長三角一體化需進一步明確核心區域規劃

【關鍵詞】長三角 ?區域一體化 ?核心區域 ?創新生態

【中圖分類號】F127 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.004

習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上表示，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，與“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區等互相配合，以完善我國的改革開放空間布局。[1]長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略，成為“完善中國改革開放空間布局”的重要組成部分，但具體以哪個發展規劃落地，是值得關注和研究的。一如珠江三角洲區域一體化，是以“研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃”得以落地的。

實現區域一體化發展的重要意義

黨的十九大報告在闡述“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”時，強調了六個方面的任務，其中第四項是“實施區域協調發展戰略”。改革開放以來，區域布局、調整與協調，成為促進經濟增長、社會和諧與生態保護的重要舉措。近年來，我們將區域一體化作為“實施區域協調發展戰略”的“重頭戲”。黨中央、國務院的相關重大措施和安排均表明，推動科技創新資源集聚、戰略性新興產業策源和以城市群方式推進城市化，是現階段中國區域一體化的重要意義之所在。

規劃和建設粵港澳大灣區城市群意義重大，可歸為三個方面。其一，探索港澳與內地跨境經濟關系的新模式。在香港回歸20周年之際，將“加快建設粵港澳大灣區城市群規劃”作為國家戰略寫入政府工作報告，具有重要的政治經濟意義。其二，打造中國第一個灣區經濟。灣區經濟對全球經濟增長和前沿技術變革有著重要的引領作用。粵港澳大灣區的核心區域，是科創資源的集聚地和新興產業的策源地。這是規劃的實體。其三，以城市群的模式推動新型城市化。黨的十九大報告指出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。”構建和發展城市群，是規劃的又一個落腳點。

如果說第一個方面的意義具有珠三角的特殊性，那么，第二、三兩個方面的意義則具有一般性，同樣適用于長三角。在第四次工業革命和創新驅動、轉型發展的背景下，中國亟需規劃和建設若干個科技創新資源集聚、戰略性新興產業策源的中心城市、都市圈和城市群。長三角有多個這樣的中心城市和都市圈，進而構成中國最重要的城市群之一，乃至成為世界第六大城市群。同時，長三角相對均衡的發展水平，對于以城市群的模式推動新型城市化，是更加優越的條件。

長三角一體化需要進一步明確核心區域

區域一體化是一個長期的動態過程。以長三角為例。改革開放以來，長三角一體化經歷了逐步加速的演進過程。《長江三角洲城市群發展規劃》出臺于2016年5月，是國務院推動長三角區域一體化的最新法規性文件，其中對長三角城市群進行了定義，主要包括三省26個城市，三省即江蘇、浙江、安徽;26個城市中上海是其中1個;江蘇有9個，蘇南和蘇中地區地級市基本在內，即南京、蘇州、常州、無錫、鎮江、揚州、泰州、南通，蘇北地區僅有鹽城市;浙江包含8個，主要分布于環杭州灣地區，即杭州、寧波、嘉興、紹興、湖州、金華、臺州、舟山;安徽共有8個，主要分布于皖江地區，即合肥、蕪湖、馬鞍山、安慶、宣城、銅陵、滁州、池州[2]。至此，長三角的范圍已經從“兩省一市”擴展到目前的“三省一市”，共36萬平方公里;其中，長三角城市群26個城市的面積為21.17萬平方公里。

從形態演進的角度看，區域一體化將經歷從中心城市的發展，到都市圈的形成，再到城市群的規劃與建設的過程。在概念上，都市圈和城市群經常是混用的，但在現實中，那些超大的城市群，會有兩個以上的都市圈。例如，在長三角城市群，就有上海、南京、杭州、寧波、合肥等五個都市圈。都市圈的形成與中心城市的發展有關，中心城市發展到一定階段，勢必對周邊的中小城市和小城鎮產生集聚和輻射作用，進而形成都市圈。城市群則是由地域上集中分布的若干特大城市、大城市（均為中心城市）和其他中小城市、小城鎮集聚而成的龐大的多核心、多層次城市地區，是都市圈的聯合體。

