公共視頻監控中的隱私權保護問題研究

林堯

(四川大學法學院，四川 成都 610207)

如今，鏡頭不再專屬于名人，普通而平凡的大眾每天也生活在鏡頭下，那些密布在大街小巷的攝像頭實際上是公共視頻監控系統的一部分。

一、公共視頻監控系統

公共視頻監控系統通常由前端部分(攝像機、鏡頭等)、傳輸部分(電纜、光纜等)、控制部分(控制臺、鏡頭控制器等)和顯示記錄部分(監視器、畫面分割器、存儲服務器等)四部分組成[1]。前端攝像設備對監視區域進行數據采集，傳輸部分則將相關視頻信息傳輸到監控中心，在監控平臺的控制下，視頻信息通過顯示記錄部分實時顯示和存儲[2]。由此，公共視頻監控系統的功能可概括為現場治安秩序維護和信息儲存。

(一)現場治安秩序維護

從最早的全模擬視頻監控系統到數字視頻監控系統，再到遠程網絡視頻監控系統[3]，公共視頻監控系統技術越來越成熟，對公共區域的監控也不再只是簡單記錄，而是全方位、多角度、多范圍的實時記錄。正因為如此，公共視頻監控系統被作為一種社會管理手段，廣泛地安裝于各個公共區域。2000年，英國全境就已有超過420萬個監控探頭，每人每天可能被超過300個鏡頭捕捉到行蹤。此外，美國公民自由聯盟(American Civil Liberties Union,ACLU)2011年2月發布的視頻監控報告顯示，芝加哥市安裝的探頭數量已接近10 000個[4]277。我國隨著“平安城市”概念的提出，各級政府均大力推動公共視頻監控系統的建設：2006年，北京已有監控鏡頭26.3萬個[5]72；2015年，青島市新設監控探頭9萬余處[5]70；截至2009年，成都已建成監控探頭10萬余個，其中“天網”監控點6 700多個，重點要害單位21 000多個，公共復雜場所11 000多個，道路監控100多個，居民小區6 100多個[6]。這些公共視頻監控系統被廣泛用于交通運輸、國防、刑事偵查等領域，尤其是在刑事偵查領域，公共視頻監控系統發揮了巨大的作用。借助公共視頻監控系統，公安機關可對公共區域進行實時監控，一旦發現預謀實施犯罪或者正在實施犯罪的情況，可立即與地面相關應急處置力量結合，人機聯動，快速展開行動，有效制止犯罪或打擊現行犯罪。廣東省東莞市公安局長安分局視頻監控中心的值班人員就曾通過視頻監控發現兩男子正在實施搶劫，立即用對講機呼叫附近的巡邏隊員前去抓捕，由于反應迅速，很快便將犯罪嫌疑人抓獲了[7]。

(二)信息儲存

公共視頻系統前端部分拍攝到的視頻信息不僅能夠實時顯示，還可以得到有效保存，為了偵查特定目的使用。案件發生后，辦案人員通過調取儲存的歷史數據，進行信息拼湊，可及時發現犯罪線索。在1993年紐約世貿大廈爆炸案、2005年倫敦地鐵爆炸案、2013年波士頓爆炸案以及國內2009年成都“6·5”公交車縱火案的調查中，公共視頻監控系統存儲的信息都得到了充分利用[8]。除此之外，公共視頻監控系統的信息存儲功能還可輔助警察審訊犯罪嫌疑人。辦案人員可通過查看公共視頻監控系統保存的歷史信息，了解相關犯罪線索，運用偵查策略，擊垮犯罪嫌疑人的心理防線，找到突破口，找到其他相關證據。

毫無疑問，公共視頻監控在預防、打擊犯罪，保衛公共安全，維護社會秩序方面有著重要意義。但是，這張“天網”在保障公共安全的同時也在收集著公眾的信息，在讓罪犯無所遁形的同時，也讓公眾成為毫無隱私可言的透明人。

