在試點的云南省普達措國家公園體制試點區為例，其位于云南省迪慶藏族自治州境內，試點區域周邊有藏族、彝族等少數民族聚居村落。這些少數民族有民族習慣，例如藏族習慣法對其尊敬的“神山”“圣湖”有禁忌和禁獵的規定，這種規定在客觀上保護了野生動物，保護了生態環境。因此針對普達措國家公園的立法，既可以吸收少數民族習慣法中的積極保護的因素，又應盡可能地尊重少數民族的風俗習慣，使國家公園與當地社區和諧有序發展。因此“一園一法”能夠對該國家公園進行更有針對性的保護和規范。

(三)我國國家公園“一園一法”的立法模式選擇

關于各個國家公園“一園一法”的立法主體，現行試點的做法是由各省級人大常委會制定、頒布相應的國家公園管理條例，如2017年6月青海省人大常委會通過的《三江源國家公園條例(試行)》，這是我國第一個針對單一國家公園立法的地方性法規。從域外經驗來看，“一園一法”的立法主體，除了前文如美國國會對每一個國家公園進行立法的中央主導模式之外，也有同為聯邦制的德國采取的地方自治型，德國聯邦政府頒布了《聯邦自然保護和景觀管理法》作為德國國家公園的基本法律[6]，各州政府基于該基本法律并根據本州實際情況制定本州的國家公園法律。

從我國法律體系規范來考量，與之類似，針對各個國家公園的專門立法也存在中央主導型和地方主導型這兩種模式。前者是由國務院下設的國家公園管理機構，根據保護需要，針對具體的國家公園，報國務院立項制定行政法規。地方主導模式則是由各省人大或其常委會，針對位于本省區域內具體的國家公園，制定針對性的地方性法規。中央主導國家公園“一園一法”立法模式的優點在于法律規范的層級高，有利于規范國家公園管理機構的管理行為。同時，這種立法模式也能保障每一園區制定的法規在體系上能夠協調，不相互沖突。其不足之處在于，國家公園的設置必然需要地方政府的廣泛參與，這種中央主導立法的模式不利于調動地方資源進行國家公園的保護。而地方主導國家公園“一園一法”立法模式的優點在于能夠根據地方特點，制定相應的法規，合理協調國家公園與當地社區的關系。但缺點在于可能造成國家公園的地方利益化，同時對于跨行政區域的國家公園，在立法上難以協調。以武夷山為例，武夷山跨福建、江西兩省，位于福建北部的武夷山于1999年就列入了世界遺產名錄，但到2017年，武夷山世界遺產名錄的范圍才擴展至江西境內的武夷山北部山脈，這就是割裂管理保護地的弊病所在。而更為糟糕的是，福建省人民政府和江西省人大常委會分別針對位于本省的武夷山自然保護區頒布了《福建武夷山國家級自然保護區管理辦法》與《江西武夷山國家級自然保護區條例》，這二者在法律位階上就有所不同，在內容上更是有諸多不一致乃至沖突之處。2018年3月，福建省人大常委會頒布的《武夷山國家公園條例(試行)》開始施行，其中所認定的武夷山國家公園的范圍排除了申遺成功的江西境內的武夷山北部山脈，由此，僅僅是行政區域的劃分，卻導致了同一山脈保護程度有明顯區別。

從我國的立法實踐來看，國務院行政法規的出臺較為煩瑣，若全部國家公園的“一園一法”都由國務院通過行政法規頒布，將極大增加國務院法制辦的立法壓力，不具有現實可操作性。由國家公園所在區域的省級人大或其常委會基于國家公園法并結合本區域國家公園的實際情況進行具體立法，是較為可行的辦法。而對于跨省級行政區域的國家公園，可以由該國家公園的管理機構提出立法建議稿，分別交由有關省級人大常委會審議，綜合各相關省級人大常委會的審議意見對立法建議稿進行修改，在最終達成基本一致意見的情況下，提交各省級人大或其常委會表決通過。這樣能夠在最大程度上避免法規的沖突，有利于國家公園的保護。

因此，我國針對國家公園的立法體系，應當包括由全國人大常委會統一制定的國家公園法，其他與國家公園管理保護相關的保護自然資源和生態環境的法律，針對每個國家公園具體頒布的“一園一法”以及相應管理部門的部門規章。