從功能進化的角度看，在不同的發展階段，經濟、技術和社會發展賦予區域一體化不同的內容。如上所述，在第四次工業革命和創新驅動、轉型發展的背景下，長三角將在上海加快建成具有全球影響力的科技創新中心的引領下，被規劃建設成一個科創資源集聚、新興產業集群，并對全球、全國和周邊地區產生重要影響的核心區域。由國務院主持制定這個核心區域的規劃，體現了中央將長三角一體化國家戰略落到實處的決心。

核心區域有著集聚創新創業人才的優勢

創新創業人才經歷了從外生型向內生型的轉變。在過去200年，創新創業比較成功的國家和城市，都表現出一個特征，那就是，它們都是移民的國家和城市，如美國、以色列，再如民國時期的上海、改革開放以后的深圳。移民所造就的文化，是一種適宜冒險、成就事業的文化，所以，在特定的國家或城市，在特定的時間階段，移民成為創業創新的充分條件，有助于形成具有持久影響的創新文化。但是，由于客觀條件的變化，通過大規模移民形成創業創新的可能性已大大下降。如何吸引和培養創業創新人才，成為擺在各國各地政府面前的重大挑戰。

在創新驅動、轉型發展的背景下，中國部分城市出現人才“大戰”，這一方面反映了各地對高層次人才的需求;另一方面也凸顯出地方在聚集人才上的困境。各類創新的出現，離不開科學家、工程師和技術工人等一大批研發人員的辛勤勞作、充分發揮主觀能動性。過程中，創業者、投資人和企業家推動了科創成果的出現，是其最終形成產業的主要推動者，他們通過積極的試錯，使新經濟最終出現。為什么珠三角和長三角能夠率先聚集大量科技創新企業，成為我國新經濟的策源地？因為兩地的科創基礎設施較為豐富，聚集了不少大學和科研院所等機構。更重要的原因是，珠三角和長三角對高層次人才具有較強的軟環境吸引力——大致包括文化包容、氣候宜人、環境友好、設施完備、服務優質，能夠滿足人才對工作和生活的較高品質要求[3]。縱觀全球，紐約、舊金山和東京灣區等是少數同時具有上述特質的地區。

但是，如何培養高素質的內生型創業創新人才，對我們來說，是一個全新的課題。環顧全球，在創業創新活躍的城市和地區，都有一所以上大學或機構致力于培養創業創新人才，并以此作為辦學特色，如硅谷的斯坦福大學、波士頓的麻省理工學院、圣地亞哥（生物技術研發和生物產業的集聚地）的加州圣地亞哥分校;又如，位于以色列自特拉維夫至海法的“硅溪”，是以特拉維夫大學和以色列理工大學為人才來源的;再如，歐洲國家不少工業大學或理工大學，像德國的柏林工業大學、慕尼黑工業大學，都是培養創業創新人才的大學。在今天的時代，培養創業創新人才的大學已經成為一種大學的類型，中國也亟需這種類型的大學。可以預見，這類以培養創業創新人才為導向的大學將在長三角和珠三角率先出現。當然，中國有此類大學的關鍵性條件是教育體制改革順利推進。深化教育體制改革，并以此為基礎形成新的人才培養模式，將對中國的人力資本和創業創新人才的數量與質量產生深遠而重要的影響。因此，教育體制改革理應成為全面深化改革的新著力點。

核心區域最有可能形成良好的創新生態系統

生態系統是生態學的概念。在生態學中，自然生態系統的形成需要一個群落的生物體互相作用，并與其所在環境有機結合。應用到創新領域，創新生態系統則可以理解為在一定區域范圍內，由創新主體、創新環節和創新因素共同組成的、互相聯系和依賴的生態鏈（圈）[4]。在《創新經濟學手冊（第一卷）》（上海交通大學出版社，2017年）中，作者繪制了一張創新生態系統的框圖（見下圖），這是一個簡潔的對創新創業生態的準確表達。創新公司或初創公司（start-up）通過配套、行業、服務、社交和產品等各種“鏈”，與生態系統中各類主體產生有機協同的關系，并形成富有行業特點的創新系統。