二、公共視頻監控對隱私權的侵犯

公共視頻監控是否會對公民的隱私權造成侵害關鍵在于公民于公共場合是否享有隱私權，而究其根本，還需要明確何為隱私，何為隱私權。

(一)隱私及隱私權

關于隱私的概念，目前學術界并沒有統一的說法。具有代表性的觀點有：(1)隱私即秘密，西德尼·吉納德曾言，“隱私是一個人對他人隱藏其過去、現在的經驗和行為以及將來的打算的某些信息的結果”；(2)隱私是對個人信息的控制，即個人、組織有權決定何時，以何種方式，在何種范圍內向他人傳達與自身相關的信息；(3)隱私與人格相關，隱私權保護人格尊嚴不受侮辱、人格權不受侵犯；(4)隱私與自由相關，學者杰德·如本菲爾德認為，隱私是一種自由，即個人生活不被國家完全主宰的基本自由；(5)隱私即為“私密”，強調不同關系中的不同親密程度[9]。筆者認為，上述觀點雖有一定道理，但都只側重于某個方面。事實上，隱私的內涵非常廣，既有秘密、私密的內涵，也包含著對自我信息控制的含義，同時，隱私也是一種自由，這意味著每個個體都有一個不受他人干涉的私人空間，即個人是自我私人領域的主宰者，有不受外界侵犯的權利。如此看來，隱私的范圍十分寬廣，但可以確定的是隱私的主宰者是個人，其本質是個人的價值取向，只要個人認為屬于自己的隱私范圍，即為隱私。

隱私權的范圍取決于隱私的范圍，而隱私實際上是沒有范圍的，它取決于個人的價值取向，因此隱私權也是沒有范圍的，即內容不確定。多個國家的憲法都并未明確規定“隱私權”概念，而是通過憲法解釋進而發展出隱私權的規范結構，對其予以保護。在承認第四、第五修正案保護公民住宅和生活方面的隱私權外，美國通過1965年格雷斯沃德訴康涅狄格州案確立了獨立于第四、第五修正案的一般隱私權，通過1975年的羅伊訴韋德案，確立了婦女墮胎的權利屬于憲法所保護的隱私權。德國憲法法院通過對基本法第一條(“人性尊嚴不可侵犯”)與第二條第一項(“人人有自由發展其人格的權利，但以不侵犯他人之權利或不違反憲政秩序或道德規范者為限”)的解釋對公民的隱私權進行保護[10]。我國憲法也并未明確提出“隱私權”這一概念，但通過對《憲法》第38條(“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯”)、第39條(“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”)以及第40條(“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護”)的解釋，可以確定的是公民享有住宅方面和通信方面的隱私權，而至于能否通過第38條(“人格尊嚴不受侵犯”)解釋公民享有一般隱私權，目前尚存在爭議。從以上憲法解釋可以看出，有些國家或地區對隱私權的保護側重于某方面具體權益的保護，主要表現為對住宅方面、通信方面的隱私權予以保護。在大數據、云計算、互聯網等信息技術不斷發展的今天，對隱私權的侵犯更多表現為對個人信息、個人生活的侵犯，當然，未來可能還會涉及對其他方面的隱私權的侵犯，但多數國家的憲法解釋很少涉及這些方面隱私權的保護，美國、德國之外的大多數國家尚未通過憲法解釋發展出“一般隱私權”的規范結構。這是不符合隱私權屬性的，這與其說是對隱私權的保護，不如說是對隱私權的限制。

(二)公共視頻監控對隱私權的侵犯

在卡茨案(Katz v. United States)中，美國聯邦最高法院確立了“合理隱私權期待”標準，即在公共場合，由于公眾可以看見相對人，因此可以推定相對人不具有合理隱私權的期待。“合理隱私權期待”標準確立于信息科技尚不發達的時代，對于互聯網、大數據、云計算等信息化技術迅速發展的今天，身處公共場合的公眾仍然沒有合理隱私權的期待，顯然是不合時宜的。如今，大大小小的探頭布滿了各個公共場所和半公共場所，有的攝像頭安裝得非常隱蔽，公眾根本無法察覺，公眾在不知情的情況下就暴露了自己的信息。即使在注意到攝像頭的情況下，也有不得不暴露自己信息的時候，因此，并非公眾不具有隱私權期待，而是在這樣的社會中，很少有信息能完全處于非公共狀態。公民于公共場合是享有隱私權的。