三、國家公園中集體土地上的社區利益協調

(一)域外國家公園與當地社區利益的協調機制

在西方生態領域“生態中心主義”與“人類中心主義”的爭論之下，西方國家的國家公園治理理念也有所不同。“生態中心主義”發展完善于美國，與美國歷史上的資源保護主義相互促進[7]，因此美國國家公園的建設管理是基于“出于國家利益，使自然資源免受人類活動破壞”的理念[8]，實行國家公園與人類社會生活相對隔離，但這種模式容易造成人地關系矛盾加劇，例如20世紀30年代，美國國家公園管理局想擴大大提頓(Grand Teton)國家公園面積，但由于周邊居民擔心牧羊、狩獵等利益受到侵害，一度強烈反對該國家公園擴張，最后由多方利益相關者與當地政府、美國國會多次協調博弈，在居民發現國家公園的建立能帶來旅游收益時，大提頓國家公園才得以擴展面積[9]。即使在地廣人稀的美國，以“生態中心主義”建立國家公園，也極易造成與周邊社區的矛盾加劇，這種“孤島”式的國家公園保護路徑難以得到普遍適用。而英國則更傾向“人類中心主義”，英國的國家公園面積廣大，將一些鄉村甚至部分中小城市的地域囊括在內。英國國家公園的土地大部分為私有土地，因此英國將公民的游憩權利置于國家公園管理的首位。從其法律體系看，英國通過頒布《國家公園與鄉村進入法》確立了國家公園的法律地位，為了緩解國家公園的公共性與土地私有性的矛盾，一方面，英國于2000年通過了《鄉村和路權法案》，通過法律賦權和獎勵機制，鼓勵和促進私人土地開放公共進入權，使游客能夠進入私人土地上設立的國家公園。另一方面，地方政府機構和基金會通過土地購買和接受捐贈，使私有土地轉變為公共土地。對于土地私人所有者來說，英國國家公園每年都有龐大的人員前來參觀，其開放“公共進入權”，能獲得旅游收益和減免稅收的利益[10]，這使得土地私人所有者有動力開放其土地的進入權。

(二)我國建立國家公園所面臨的社區問題

每個國家設立的國家公園管理發展理念不同，保護的首要目的也有所不同，所反映出來的國家公園與社區關系的政策自然有所不同，因此我國不能照搬國外的國家公園管理體制，只能對其有益的經驗進行借鑒。我們應當跳出“人類中心主義”與“生態中心主義”狹隘的對立爭論，正確處理人與自然的關系，從馬克思主義生態綠色發展觀出發，實現人與自然的和諧共生。

與英國國家公園公共土地與私人土地沖突的情況明顯區別，我國國家公園建設中會出現國有土地與集體土地的矛盾沖突。國家統一行使所有權，并非是說對整個國家公園內的土地、自然資源資產都擁有所有權，事實上，在劃為國家公園的土地中，有很大一部分并非是全民所有的，而是農民集體所有的。以正在試點的福建省武夷山國家公園為例，原來的武夷山國家重點風景名勝區總面積不過79平方公里，武夷山自然保護區的面積則達到了565平方公里，而規劃中的武夷山國家公園范圍除了將武夷山國家級自然保護區和武夷山國家重點風景名勝區囊括在內之外，還將九曲溪上游保護地帶也納入了建立國家公園體制的試點區域內，總面積達到了982.59平方公里[11]。如此龐大的面積也將許多有居民居住的村落鄉鎮囊括在內。因此，在武夷山國家公園試點區域內，存在著許多農民集體所有的土地、山林、茶園，如被列入試點區的九曲溪有5個村莊，周邊區域是居民的傳統生產生活區，是中國紅茶和烏龍茶的發源地之一。一方面，如果隨意允許農民基于其享有的宅基地使用權，對茶山和其他集體土地的土地承包經營權、林權等用益物權，在國家公園地域內建造住宅、砍伐林木等，必然不利于國家公園的統一管理和保護。另一方面，基于國家公園實行“最嚴格的保護”，如果對原先就居住在該區域的居民的生產生活不加區別地一刀切地禁止，則違背了人與自然和諧發展的理念，會影響當地居民正常的生產生活，挫傷當地居民參與國家公園管理的積極性，從而會加大國家公園建設的難度。此外，由于國家公園的公益性及特殊性，無法像城鎮商業開發一樣通過土地出讓獲得財政收入來彌補征地支出，因而如果一律將國家公園地域的集體土地征收歸于國有，將造成過重的財政負擔，不具可操作性。