創新生態是一種動態的創新范式，其擁有主體多樣性、想法開放性、行為自組織性等多種特點，就像熱帶雨林生態系統一樣，充滿了孕育新生命的活力。其中，人的創造力、企業家的商業智慧、各種科學研究發現、尋求回報的風險資本，以及其他要素聚集在一起，在特定條件下有機地結合，從而產生新想法、新技術、新產品和新服務，以一定的概率孕育可持續發展的企業，乃至未來的偉大企業[5]。創新生態的質量就是由這個概率的高低體現出來的。硅谷、硅溪之所以孕育了數量較多的成功的新創公司，并將它們的產品或服務產業化，就是因為那里的創新生態有著獨特的優勢。長三角和珠三角的核心區域都正在形成這樣的創新生態系統，在將來的某個時期，它們的質量甚至有可能超過硅谷和硅溪。

核心區域的體制機制能夠適應高質量發展的要求

集聚科技創新資源、發展戰略性新興產業和城市群，是高質量發展的題中應有之義。長三角與珠三角一樣，其核心區域是我國市場化、法治化和國際化程度最高的地區，其體制機制能夠適應高質量發展的要求。這里所說的體制機制，一如經濟體制，其核心問題仍然是處理好政府與市場的關系。而且，在創新生態系統中的政府與市場關系，與我們通常所理解的有所不同，其中政府所服務的主體與其說是市場，不如說是“雨林”。

“雨林”和一般市場的不同主要有三個方面，即行為主體動機、投入產出關系和進入壁壘。不同于市場主體的理性動機，“雨林”中的創業者往往是超理性的，其成功的概率更具有不確定性，但是一旦成功，創業主體不僅給自己帶來超額利潤，還將溢出巨大的社會效益，直接表現為對就業的拉動和稅收的貢獻;不同于新古典增長模型，“雨林”模型更加強調創業創新天才及其思想的作用，要求政府更加包容這些要素，賦予其寬松的外部政策環境，充分調動他們的主觀能動性，最大程度地發揮他們為社會創造物質、精神財富的才能;不同于市場要著重消除進入壁壘，創業生態要重點消除社會壁壘，以有助于創業者及相關人群之間的交互[6]。這些方面恰恰要求更好發揮政府作用：公共服務的品質尤其是創業創新所必須的服務內容是否到位;區域的壁壘是否有效消除，從而降低企業的交易性制度成本。這些政府力所能及的問題，將極大地影響“雨林”式創新的最終形成。

《硅谷生態圈：創新的雨林法則》一書的兩位作者，是在硅谷多年深耕創業投資的投資家。他們最初并不認為政府是創新不可或缺的因素，然而，隨著時間的推移和經驗的積累，他們越發感覺到公共機構對創新的重要程度遠超一般思維的想象。[7]在建設、優化創業生態的過程中，更好發揮政府作用，是一篇大文章、新文章，需要在供給側結構性改革的實踐中不斷摸索成功經驗，使公共機構產生更加積極、健康的作用。這是體制機制適應高質量發展的重要檢驗。

核心區域的體制機制本質上是一系列市場化的制度安排，核心是市場準入和監管要以統一、明確的規則為基礎。另外，美國、日本的辦法也值得借鑒，他們通過建立相關的政府、非政府組織或機構，加快推動了區域一體化的形成和發展。美國紐約的區域規劃協會、城市規劃委員會，以及日本的都市圈委員會等，均起到類似的作用。與此同時，國際常見的一些做法也能產生不錯的效果，例如設立峰會、論壇等交流討論機制，為核心區域內的城市提供溝通和協商平臺，從而加強城市群在戰略協同、信息互通和具體執行方面的效率[8]。