隱私的主宰者是個人，這意味著個人擁有對自我信息和其他隱私的控制權，有權決定將哪些信息暴露在公共場合。而公共視頻監控系統每一次全方位、多角度拍攝的圖像經過長時間的存儲、聚集，就會形成完整的個人信息，使得公眾完全成為透明人，失去了對隱私的控制權。尤其值得注意的是當監控鏡頭持續、頻繁地專注于記錄某個特定對象的信息、行蹤時，就會變成帶有某種意圖的“搜索”。筆者認為，這種長時間針對特定對象的監控應當被認定為技術偵查措施，但目前包括我國在內的多數國家并未對其加以規制，這使得公共視頻監控成為侵犯隱私權的法外之地。此外，公共視頻監控系統的安裝、操作與管理不當也會對隱私權造成侵害。公共視頻監控系統的安裝地點等會影響隱私權的保護；視頻信息管理者如缺乏專業技能、風險意識等，也會直接影響隱私權的保護；視頻信息的操作與保管程序不當會加大隱私泄露的風險；監管程序的缺乏會增加個人信息泄露的風險；另外，病毒感染也會帶來風險。目前市面上使用的大多為數字視頻監控系統，遠程網絡視頻監控系統也在陸續投入使用，這就存在病毒感染的風險。我國的天網監控系統，目前就存在病毒傳播的風險[11]，病毒感染帶來的直接后果就是泄露公民隱私，侵犯公民隱私權。

三、公共視頻監控中的隱私權保護

目前，大多數國家對于公共視頻監控中的隱私權保護問題都沒有加以重視，甚至為了安全，而忽略隱私權。我國目前對于天網監控的討論主要集中于技術問題和公共安全保護問題上，對于其中的隱私權保護問題則討論較少。公共領域的隱私權保護問題討論最多的還是美國聯邦最高法院作出的相關判例，從這些判例入手，我們能夠從中獲得啟示，進而為我國公共視頻監控涉及的隱私權保護問題提出相關建議。

