不失時機推動長三角更高質量一體化發展

陳建軍

【關鍵詞】更高質量一體化 ?動力機制 ?實現路徑

【中圖分類號】F127 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.006

長三角更高質量一體化發展的示范和瓶頸

區域一體化發展，包含三個方面的內容：第一是市場的一體化，即統一市場的構建，破除區域間的行政分割壁壘，降低要素資源空間移動的制度成本，推動要素資源在空間上的自由流動，以優化要素資源配置效率，表現載體是產業區域間轉移和產業鏈空間分布的優化;第二是政府間的合作，通過完善不同層級和不同地域間的政府合作機制體制，構建有效的區域協同治理框架，以實現區域協調發展的戰略目標;第三是區域協調發展目標的實現，主要是人均收入的均等化、基本公共服務的均等化和區域間高度水平的連接，即交通、通信等社會基礎設施的高水平通達性。更高質量的一體化發展首先表現為構建高質量的區域統一市場，其具有高效、低成本、全球化的特征，并以此為基礎構建起現代經濟體系;其次是推進區域發展模式的轉型，從傳統的高速發展模式轉向以人為本、以五大發展理念為指導的高質量發展，進一步深化改革、擴大對外開放，實現國家的戰略目標。

長三角作為我國區域一體化發展的先行區，已經取得了一系列具有重要歷史意義的成就，為其他地區提供了重要的經驗和范本。

第一，推進改革開放帶動區域一體化發展。當前長三角一個多元多層級的區域合作體制已經建構完成，其結構形式包括由三省一市主要領導座談會為主體的決策層，以三省一市常務副省（市）長會議為主體的協調層，以及以各省（市）級發改委和長三角城市經濟協調會為主要部門的執行層，這種自上而下分層決策、各司其職、有序遞進的區域合作的體制機制創新為全國各地和各大城市群的區域合作樹立了標桿。在此基礎上，有關區域一體化發展的一系列綱領性文件也已出臺，包括《長三角區域發展規劃》《長三角城市群發展規劃》和《長三角更高質量一體化發展三年行動計劃》等，為長三角一體化發展繪就了共同行動的綱領。第二，市場化改革走在前列。長三角市場機制比較完善，市場功能相對健全，以企業行為主導的市場一體化在推動長三角區域間的聯動發展、消解區域間行政壁壘的過程中發揮了先導性作用。第三，以上海為龍頭的多元多中心網絡化的世界大都市群已初具規模。除上海正在邁向全球卓越城市，杭州、南京、蘇州、寧波、無錫、合肥等長三角大城市也以構建國際化都市為目標向國際名城邁進，形成了長三角國際化大都市群的共同支撐，在長三角的滬蘇浙地區，區域經濟發展已基本實現了均等化。第四，區域創新體系的框架已基本成型。近年來，上海提出了打造全球科創中心的戰略目標，呼應上海，江蘇提出了打造全球產業創新中心，浙江提出建設“數字大灣區”，長三角區域創新體系正在不斷完善。第五，綠色發展正在成為長三角三省一市的共識。綠水青山就是金山銀山，打破區域壁壘，共同治理環境，已經成為全區域發展的行動綱領。（陳建軍，2018）

然而，從更高質量一體化發展的目標出發，長三角一體化發展還存在以下方面的瓶頸，需要以國家戰略推動為契機，進一步努力予以突破。

首先是協同治理模式的完善和一體化效率的提升。目前已經形成的長三角協調發展體制基本上還是在政府體制內形成的“決策—協調—執行”閉環，如何真正提高長三角協同治理的效率，融合一體化發展的兩個側面、將市場配置資源的機制與政府行為結合起來激發企業在推動一體化發展過程中的作用，是一個亟需解決的問題。

其次是協同創新機制和功能還沒有得到充分發揮。長三角在中國國家戰略中的重要地位最終是由它的區域創新和引領作用規定的，長三角地區經濟發達，城市密集，產業鏈群集聚程度高，知識和科技資源密集程度高，且區位條件優越，理應成為引領中國創新發展的排頭兵，但受制于體制機制的局限，這種優勢至今還沒有得到很好的發揮，長三角的創新單元基本是單一行政屬性的，如何實現協同創新是長三角實現更高質量一體化發展的主要瓶頸。

