美國政府精細(xì)化管理的歷史沿革及經(jīng)驗啟示

楊旎

摘? ?要： 美國現(xiàn)代政府精細(xì)管理是20世紀(jì)以來旨在轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的創(chuàng)新改革。其以“顧客導(dǎo)向”、“結(jié)果導(dǎo)向”、“效率導(dǎo)向”等為目標(biāo)的價值理念，為政府提供了優(yōu)質(zhì)服務(wù)的持續(xù)動力。通過對美國政府精細(xì)化管理的歷史背景演變、政策主張與立法與行政規(guī)范的研究，為新時代我國實施精細(xì)化管理、深化政府職能的轉(zhuǎn)變提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞： 美國政府; 精細(xì)化管理; 政府職能

中圖分類號： D082? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.008

文章編號： 1673-9973（2019）01-0042-05

政府精細(xì)管理是政府行政管理體制改革中一項綜合性創(chuàng)新、關(guān)鍵性工作，是提高政府橫向職能部門協(xié)作，加強(qiáng)縱向科層間溝通機(jī)制，提供高效公共服務(wù)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是多數(shù)國家積極探索政府管理改革創(chuàng)新的方式。十九大報告強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[1]。美國自20世紀(jì)七八十年代起，政府率先向企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒管理經(jīng)驗，通過政府職能流程優(yōu)化與精細(xì)化管理等改革舉措，對政府的執(zhí)政理念、工作范圍、隊伍建設(shè)、部門協(xié)同等方面產(chǎn)生了積極的影響，較好地應(yīng)對了公共官僚制轉(zhuǎn)型引發(fā)的問題，有效地回應(yīng)了公眾對公共服務(wù)的新需求。美國政府精細(xì)化管理的改革經(jīng)驗對我國進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變具有借鑒意義。

一、美國現(xiàn)代政府實施精細(xì)化管理的現(xiàn)實動因

美國等發(fā)達(dá)國家政府從20世紀(jì)七八十年代起開始面臨著財政負(fù)擔(dān)加重、行政效率低下、對公眾需求回應(yīng)力不足等三大現(xiàn)實問題。而企業(yè)在面對上述問題時率先探索了有效方法。美國政府從現(xiàn)實問題出發(fā)，學(xué)習(xí)企業(yè)管理精細(xì)化管理的做法，對政府職能進(jìn)行了一系列的改革，構(gòu)建有效的政府治理框架和體系，以及優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)和技術(shù)工具，從而增強(qiáng)了對民眾需求的回應(yīng)性，提高行政效率，減少財政赤字。

（一）政府財政負(fù)擔(dān)遞增，難以為繼

20世紀(jì)中后期，在凱恩斯主義、“羅斯福新政”的影響下，美國的政府職能、政府規(guī)模和雇員數(shù)大幅增長，聯(lián)邦政府的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府的支出，財政不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)80年代初，聯(lián)邦政府層面的機(jī)構(gòu)總數(shù)多達(dá)110個以上，公務(wù)員數(shù)量多達(dá)280萬，聯(lián)邦政府的財政開支巨大，財政赤字不斷攀升。[2]如此龐大的政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和公務(wù)員數(shù)量未能有效解決公共服務(wù)問題。社會安全、醫(yī)療、教育等支出連年增加，然而公共服務(wù)的質(zhì)量和效益不佳，使得公眾對政府的信任度和公信力達(dá)到了歷史最低。由于當(dāng)時美國財政赤字和經(jīng)濟(jì)低迷不振，通過增加稅負(fù)來解決公共服務(wù)需求的問題不能奏效。到20世紀(jì)90年代，克林頓政府執(zhí)政期間，政府各級雇員和財政開支不斷攀升，政府財政形勢依然嚴(yán)峻，這就迫使政府需要進(jìn)行改革來削減財政負(fù)擔(dān)，緩解財政壓力。