(一)美國聯邦最高法院的相關判例

美國聯邦最高法院第一次在刑事訴訟判例中提到隱私權是卡茨案(Katz v. United States)。在該案中，聯邦最高法院將搜查的標準由財產權轉變為隱私權，并且確立了判斷相對人是否具有合理隱私權期待的標準，即相對人主觀上表現出隱私權的期待且社會大眾認為屬于合理之期待[12]。在這一標準下，由于在公共場合，公眾是可以看見的，相對人明知身處公共場合，仍然暴露自身隱私的，就推定其是自愿的，不具有隱私權期待。具體來說，在大街上行走的人是沒有合理隱私權期待的，在公路上行駛的汽車是不具有合理隱私權期待的，對于汽車的搜查，就無需申請令狀。Knotts案(United States v. Knotts)和Karo案(United States v. Karo)的判決也是采用了這一標準，值得注意的是，這兩個案件中，警察都使用了追蹤器，二者的不同之處在于，Knotts案中，警察的追蹤主要是在公共道路上，對其住宅內部的情況并不了解，而Karo案中，隨著藏有追蹤器的罐子不斷移動，警察得以了解許多住宅內的情況[13]。聯邦最高法院根據“合理隱私權期待”標準，認為Knotts案不屬于搜查，理由是行駛在公共道路上的汽車是沒有合理隱私權期待的，既然警察使用肉眼就可以獲得相關信息，那么追蹤器的使用不過是強化了其感知能力而已，并沒有侵犯相對人的隱私權。而對于Karo案，聯邦最高法院認為，由于警察使用追蹤器對相對人的住宅內部有詳細的了解，侵犯了其隱私權，除非有法院授予的司法令狀，否則構成非法搜查。如果說卡茨案和Knotts案注重從空間上的區別來判定是否侵犯隱私權的話，瓊斯案(United States v. Jones)則是從時間上來判定是否侵犯隱私權，這一理論后來被學者稱為“鑲嵌論”[14]。瓊斯案中，瓊斯涉嫌販賣毒品，警察向當地法院申請在瓊斯使用的登記在其妻子名下的汽車上安裝GPS追蹤器，法院要求警察在司法令狀核發后10日內安裝，但警察卻在第11日才安裝，之后對瓊斯進行了長達28天的監控，獲得了其犯罪的證據。該案最終上訴至聯邦最高法院，不同于地方法院、哥倫比亞特區巡回法院的判決，聯邦最高法院的大法官們都認為警察的行為構成非法搜查，但各自所持的理由不同。執筆的斯卡利亞(Scalia)大法官認為，搜查的標準應重新回到財產權標準，只要警察以收集資訊為目的而侵犯財產時，就構成搜查。本案中，警察為了獲得被告人的行蹤而在其車上安裝GPS追蹤器，構成搜查。值得注意的是，與斯卡利亞大法官理由不同的兩位大法官的意見。阿利托(Alito)大法官在協同意見書中認為，財產權標準不合理，仍應采納隱私權標準。在公共場合，片段信息可能不會侵犯隱私權，但是長時間獲得的或者組合在一起的信息，會對隱私權造成侵犯。本案中，警察對被告人進行了長達28天的監控，各種片段信息組合在一起，就能獲得完整的個人信息，因此警察的行為侵犯了被告的隱私權，構成非法搜查。索托馬約爾(Sotomayor)大法官則在協同意見書中認同斯卡利亞大法官的觀點，但也認同阿利托大法官對隱私權標準的分析，長時間地記錄個人于公共場合的活動信息，就能窺見個人生活的全貌。他強調GPS跟蹤系統對隱私權具有潛在的巨大危害，需要認真對待“第三人法則”(“自愿披露法則”)，因為人們甚至可能無法預期其在公共場所的活動會被政府記錄下來[15]。

以上判例雖然不是直接與公共視頻監控有關的判例，但根據上述判例，我們可以分析得出聯邦最高法院對公共領域隱私權保護問題的看法。從卡茨案、Knotts案的“個人在公共區域不具有合理隱私權期待”，到瓊斯案的“長時間的監控會侵犯公民隱私權”，以及“當公眾對公共區域的監控無法預期時，也會涉嫌侵犯公民的隱私權”，說明公民于公共場合是具有隱私權的，長時間的監控構成對公民隱私權的侵犯。雖然索托馬約爾大法官認為公共場所的隱私權問題應交由立法來處理，但實際上，瓊斯案對公共場所公民隱私權問題的分析是符合社會發展的，此分析對于公共視頻監控中的隱私權保護問題也同樣適用。此外，與視頻監控直接相關的一個判例也表達了這一觀點。在United States v. Cuevas-sanchez一案中，審理該案的聯邦第十五巡回法院法官認為，被告人在自家庭院筑起高10英尺的院墻，表明了其對隱私權的期待，警察在其庭院后的電線桿上安裝視頻監控設備進行了長達30天的監控，這并不是偶然觀測，而是長時間的監控，因此構成對隱私權的侵犯[13]69。從美國的上述判例可以得出如下結論：公民于公共場合仍然享有隱私權，長時間的公共視頻監控將侵犯公民的隱私權，當公眾對公共區域的視頻監控無法預期而致使自身利益遭到重大損失時，也構成對公民隱私權的侵犯。雖然司法機關將此問題交給立法機關來處理，但令人遺憾的是，美國的相關立法實踐進展得并不順利，一項2006年的研究發現，全國使用視頻監控的轄區中僅有8%的轄區出臺相關立法進行規制，紐約市頒布的《公共安全隱私指南》也只是一個大概框架，并沒有涉及關鍵問題[4]286。