核心區域的基礎設施建設助力區域一體化的形成

長三角核心區域的基礎設施，即鐵路、公路、港口、機場等傳統意義上的基礎設施，已經達到或接近達到世界一流水平，當然，仍有較大發展空間。未來一個時期，長三角核心區域基礎設施建設的重點是新興基礎設施的建設，以此助力區域一體化向更高水平發展。

新興基礎設施包括信息基礎設施、綠色環保基礎設施和公共服務基礎設施。世界已經進入了以互聯網為中心與標志的信息時代，互聯網及支撐其運行的新一代信息技術將主導今后世界與中國經濟的發展。因此，新一代信息技術被列為五大戰略性新興產業領域或八大戰略性新興產業（以前為七大戰略性新興產業，后加入數字創意產業）之首。信息技術是高度資本密集型產業，新一代信息技術需要大規模建設相應的信息基礎設施。信息基礎設施以其龐大的規模、密集的資本和技術，成為新興基礎設施建設的重頭戲與增長點。信息基礎設施主要包括三大類：一是信息網絡，二是大數據中心，三是網絡信息安全保障系統。信息網絡尤其關鍵，是重中之重。這三大類設施在長三角都已具備一定的基礎，但是，距離不斷發展的現實需求還有進一步加快建設的必要。

綠色環保基礎設施包括城市環保基礎設施與綠色基礎設施。經濟的日益發展給人類的生態環境帶來巨大壓力。相對于城市人口的急劇增長與經濟規模的迅速擴大，長三角核心區域城市環保基礎設施的建設仍然滯后，致使環境和生態污染問題比較嚴重。城市環保基礎設施包括污水處理、垃圾處理、集中供熱、燃氣供應與環境綠化等。當下的問題是，城市之間，大城市進展較快，中小城市則進展緩慢;城市內部，城市中心進展可觀，非中心區與郊區則進展欠佳，且新城區設施較為完備與現代化，舊城區設施則仍然短缺與落后。因而，中小城市，城市的非中心區、郊區與舊城區的環保基礎設施仍有很大的改善空間，是綠色環保基礎設施的第一個增長點。第二個也是更重要的增長點，是綠色基礎設施，“被稱為國家自然生命保障系統，它是一個由下述各部分組成的相互聯系的網絡，其要素包括水系、濕地、林地、野生生物的棲息地以及其他自然區;綠色通道、公園以及其他自然保護區;農場、牧場和森林;荒野和其他支持本土物種生存的空間”[9]。綠色基礎設施的建設將在長三角進一步展開，成為基礎設施建設的新亮點。

公共服務基礎設施主要包括醫療、教育、文化、體育、小區服務設施等。這些基礎設施在發達國家已有長期的發展歷史，本應歸于傳統基礎設施。但在中國，即便在長三角，雖然近年來受到重視，但總體上發展不充分，與發達國家相比仍有很大差距。醫療方面，按人均算，無論是醫院、診所、病床、設備，還是醫生及護士的數量，都大大低于發達國家水平，農村的醫療設施仍然短缺。教育方面，雖然中小學教育已近普及，大學數量已超千所，每年大學畢業生近千萬人，但職業專科院校不夠，尤其是農村中小學校的校舍及教學設施質量低下。文化方面，人均圖書館、博物館、藝術館、音樂廳、劇院的數量難以與發達國家相比。體育方面，人均體育館與訓練中心的數量仍然很少，致使全民運動水平仍然不高。小區服務方面，公用設施欠缺與落后，如停車場嚴重短缺，大部分私家車泊于街旁;公共衛生設施不夠，衛生條件難以令人滿意。這些都使得很多城市宏觀上很宏偉、靚麗，但微觀上不夠精致與完善，在一定程度上影響了人民對日益增長的美好生活需要的滿足。