（二）信息技術(shù)發(fā)展，沖擊官僚體制

隨著信息技術(shù)革命的爆發(fā)和持續(xù)影響，美國政府傳統(tǒng)工業(yè)時代的官僚組織結(jié)構(gòu)受到信息技術(shù)的全面挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為行政效率低下，決策質(zhì)量不高，部門溝通不暢與社會脫鉤等現(xiàn)象，這些問題反映出官僚制在社會歷史轉(zhuǎn)型期的失能。然而傳統(tǒng)政府行政體系始終在科層官僚制內(nèi)試圖突破困境，但臃腫僵硬的政府組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式無法適應(yīng)新的社會治理需求現(xiàn)實。而始于美國的第三次工業(yè)革命對推進(jìn)政府管理體制的創(chuàng)新提供了契機(jī)，使得重塑政府組織結(jié)構(gòu)以及業(yè)務(wù)流程轉(zhuǎn)變政府職能，以靈活扁平的結(jié)構(gòu)提高政府行政效率成為可能。

（三）公眾需求變化，公共服務(wù)供給不足

公共服務(wù)是公共行政的核心理念。隨著社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不斷提高，美國政府傳統(tǒng)的職能受到公民意識的沖擊，公民的“消費(fèi)者”特征日益凸顯，對公共服務(wù)的多元性、個性化要求越來越高。政府長久以來自上而下、機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割、職能不清、部門林立、線性設(shè)置的職能，橫向上，政府職能越來越難以回應(yīng)民眾的新需求;縱向上，也不能高效地提供日益龐雜的公共服務(wù)，達(dá)到需求與服務(wù)平衡。這使得美國政府思考如何向企業(yè)一樣，對政府的執(zhí)政理念、目標(biāo)和工作流程進(jìn)行深刻反思和再造，像企業(yè)一樣把民眾當(dāng)作“顧客”，以“顧客”需求為出發(fā)點(diǎn)，充分考慮“顧客”需求。

（四）企業(yè)先試先行，啟發(fā)政府管理改革

20世紀(jì)以來，美國政府與企業(yè)同樣面臨成本、效率和回應(yīng)性三大問題。受泰羅科學(xué)管理理論強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、精細(xì)化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化思想的影響，美國企業(yè)發(fā)展的規(guī)模不斷壯大，效率和效益大幅提升。但是隨著企業(yè)不斷擴(kuò)展和業(yè)務(wù)全球化，企業(yè)分工和業(yè)務(wù)流程日趨復(fù)雜繁瑣，缺乏對環(huán)境和客戶需求科學(xué)靈敏的反應(yīng)，不斷喪失了市場競爭力。針對傳統(tǒng)管理方式的弊端，美國麻省理工學(xué)院教授Hammer提出了以顧客為導(dǎo)向和服務(wù)至上的理念，強(qiáng)調(diào)重組結(jié)構(gòu)，提倡組織靈活變通;合理分權(quán)授權(quán);充分利用科技手段;以顧客滿意度作為考核基準(zhǔn)等，對企業(yè)成本、質(zhì)量、服務(wù)、效率等進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造。[3]這一理念引發(fā)了歐美等國家的企業(yè)管理改革。

20世紀(jì)80年代，日本汽車行業(yè)提出了“精益生產(chǎn)（lean production）”方式，[4]相比美國僵化臃腫生產(chǎn)方式的弊病，精益生產(chǎn)的低成本、高質(zhì)量、精準(zhǔn)回應(yīng)等優(yōu)勢明顯，風(fēng)靡世界企業(yè)。美國政府管理力求低成本、高質(zhì)量的發(fā)展開始向企業(yè)學(xué)習(xí)管理理念和方法，改善政府職能，重塑政府信任。

二、美國現(xiàn)代政府精細(xì)化管理的歷史演變與特征

美國現(xiàn)代政府精細(xì)化管理改革始于1993年克林頓政府的政府再造工程，在布什政府時期得到繼承和發(fā)展，在奧巴馬政府時期進(jìn)行了一定修正和完善。政府管理的改革按照1993年克林頓政府實施的《國家績效評估報告》，確立了改革的四項基本原則，即（1）減少繁文縟節(jié)（cutting red tape）;（2）顧客至上（putting customers first）;（3）結(jié)果導(dǎo)向，授權(quán)雇員（empowering employees to get results）;（4）降低成本（cutting back to basics： producing better government for less）。[5]在改革方法上，通過縮減組織規(guī)模和管理層級，實現(xiàn)扁平化管理，建立流水線型組織結(jié)構(gòu);加強(qiáng)流程再造;建立職能交叉領(lǐng)域的伙伴關(guān)系;組建自我管理的團(tuán)隊等四方面推進(jìn)政府精細(xì)化管理進(jìn)程。 [6]同時強(qiáng)調(diào)依靠信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，構(gòu)建“電子政府”，極力消除傳統(tǒng)行政管理流程和公共服務(wù)的弊端。