最后是要將一體化的理論文獻、政策方針、規劃計劃等轉化為可操作的行動綱領，從而探求有實際經驗和實際效能支撐、可復制、可推廣的一體化實施路徑。

長三角更高質量一體化發展的動力機制

長三角更高質量一體化發展的動力由如下幾個方面的因素交織而成。

第一，市場主體：消費者主體和企業。一是消費者群體，其對一體化發展具有內生的推動力。隨著國民收入的提高、人民生活水平的改善，以及消費升級和消費者意識的提升，長三角各地區的城鄉村的消費者對消除區域間商品流通壁壘，形成一體化的消費市場，推動城鄉一體化和區域一體化發展，以獲得更多的消費福利，包括消費品選擇的多樣化以及消費邊際價值的提升，從而使得生活的幸福感和生活質量獲得提升等有極大的興趣和動力。已經進入或正在進入發達地區行列的長三角消費者階層對長三角更高質量一體化無疑是持積極態度的。二是企業，作為市場主體的企業，其對區域一體化發展在多數情況下是持積極態度的。打破市場壁壘，降低產品進入更廣闊空間的制度成本和廣義運輸成本，擴大市場覆蓋面，是企業發展的內在追求。另一個因素是企業對企業產業鏈空間布局優化的考量，一個破除了市場行政壁壘的統一的要素市場，能夠使企業有更多的空間選擇以進行多元化空間布局，在不同的城市和區域布局企業產業鏈和產品鏈的不同環節，以更好地利用不同空間的稟賦優勢，實現企業內地域分工，提升企業競爭力。長三角一體化過程中企業的跨區域發展以及由企業主導的產業鏈的垂直解體導致的地域分工的形成，是促進長三角統一市場的構成和區域更高質量一體化發展的重要動力。

在企業主導的長三角一體化進程中，外商投資企業也發揮非常重要的作用。對外開放無疑是長三角更高質量一體化發展的重要動力。長三角地區對外開放程度高，外商投資活躍，這些外商投資企業基于全球化視角，充分利用了長三角各個地區和城市的差異化的區位優勢和要素稟賦優勢，以及不同行政區域的政策差異性，將產業鏈的不同環節，分布于長三角不同地區和城市，如將現代服務業、金融業，或產業鏈的研發、融資、運營環節集聚于上海，而將制造環節置于上海周邊的蘇南或浙北地區，由此形成了長三角區域一體化發展的紐帶。

第二，政府層級體系在區域一體化中的作用。長三角一體化過程中政府的行為具有鮮明的兩面性。改革開放以來，中國的區域治理模式是地方分權和財政分灶，這種分權模式在很大程度上推進了市場化改革進程，成為中國改革開放的主要動力之一。中國改革開放有兩大動力，一個動力來自于計劃經濟向市場經濟的轉型，由此激發了企業作為市場主體自主發展的激情，推動了市場經濟的發展。另一個動力是由中央集權向地方分權，從而形成不同層級的地方政府推動本地區發展經濟的積極性。這個積極性既包括中央政府的政策激勵，也包括作為放權改革的孿生兄弟——地方間的互相競爭，即以“區域-行政”為單元的地方間和城市間的競爭。“區域-行政”單元間的競賽，首先是不同區域單元的政府間的競爭，又稱“府際競爭”，競爭的核心指標和動力是社會風險約束下的財政收入最大化，這一目標的實現很大程度上又與所轄區域的企業發展狀況有關，因而地方政府天然地具有構建和維護與本土企業的聯盟的積極性，特別是對本轄區的財政收入和就業帶來正面影響的企業形成聯盟關系抱有很大熱情。此外，地域文化特征和共同價值觀紐帶也對地方政府和地方企業的聯盟關系產生影響，這種關系其實不獨限于中國內地，中國臺灣，以及日本和韓國等東亞國家，乃至世界各地，實際上都有這種基于地域共同價值特征的地方政府和本土企業之間的連帶性，只是程度差異各不相同。從企業角度講，地屬企業特別是地屬初創企業，利用創業企業家或企業主要成員基于其對本土社會網絡、本土地方政府的政策資源和社會資源獲得的便利性和實際上的優先權，包括在資本支持、勞動力獲取，以及勞資矛盾的解決、土地的供給、稅收的優惠、政府服務的提供等方面的優先權，以獲取市場競爭優勢，規避不確定性，在中國乃至許多國家都是一種常態。由此形成的企業發展的地域專屬特征，特別是對一些中小企業來講，是其發展的空間選擇的重要考量元素，也是地屬企業發展的重要的制度優勢和社會資本。在中國，在城市體系中處于較低層次的中小城市和部分大城市，因各種原因而在全球價值鏈的空間分布格局中不具顯性優勢，招商引資成本較高，常常會更重視對本土企業的培育和支持，以形成產業集聚的根植性。如杭州濱江區政府就曾經宣稱，濱江區的發展更多的是依靠對本土企業的培育和支持，由此帶動本地經濟發展，形成具有地域屬性的政企聯盟，這種聯盟在深化企業的地域根植性的同時，很容易在“區域-行政”的體制內形成固化慣性，在一定程度上催化了區域一體化的離心力，形成了區隔化動力。