(二)對我國公共視頻監控涉及的隱私權保護問題的相關建議

我國關于隱私權保護的法律規范主要是《侵權法》，缺乏像國外一樣的憲法層面的保護。雖然我國《刑法》第253條之一規定了“侵犯公民個人信息罪”，但其適用的行為是“向他人出售或者提供公民信息”，與監控收集信息的過程無關，與對公共視頻監控使用的控制無關。我國刑事訴訟法對技術偵查措施有明確的規定，但對公共視頻監控在偵查中的使用并沒有相關規定。面對日益嚴峻的形勢，我國需要出臺相關法律法規對公共視頻監控進行規制。借鑒美國的相關判例及各國立法實踐，筆者提出以下建議：

1.通過憲法解釋發展出一般隱私權

通過對我國憲法進行解釋，可以確定的是公民享有住宅方面和通信方面的隱私權。但在科技迅速發展的今天，僅具有這兩方面的隱私權已無法適應社會的發展，法律所保護的隱私權范圍應當有所擴大。有學者建議通過對《憲法》第38條(“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯”)進行解釋，確立一般隱私權。筆者認為，憲法是我國的根本大法，任何法律法規都不能違背憲法，只有通過憲法解釋確立一般隱私權，方能通過下級法律對住宅和通信方面以外的隱私權進行保護。

2.公民在公共區域享有隱私權

美國對公共場合的隱私權分析最為全面，卡茨案確立的“合理隱私權期待”標準已經不合時宜，公民在公共場合仍然享有隱私權，在大數據、云計算、互聯網等信息技術不斷發展的今天，明確并且保護公民于公共場合的隱私權更加重要。因此，立法應當明確規定公民在公共區域享有隱私權，只有頂層設計明確了，才能進一步落實對公民隱私權的保護。此外，“公民在公共區域享有隱私權”的規定，也能夠表明立法機關的立場，而這一選擇是符合社會發展要求的。

3.規制長時間監控

每一次監控獲得的片段信息聚集起來，就可窺得他人的生活全貌。長時間的監控是對公民隱私權最大的危害，必須予以規制。公安部《公安機關辦理刑事案件程序規定》將記錄監控、行蹤監控、通信監控、場所監控等措施規定為技術偵查措施，這種不完全列舉的方式說明只要與上述措施類似的對公民隱私權具有侵入性的措施，都可被認定為技術偵查措施[15]81。因此，跟蹤監控特定人的公共視頻監控已經構成技術偵查措施，針對這種強度極高的監控，應當按照技術偵查措施的有關規定予以規制，公共視頻監控系統只能在刑事訴訟法規定的重罪案件中使用，程序上必須由檢察院批準后，公安機關才能執行。與之相比，不針對特定人、針對廣大公眾的公共視頻監控，強度相對較弱，對于此類監控可由公安機關內部進行監督，實施監控前需取得公安機關負責人的授權，但是如果需要使用遠程錄音技術以及對監控獲得的人臉進行身份確認，就應當獲得檢察院的授權，因為監控的強度加強了。此外，即使不針對特定人，長時間監控也能獲得公眾非常全面、完整的圖像信息，因此，還需要對信息儲存的時間予以限制。我國臺灣地區對攝像資料的保存時間規定為1年[16]99，筆者認為，從美國聯邦法院作出的相關判例來看，一般為期1個月的監控就可認定為長時間監控，因此，建議資料的保存時間以30天為限，每30天為一個監控周期，每一個監控周期的啟動需要獲得公安機關負責人的授權，30天后，要對這一周期內獲得的信息清零銷毀。