（一）克林頓政府時期：戰(zhàn)略目標(biāo)的確立及推進(jìn)階段（1993-2001）

1993年3 月時任美國總統(tǒng)克林頓宣布，針對聯(lián)邦政府進(jìn)行為期六個月的“國家績效評估”（National Performance Review，簡稱NPR），由時任副總統(tǒng)戈爾負(fù)責(zé)成立“政府再造小組”（Reinvention Team）和“政府再造實驗室”（Reinvention Laboratory），以推動聯(lián)邦政府的再造工程。針對美國政府績效不佳的情況，“解決的出路在于必須拋棄繁文縟節(jié)，擺脫那種驅(qū)使人只對規(guī)則負(fù)責(zé)的舊體制，創(chuàng)立一種激勵人對結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制。”[7]

第一，美國政府精細(xì)化管理強(qiáng)調(diào)了放松規(guī)制和簡化程序：（1）逐步取消繁雜的“聯(lián)邦人事手冊”，簡化聯(lián)邦人事分類制度，賦予各部門在用人和薪資上更多的彈性。下放人事政策管理權(quán);（2）簡化聯(lián)邦采購方式。將聯(lián)邦政府采購管制從嚴(yán)格規(guī)定每一具體的環(huán)節(jié)，改為建立宏觀的指導(dǎo)原則;（3）解除過時和過度的管制規(guī)章;（4）授權(quán)各州及地方政府，彈性援用聯(lián)邦政府的管制規(guī)定;（5）簡化預(yù)算程序，改革預(yù)算體制。

第二，提出了建立以“顧客”為導(dǎo)向的電子政府理念。依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建“電子政府”，為民眾獲得公共服務(wù)提供便利。1994年美國信息技術(shù)小組發(fā)布《政府信息技術(shù)服務(wù)前景》報告。1996年美國政府發(fā)起“再造政府計劃”，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在2003年全部上網(wǎng)。1997年，美國政府制定了“走進(jìn)美國”電子政務(wù)發(fā)展計劃，打破政府部門傳統(tǒng)界限，為公眾提供跨部門整合服務(wù)，滿足公眾特定需求。

2000年正式開通“第一政府”網(wǎng)站（www.firstgov.gov），提供“一站式”政府信息，用戶通過單一入口即可獲取政府信息與業(yè)務(wù)辦理，同時可以搜索2700萬聯(lián)邦機(jī)構(gòu)網(wǎng)頁。[8]

第三，優(yōu)化政府組織架構(gòu)，引導(dǎo)規(guī)范政務(wù)實踐。1999年聯(lián)邦首席信息官委員會就發(fā)布過聯(lián)邦組織建構(gòu)框架（Federal Enterprise Architecture Framework， FEAF），目的是在機(jī)構(gòu)內(nèi)或跨多部門系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建組織框架，建立共同業(yè)務(wù)實踐與設(shè)計，從而提供框架描述聯(lián)邦政府內(nèi)多組織功能性組成部分。這一框架用于引導(dǎo)聯(lián)邦信息技術(shù)投資的計劃與管理，有利于提高機(jī)構(gòu)之間協(xié)作，利用技術(shù)撬動促進(jìn)減少政府冗余;實現(xiàn)水平化（跨部門）和垂直化（聯(lián)邦、州和地方政府）信息共享;為實現(xiàn)公眾中心或客戶導(dǎo)向的政府，建立IT 與任務(wù)（項目績效）直接聯(lián)系;最大化IT 投資以實現(xiàn)更佳結(jié)果。