事實上，在世界自然保護聯盟的分類中，第Ⅱ類國家公園不像第Ⅰa類的“嚴格的自然保護區”那樣實行非常嚴格的保護，國家公園允許有一定的旅游基礎設施(如步道、小屋等)和一定數量的游客探訪，但國家公園核心區域是受到嚴格控制的，其核心區域屬于最嚴格的保護地區。因此，對國家公園進行功能分區，區別保護，既是其他國家對國家公園保護的一般做法，也是我國對自然保護區進行分區的慣常做法。對國家公園進行分區，不僅具有生態環境保護的意義，更重要的是基于對不同功能區保護程度的不同，當地居民受到的影響也會顯著不同。但青海省人大常委會通過的《三江源國家公園條例(試行)》，并未對國家公園進行分區管理，其第四十八條甚至規定不允許在國家公園范圍內揭取草皮③。當然，三江源國家公園的這種規定可能有其合理性，但這種不對國家公園進行分區管理的做法難以推廣。因此，根據我國對自然保護區的分區經驗，可以根據具體情況，按照功能和管理目標將國家公園分為三類或四類功能區④，對不同功能區施行不同程度的保護政策。

對于核心區實行嚴格控制保護，對核心區的居民，采取盡可能遷出就地安置的政策。根據已有的數據，大部分國家公園的核心區都處于較為原始的狀態，居住的居民人數少，能夠通過中央財政和地方財政共同負擔，而村民集體所有的土地可以根據實際情況，通過征收的方式收歸國有，或者以租賃、置換土地的方式給予當地村民一定補償。生活在國家公園緩沖區、實驗區等非核心區域的居民，雖然無需遷出原居住地，但國家公園的設置，會極大地影響這些居民的生產生活，特別是將限制居民物權權能的行使。現行的一些地方的自然保護區條例以及正在試點的針對國家公園所頒布的地方性法規都對當地社區居民的生產生活做了一定的限制。以《武夷山國家公園條例(試行)》為例，其規定禁止在國家公園內砍伐、放牧、開墾、燒荒、采脂、掘根、箍樹、剝樹皮等，對于從事上述活動沒造成嚴重后果的，處以1 000元到1萬元的罰款，若造成嚴重后果，則承擔數額更大的罰款。而《武夷山國家公園條例(試行)》雖然對國家公園進行了分區，但并未針對不同分區采取不同的活動限制，且單純以行政處罰的方式對居民進行財產權利的限制，而沒有其他補償措施，必然導致當地居民對國家公園的設立產生抵制情緒，不利于國家公園的建設。

(三)保護地役權制度下的社區利益協調模式

為了解決非核心區村民在其集體所有的土地上所有權或用益物權的權能受到公法限制的問題，可以從民法角度出發，在國家公園集體所有的土地上引入保護地役權的制度。所謂保護地役權，也可以稱為環境保護地役權，是地役權的一種，它是權利持有者對不動產施加限制或積極性義務的一種非占有性利益，它的特殊之處在于其目的具有明顯的公益性，保護地役權的設立是為了實現保護文化遺產、自然景觀、野生動植物棲息地等土地自然的、開放空間的價值，達到保護生態系統等特定目的。保護地役權的概念突破了現行《物權法》對地役權的界定，現行《物權法》所界定的地役權中需役地與供役地應當是明確的，但結合國家公園的具體情況來看，國家公園中既有國家所有的土地，又有集體所有的土地，設立保護地役權可能出現供役地本身就是需役地的情形，不符合《物權法》所規定的地役權需要兩筆不動產的情形。這種情形實際上形成了在英美法系上所稱的獨立地役權，即保護地役權的設立甚至可以不需要需役地的存在，政府機構或者公益性組織也不需要擁有某塊需役地，就可以獨立取得地役權。誠然，以國家行政管理的措施進行生態保護，確實能取得較好的效果，但這種一禁了之的行為，并未很好地協調生態保護與當地社區發展的利益平衡。而設立保護地役權的優勢在于其具有非獨占性，供役地人僅在地役權約定的范圍內負有容忍或者不作為的義務。例如國家公園設立保護地役權可以通過合同約定，作為當地村民的供役地人不得過度放牧，施用農藥的品種、用量需要符合標準等等，供役地人僅需承擔合同約定的容忍或者不作為義務，其土地可以在合同約定禁止事項之外按照原來的用途進行生產生活，這種方式能夠提高土地利用效率，同時節省環境保護的成本。