長三角核心區域規劃的若干設想

筆者建議，在《長江三角洲城市群發展規劃》的基礎上制定長三角一體化核心區域規劃，即通過凝煉規劃提出的“一核五圈四帶”，制定核心區域規劃，以適應科創資源、新興產業集聚和策源的需要，適應中心城市、都市圈和城市群逐步發展的需要。基本的構想是，以中國第二個灣區經濟的模式來規劃建設這個核心區域。綜合考慮經濟發展和地理條件兩個因素，這個核心區域包括上海，以及江蘇的蘇州、無錫和南通，浙江的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山和臺州，共11個城市。

目前，這個核心區域有兩個名稱：其一，滬杭甬大灣區城市群;其二，環杭州灣城市群。前者一如粵港澳大灣區城市群，強調了主導者和行動者，但名稱上沒有涵蓋所涉范圍;后者只是一個并不完整的地理描述。核心區域的名稱很重要，尚需進一步斟酌。還需要強調的是，從長遠看，對于36萬平方公里的長三角而言，其核心區域將不止一個，下一個將是以南京為中心的沿長江下游的揚子江城市群。

《長江三角洲城市群發展規劃》從規劃背景、戰略定位、空間格局、轉型升級、基礎設施、環境共治、對外開放、體制機制和規劃實施等九個方面，對長三角城市群的發展作出了詳盡的規劃。核心區域規劃可在此基礎上突出三個方面的內容：優化制度設計，加強基礎設施，強化協調機制。

將上海自由貿易（試驗）區先行先試的改革經驗，以及未來自由貿易港的制度設計融入核心區域規劃，以提高其定位和站位，適應全面深化改革和形成開放新格局的需要。根據國際經驗，未來自貿區和自貿港的制度設計，將集中在放松管制和減輕稅負兩個方面。核心區域規劃要充分體現這兩個方面的要求。

核心區域規劃在基礎設施建設方面，如上所述，要在原來鐵路、公路、機場、港口和城市軌道交通等傳統基礎設施的基礎上，特別加強新興基礎設施的規劃與建設，主要是指信息基礎設施、綠色環保基礎設施和公共服務基礎設施的規劃建設。

“規劃引領”使得區域內的行動主體有了遵照的綱領，但仍需進一步形成高效的協調機制，以全面具體地推動規劃的落實。可在如下幾個方面做文章。一是市場主體地位要進一步明確，繼續放松要素市場的管制，切實以市場為主導;資本、人才、技術等市場要形成多層次、協同化的體系;減少對土地價格的調控力度，讓市場供給更好地對接企業和產業的需求。二是行政壁壘和地方保護要有效消除。有壁壘的市場是低效的，在利潤最大化目標的驅使下，企業將部分生產活動和資源投入到利用壁壘和保護獲利中，其面對競爭的積極性也有所降低，最終必然割裂地區市場。三是城際公共服務要加大合作力度，服務一體化是區域一體化的“題中之義”，區域內城市群需要在政策法規方面實現廣泛合作，實現公共服務的聯動，包括諸如戶籍制度、市場管控、保障就業、養老醫療、資本引進等，才能使城市群真正成為有機聯合的核心區域[10]。

注釋

[1]習近平：《共建創新包容的開放型世界經濟》，《人民日報》，2018年11月6日。

[2]國家發展與改革委員會、住房城鄉建設部：《關于印發長江三角洲城市群發展規劃的通知》，2016年6月1日。

[3]陳憲：《長三角一體化需打造核心區》，《解放日報》，2018年6月19日。

[4][6]陳憲：《優化營商環境需協同建設“雨林”》，《解放日報》，2018年1月30日。

[5]陳憲：《加快建設創新型國家——理論演進、主體轉換和生態優化》，《探索與爭鳴》，2017年第11期，第12～16頁。

[7][美]維克多·黃、格雷格·霍洛維茨：《硅谷生態圈：創新的雨林法則》，北京：機械工業出版社，2015年。

[8][10]陳憲：《發展灣區經濟，都市圈規劃是核心》，《解放日報》，2017年7月11日。

[9][美]馬克·A·貝內迪克特、愛德華·T·麥克馬洪：《綠色基礎設施：連接景觀與社區》，北京：中國建筑工業出版社，2010年。

責 編/刁 娜