（二）布什政府時期：繼承與發(fā)展階段（2001-2009）

喬治·W·布什2001年初入主白宮后，于同年8月提出了改進(jìn)聯(lián)邦政府管理和績效戰(zhàn)略的政府改革方案——“總統(tǒng)管理議題”（the Presidents Management Agenda） ，其中包括5個涉及整個聯(lián)邦政府的基本議題：（1）人力資本戰(zhàn)略管理;（2）運(yùn)用競爭資源;（3）改進(jìn)財政績效;（4）推廣電子政府;（5）預(yù)算和績效整合。布什政府分解聯(lián)邦政府職能的調(diào)整措施實際上是對前任克林頓政府的一種政策延續(xù)和擴(kuò)大化，目的是使政府“管得少一些，但要管得好一些”，就是利用市場和社會力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身的財力不足。

“總統(tǒng)管理議程”中闡述了通過電子政府進(jìn)行官僚制改革這一核心戰(zhàn)略。改革藍(lán)本由包括電子政府在內(nèi)的五個“政府范圍新舉措”組成，這種官僚制改革的方式在業(yè)務(wù)上與企業(yè)戰(zhàn)略同構(gòu)。由于相關(guān)制度發(fā)展滯后與電子政府發(fā)展，項目資金不能如期到位，立法部門沒有在組織上適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化政府，網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度緩慢。與此同時，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)部門和州政府開始積極探索“精益政府”的管理方法技術(shù)。馬里蘭州巴爾第摩市實施“CitiStat”系統(tǒng)，基于問題數(shù)據(jù)啟動現(xiàn)場處置流程并形成績效數(shù)據(jù)，以改進(jìn)低效職能部門，提高服務(wù)質(zhì)量。該系統(tǒng)2004年被哈佛大學(xué)授予政府管理創(chuàng)新獎。

（三）奧巴馬政府：反思與改進(jìn)階段（2009-2017）

奧巴馬上臺后，面臨布什政府卸任時留下的總赤字4586億美元、因過度放松金融政策引發(fā)的金融危機(jī)以及常年削減福利政策后公眾對福利政策的迫切需求的三大難題，迫使奧巴馬政府不得不重新審視、調(diào)整政府職能，采取新舉措應(yīng)對新難題。奧巴馬政府的主要措施包括：（1）再次擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)職能，投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供根基，保證經(jīng)濟(jì)增長潛力，用兩年就解決350萬人的就業(yè)問題;（2）增強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，挽救汽車業(yè)行業(yè)，穩(wěn)住中西部經(jīng)濟(jì)狀況，保障中西部就業(yè)率;（3）調(diào)整公共服務(wù)職能，肩負(fù)起政府對社會公正的應(yīng)有職責(zé)，通過新醫(yī)療保障法案，保障公民享受國家醫(yī)療體系保障的權(quán)利，健全社會保障制度;改革學(xué)生貸款體系，將數(shù)億津貼從銀行和商人手中轉(zhuǎn)到美國年輕人手中，維護(hù)教育機(jī)會平等;（4）加強(qiáng)政府應(yīng)有的監(jiān)管職能，打擊信用卡公司和抵押放貸公司，重整金融體系;（5）削減海外軍事支出，從伊拉克撤軍。2012年，奧巴馬宣布“精益政府的時候到了”。

奧巴馬執(zhí)政期間倡導(dǎo)政府精細(xì)化管理，在他看來精細(xì)化管理重點(diǎn)節(jié)約了資源，有效遏制官僚主義的弊端，并且使政府變得更小，而且更好。越來越多的州和地方政府機(jī)構(gòu)采用精細(xì)化管理的技術(shù)方法，超過30個州環(huán)保機(jī)構(gòu)使用精細(xì)化大幅度提高行政許可及其他流程，一些機(jī)構(gòu)減少了50%以上的行政審查時間，并減少了行政許可積壓的工作。

2017年特朗普執(zhí)政后，雖對奧巴馬時期多項政策進(jìn)行了顛覆性的更改，但在減稅、增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)活力、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、樹立政府成本收益原則、增強(qiáng)政府企業(yè)精神等方面大幅發(fā)力，試圖在多個領(lǐng)域提升美國利益。