從國外的經驗來看，保護地役權人通常為政府組織、公益信托機構和其他慈善組織⑤，其保護地役權的制度很大程度上基于英美國家信托制度的完善。而在我國未成立信托制度以及慈善組織力量不足的情況下，國家公園中保護地役權人應當為政府組織，即專門設立的國家公園管理局。國家公園管理局與集體土地所有權人——村集體經濟組織或者村民委員會簽訂地役權合同，作為地役權人的國家公園管理局通過貨幣補償，以對該國家公園一段時期內的部分收益進行分配、為當地村民提供技能培訓和當地就業崗位、與稅務部門協調減免供役地人的稅收等方式作為對價，要求該村集體經濟組織的成員負擔一定的不作為義務，包括禁止在其集體土地上開墾、采石、挖沙、取土、取水等。當居民實施了破壞環境的行為時，對于生態環境的恢復，在行政處罰之外增加了新的救濟渠道，能夠以村民更能接受的協商方式進行，也可以以司法渠道通過要求恢復原狀等物權請求權、侵權請求權的救濟方式進行。

為了保護自然生態環境，我們總是傾向于外在公權力的介入，但這種做法簡單而粗暴地限制了公民的私權，是“以權力限制權利”的方式達到保護環境之目的；而保護地役權這種基于民法角度，通過民主協商形成的自然資源利用的集體行動，“以權利制約權力”，同樣能達到保護生態環境和自然資源資產的目的。在建設美麗中國的現今，建議在《民法典》編纂的過程中，對地役權的概念做擴大處理，以實現保護地役權的設立。雖然從公法的角度能夠更直接有效地對自然資產資源、生態環境進行保護，但我們不能忽視民法在生態環境保護和自然資源資產保護中所起的作用。

四、結語

國家公園體制在建設過程中，除了有法律制度方面的問題外，還面臨多元化的資金來源保障、與社區關系的協調、社會公眾參與、輿論的教育宣傳等涉及跨學科跨理論的多方面難題，在試點過程中需要不斷探索和汲取有益經驗，并通過立法將其固化為法律制度予以實施。國家公園的功能除了保護相應的生態系統、自然資源外，還包括教育、科研、休憩的功能，國家公園的全民所有的屬性，要求國家公園堅持其公益性，讓我國綠色發展的紅利也能惠及普通民眾，使民眾在獲得感中更加主動地保護環境，形成綠色的生活方式和發展方式，實現人與自然和諧共生，建設美麗中國。

注釋：

①該法案在不同文獻中叫法較為混亂，如《國家公園基本法》《國家公園局組織法》《國家公園管理局法》等，事實上都是同一法案。該法案由美國第64屆國會于1916年通過，全稱為《設立國家公園局及其他目的的法》(AnActtoEstablishaNationalParkService,andforOtherPurposes)，本文采用直譯名稱。

②《黃石國家公園法》(ActEstablishingYellowstoneNationalPark)，正式名稱為AnActtoSetApartaCertainTractofLandLyingNeartheHead-watersoftheYellowstoneRiverasaPublicPark。

③《三江源國家公園條例(試行)》第四十八條規定：“禁止在三江源國家公園內進行下列活動：(一)采礦、砍伐、狩獵、捕撈、開墾、采集泥炭、揭取草皮；(二)擅自采石、挖沙、取土、取水；(三)擅自采集國家和省級重點保護野生植物；(四)撿拾野生動物尸骨、鳥卵；(五)擅自引進和投放外來物種；(六)改變自然水系狀態；(七)其他破壞生態環境的活動。法律、行政法規另有規定的，從其規定。”

④《中華人民共和國自然保護區條例》將自然保護區分為核心區、緩沖區和實驗區三類。2015年云南省人大通過的《云南省國家公園管理條例》將其國家公園分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區四類。

⑤這里所稱的保護地役權，在英美國家中有保護役權(Conservation Servitude /Conservation Easement)和保存役權(Preservation Servitude / Preservation Easement)兩種。