4.規制特定目的使用程序

公安機關為發現犯罪線索、抓獲犯罪嫌疑人和有效審訊犯罪嫌疑人，會對公共視頻監控系統存儲的信息進行倒查，毫無疑問，任意性的倒查會加大信息泄露的風險，侵犯公民隱私權。因此，需要對特定目的使用程序進行法律規制。從法律原則上來說，公安機關為特定目的而使用公共視頻監控應當遵循合法性原則、必要性原則和比例原則 ，須在法律的授權下進行信息倒查、使用，在可以采取其他手段偵查的情況下，不得任意采用公共視頻監控。如若采用公共視頻監控，必須取得事前授權，需要符合正當目的，并將損害降到最低程度。從法律程序上來說，辦案人員為偵查而倒查公共視頻監控系統信息必須經公安機關負責人審批，只有符合正當目的且十分必要的情況下才能批準使用。倒查過程中，應當由公安機關負責人派遣中立第三人在場予以監督，與案件無關的信息不得查看，除特殊情況外，不得進行二次倒查。此外，辦案人員在使用信息的過程中，應當注意對敏感信息的保密，使用結束后，應當予以清零銷毀，不得私自保存。

5.設置統一的公共視頻監控標志

正如索托馬約爾大法官所認為的，“人們甚至可能無法預期其在公共場所的活動會被政府記錄下來”。為了保證公眾對公共視頻監控的知情權，最大程度減少隱私被曝光，應當設置統一的公共視頻監控標志。不少警察認為公共視頻監控標志的設置將有利于罪犯的隱藏，不利于刑事偵查。事實上，監控探頭的數量在不斷增加，天網越織越密，罪犯要完全躲避監控探頭是十分困難的，即使罪犯的信息及行蹤不能被監控記錄下來，刑事偵查的手段也不只這一種，通過其他方法仍然能夠偵破案件。因此，警察對偵查方面的擔心是沒有必要的，公共視頻監控對于公共安全的保護是毋庸置疑的。但是，公共安全的保護不應該以犧牲隱私權為代價。公共視頻監控標志的設置能夠提醒公民減少隱私的曝光，并不會對公共安全造成隱患。英國是最早使用公共視頻監控系統的國家，英國政府對視頻監控的地點、方式、標志都進行了規范，在保護隱私權和保障公共安全方面都取得了很好的效果，值得我國借鑒[17]。

6.完善公共視頻監控系統的安裝、操作與管理

公共視頻監控系統的安裝、操作和管理也關系著公民的隱私權保護問題。目前，一些公共場所和半公共場所，以及很多私人領域安裝的視頻監控系統，由于缺乏管理，對公民隱私權的侵害是極大的。因此，就公共視頻監控系統的安裝來說，安裝主體應限于政府，公共視頻監控作為政府的一種社會管理手段，應當由政府來安裝實施，安裝的場所應限于公共場所和半公共場所，避免在私人領域進行安裝。就公共視頻監控系統的操作來說，操作主體應限于專門操作人員，其他人員一律不得接觸，應建立用戶認證和權限管理制度，定期對操作人員予以培訓考核，提高操作人員的技術水平、保密意識和其他綜合素養；操作程序應符合規定，先授權，再操作，操作人員若操作不當，造成信息泄露的，應當承擔相應的法律責任。除此之外，還要加強對公共視頻監控的管理，建立值班制度、安全檢查制度以及嚴格的監督制度，定期檢查維護，避免感染病毒，防止信息的泄露和濫用。

7.增加違法使用處罰規定

正是由于泄露公民信息的違法成本太低，才使得大量的信息被泄露，違法信息交易屢禁不止。對此，需要加大違法成本，增加違法使用處罰規定。對于達到犯罪標準的，應當按照我國《刑法》第253條之一規定的“侵犯公民個人信息罪”追究刑事責任。對于侵犯隱私的，可通過侵權民事訴訟追究民事責任。除此之外，如果涉及公安機關內部人員，公安機關內部應當給予相應處分，監督人員、公安機關負責人也應當接受一定處罰，這樣方能保障公民信息安全，保護公民的隱私權。

四、結語

在如今這樣一個很少有信息能完全處于非公共狀態的社會，公民于公共場合仍然具有隱私權期待。政府應當減少對公眾信息的收集，在注重保障社會公共安全，維護社會秩序的同時也應當加強對公眾隱私權的尊重與保護。公共視頻監控不是侵犯公民隱私權的法外之地，對于公共視頻監控，必須進行立法規制，以保護公民的隱私權。