三、美國現(xiàn)代政府精細(xì)化管理的主要內(nèi)容

美國現(xiàn)代政府在現(xiàn)實問題壓力的影響下和企業(yè)轉(zhuǎn)型成功經(jīng)驗的啟示下，以政府精細(xì)化管理（lean government）的理念和方式進(jìn)行改革。通過回答政府職能該“減什么、加什么”，以及政府職能該“如何最有效地履行”這兩大核心問題，對美國政府與市場的關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，對政府職能范圍進(jìn)行重新劃定，以及對政府管理方式進(jìn)行重新塑造 。

（一）政府精細(xì)化管理的內(nèi)涵與發(fā)展

在美國語境中，并無與“政府職能精細(xì)化管理”嚴(yán)格對應(yīng)的詞匯。但從美國政府改革向企業(yè)借鑒的管理方法“l(fā)ean management”和“l(fā)ean government”來看，“l(fā)ean”一詞是日本概念的西化，最初是被用來描述豐田公司的業(yè)務(wù)特征，如豐田生產(chǎn)系統(tǒng)、質(zhì)量圈、零庫存管理、全面質(zhì)量管理等。在美國稱其為“精益管理”（lean management），在政府管理領(lǐng)域稱為“精益政府”（lean government）。我國學(xué)者將其翻譯為“精細(xì)化管理”。

“精細(xì)化”思想始于20世紀(jì)一二十年代的泰羅科學(xué)管理主義下的精細(xì)化大量生產(chǎn)方式，強(qiáng)調(diào)各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化以及生產(chǎn)規(guī)模化。到了六七十年代，隨著管理模式進(jìn)一步升級改進(jìn)，面對大工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、規(guī)模化的生產(chǎn)方式以及機(jī)構(gòu)臃腫，運(yùn)行僵化，高能耗低效率等弊端，此時精細(xì)化強(qiáng)調(diào)各環(huán)節(jié)之間的連通、整合協(xié)同與增加價值，從而提高對顧客需求的回應(yīng)性，減少浪費(fèi)，提高效益。

政府精細(xì)化管理通過精細(xì)的方法來識別和去除不必要的工作流程步驟，消除管理過程中的浪費(fèi)，調(diào)整和優(yōu)化預(yù)期結(jié)果，使得政府管理運(yùn)行流暢，政府工作人員能夠?qū)r間和資源集中在更高價值輸出的活動中。同時，使得政府在公共服務(wù)質(zhì)量與提供公共服務(wù)成本之間進(jìn)行有效權(quán)衡，有助于建立責(zé)任政府。

（二）政府精細(xì)化管理的原則與步驟

美國政府精細(xì)化管理就是應(yīng)用精益管理的原則和方法，在提供政府服務(wù)時，識別并實施最有效的、增值的方式。精益管理的方法提升了政府對自身職能流程的理解，使快速識別、實施和改進(jìn)服務(wù)更加便捷，同時建立了一個持續(xù)改進(jìn)的文化。美國政府精細(xì)化管理的具體實踐主要集中在21世紀(jì)以來的聯(lián)邦環(huán)保部等政府部門，以及康涅狄格州、威斯康星州、紐約市等30多個州和地方政府。他們主要秉持以下六個原則：（1）從“顧客”的角度來定義“價值”;（2）通過觀察和分析流程圖來確定流程;（3）消除價值流的障礙或瓶頸。（4）讓“顧客”需求驅(qū)動公共服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)。（5）通過合作方式授權(quán)處于變革過程中的政府雇員。（6）建立一個關(guān)注政府目標(biāo)和持續(xù)改進(jìn)的戰(zhàn)略方案，定期更新這一方案。

同時，政府精細(xì)化管理是提高政府治理能力的心態(tài)和基準(zhǔn)。他們?yōu)檎珓?wù)人員提供了4個步驟來逐漸明晰和達(dá)到精細(xì)化管理的目標(biāo)。一是清楚工作的目的和底線，工作的目的是要創(chuàng)造什么樣的良治;二是了解“顧客”要什么以及他們看重什么;三是建立強(qiáng)大的政府工具，如行政許可、虐待兒童的調(diào)查報告、防止藥物濫用輔導(dǎo)方案、稅務(wù)審計等等;四是尋找一種使政府運(yùn)轉(zhuǎn)更好、更快、成本更低的途徑，關(guān)注結(jié)果。

（三）政府精細(xì)化管理與政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在聯(lián)系

政府精細(xì)化管理與職能轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)都是政府運(yùn)行過程中的資源浪費(fèi)，節(jié)約成本，改善公共服務(wù)質(zhì)量，增加公共服務(wù)的價值和效益，增強(qiáng)對公眾的回應(yīng)性，從而提升政府的信任度和競爭力。兩者強(qiáng)調(diào)通過目標(biāo)重新設(shè)定，重塑管理造流程環(huán)節(jié)，對政府職能進(jìn)行整合協(xié)同。

從影響政府職能的角度看，美國的政府職能轉(zhuǎn)變實質(zhì)上是圍繞“政府應(yīng)該做什么，現(xiàn)在的政府職責(zé)應(yīng)該‘減什么、‘加什么”的問題，對政府與市場的關(guān)系作出調(diào)整。一方面通過橫向縮小政府經(jīng)濟(jì)職能范圍，縱向減少對州和地方政府的職能干預(yù)程度，促進(jìn)市場和地方政府活力。另一方面通過削減自身冗余職能，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，縮減財政開支，提高行政效率。而美國政府職能的精細(xì)化管理實際上是在流程再造回答了“政府做什么”問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步回答“政府應(yīng)該怎么做”的問題，對政府與市場、與公民的關(guān)系作出進(jìn)一步調(diào)整。

從方法技術(shù)的角度看，政府職能轉(zhuǎn)變主要依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等技術(shù)手段，對政府職能進(jìn)行整體設(shè)計、管理、反饋，綜合重塑政府職能的服務(wù)理念、優(yōu)化職能配置、強(qiáng)化職能執(zhí)行力和協(xié)同力;而政府職能精益管理則主要運(yùn)用價值流程圖分析、改善項目、六西格瑪?shù)热箨P(guān)鍵工具，對某一職能服務(wù)項目或流程的各環(huán)節(jié)精細(xì)設(shè)計，增加各環(huán)節(jié)效益，持續(xù)改善服務(wù)質(zhì)量和效益。

從影響政府職能的程度來看，政府職能轉(zhuǎn)變從上世紀(jì)九十年代的克林頓政府時期，從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府等各級政府中得到推行，對美國政府的職能理念、范圍、內(nèi)容、執(zhí)行、協(xié)同等方面產(chǎn)生了整體性的較大影響，直接對政府規(guī)模、機(jī)構(gòu)數(shù)、財政等方面形成了較大改變;而精細(xì)化管理在美國政府的實踐始于21世紀(jì)初，主要集中在聯(lián)邦環(huán)保部等政府部門，以及部分州和地方政府，暫未在聯(lián)邦政府層面和全國廣泛推行，但其影響力正逐漸增強(qiáng)。

四、美國政府的精細(xì)化管理對我國的啟示

（一）以“公民導(dǎo)向”為中心的政府精細(xì)化管理理念

從美國政府的改革實踐可以看出，政府精細(xì)化管理是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)政府職能活力與效力的基礎(chǔ)和核心。政府精細(xì)化管理以“顧客（公民）導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”作為重塑政府職能領(lǐng)域、職能組織結(jié)構(gòu)、職能整合與協(xié)作的價值理念、價值出發(fā)點(diǎn)，是實現(xiàn)政府職能成功轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

我國改革開放40年來，國務(wù)院組成部門由52個降至26個，政府效能不斷提升。自1985年黨的第十二屆四中全會上首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求后，政府職能轉(zhuǎn)變一直是行政管理體制改革主要內(nèi)容。黨的十八大報告提出，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十九大報告提出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。可見，我國與美國的政府職能轉(zhuǎn)變的改革有著共同的訴求，都將公眾需求作為重要的價值基點(diǎn)。

政府管理中的“顧客（公民）導(dǎo)向”思想的引入，引起了政府管理模式的根本轉(zhuǎn)變，它是建立在機(jī)會均等和保證公共利益的基礎(chǔ)上。新時代，我國居民需求體現(xiàn)出群體間關(guān)系、水平差異和時效滿足等方面的超常復(fù)雜性[9]，傳統(tǒng)政府管理模式缺乏對公眾需求的反應(yīng)，而顧客服務(wù)的政府管理理念改變了政府和公眾的角色，使得公眾不僅僅是被管理者，成為政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者，這就要求政府不斷改進(jìn)工作效率，提高服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量不斷滿足公民多樣化的需求。

（二）以“效益導(dǎo)向”為重點(diǎn)，提高政府職能轉(zhuǎn)變的操作性

美國政府的精細(xì)化管理強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”，但在具體項目流程中更為“精打細(xì)算”，強(qiáng)調(diào)“效益導(dǎo)向”，杜絕各個流程環(huán)節(jié)的浪費(fèi)，盡可能降低成本、增加價值。通過運(yùn)用價值流程圖分析、持續(xù)改善項目、六西格瑪?shù)瓤茖W(xué)方法，對某一職能服務(wù)項目或流程的各環(huán)節(jié)精細(xì)設(shè)計，甚至具體到如何讓工作的步驟、時間改進(jìn)到理想目標(biāo)的步驟和時間。這些方法使政府職能轉(zhuǎn)變過程的各個環(huán)節(jié)更具操作性，大大增加各環(huán)節(jié)效益，極大提升并持續(xù)改善政府服務(wù)的質(zhì)量和效益，這對我國以往較為粗放式的流程管理而言具有積極借鑒意義。

（三）以信息化為依托，提升政府精細(xì)化管理水平

信息化技術(shù)的運(yùn)用使得社會資源的需求、生產(chǎn)、分配與供給有機(jī)聯(lián)系起來，為政府、企業(yè)、公眾、社會組織互聯(lián)互通，廣泛參與提供了平臺，也有利于政府為公眾提供精細(xì)化、個性化、人性化的服務(wù)。美國的“走進(jìn)美國”、“第一政府”計劃等是政府精細(xì)化管理改革實踐利用信息化技術(shù)手段實現(xiàn)的整體戰(zhàn)略。電子政務(wù)不僅僅局限于政府信息公開的辦公成本的節(jié)約，它作為政府精細(xì)化管理的重要依托手段，觸及了政府各層級、各部門的工作體制、機(jī)制，對政府職能和工作歷程進(jìn)行了重新整合和匹配。美國政府部門利用信息化的大數(shù)據(jù)提升政府運(yùn)行效率和工作效能，并有效降低管理成本。據(jù)麥肯錫發(fā)布的報告顯示，美國醫(yī)療管理部門每年通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的有效利用，醫(yī)療衛(wèi)生開支節(jié)省3000億美元，比原來節(jié)省了8%。[10]

隨著我國近年來信息技術(shù)的迅速發(fā)展和應(yīng)用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等推動電子政務(wù)建設(shè)成為政府精細(xì)化管理改革中的重要手段。今后，我國政府在運(yùn)用信息化手段，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放，數(shù)據(jù)共享聯(lián)通，保護(hù)數(shù)據(jù)安全和個人隱私等方面還需要加大力度，這對政府治理能力將是一個極大的考驗。

（四）以法律制度為保障，提高政府精細(xì)化管理規(guī)范

美國在推行精細(xì)化管理的進(jìn)程中，法制環(huán)境與戰(zhàn)略環(huán)境對其順利推行起到了重要作用。比如，以美國為代表的西方國家在政府職能精細(xì)化管理過程中，高度重視職能轉(zhuǎn)變的法制化。通過總統(tǒng)簽署有關(guān)政府改革內(nèi)容的法律法規(guī)以及行政命令來貫徹政府職能轉(zhuǎn)變，為推動政府精細(xì)化管理創(chuàng)造有力的法律制度環(huán)境。

相比之下，我國在政府改革中，與之匹配的法律法規(guī)出臺較為緩慢，多以行政命令形式開展。對此我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中，推動精細(xì)化管理需要加強(qiáng)政府管理的制度化建設(shè)，從組織結(jié)構(gòu)到具體流程通過規(guī)范的制度約束將精細(xì)化管理理念和實踐落到實處，確保政府改革的有效性和持續(xù)性。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]