第三，地域文化的自洽性或所謂的聯邦主義特性。中國國土面積大，人口眾多，各地的歷史傳統也各有差異，由此形成了發展的路徑依賴和異質性。特別是在中國南方丘陵地域，由地理上的碎片化形成的地域文化的碎片化（其標志是地方語言的差異性和多樣化），導致在許多地區事實上存有相對自洽的地域文化圈，在區域發展的初中期會對更大區域和更高層次上的一體化發展產生離心和區隔作用。

第四，改革開放以來的中國的決策體制和屬地領導責任體制。在金字塔狀的層次決策和“國家-地域”管理體系中，受屬地管理的內在體制約束，一體化的訴求自上而下呈遞減狀態，而區隔化訴求則自上而下呈遞增狀態。關鍵的問題還在于，一體化和區隔化實際上是一個硬幣的兩個側面，沒有區隔化就沒有一體化，在“國家-區域”的層級體制中，上次層級的決策層一般負責指導包括多個下次層級的“區域-行政”單元（地域或城市單元），在劃分事權，明確管理責任、鼓勵下次層級的“區域-行政”單元互相競爭以提升管理效率時，區隔化管理模式是必須的，但另外，當需要整合更多“區域-行政”資源以應對內外挑戰，如市場化、國際化進程的挑戰時，變區隔化、碎片化為一體化無疑是必須的選擇。

隨著中國從高速增長走向高質量增長，在一體化和區隔化博弈過程中，有利于一體化的趨勢正在加強，這主要表現在三個方面：國家政策演化的趨勢，產業轉型升級的趨勢和城市集群發展的趨勢。

一是政策的變化。在當下中國，隨著社會主義市場經濟體制改革的深化，傳統的以區隔化主體的各自負責、相互競爭的發展模式的外部激勵政策正在發生改變，這種改變對各地方政府的政策引導的作用是明顯的，特別是體制模式沒有重大改變的時候，中央的政策導向的變動會對傳統的“區域-行政”間各自責任、互相競爭的各方行為預期產生重要的引導性作用，進而產生在既有模式框架下向區域一體化發展方向傾斜的行為。這種行動會從多個“區域-行政”單元的利益疊加區入手，以雙贏博弈代替零和博弈，如打造互聯互通的交通基礎設施建設、環境的共同保護、發展規劃的共同制定，以及特定條件下的社會公共設施的共治共享等。

二是產業的轉型升級。產業的轉型升級和市場化進程加速的趨勢，推動以“區域-行政”為單位的本土市場逐漸為更大區域空間的統一市場所替代。但“區域-行政”單元間爭奪生產要素進入本區域的競爭依舊會存在，這種競爭也不一定完全是非效率的，在一些情況下，這樣的競爭能夠推動要素資源空間分布的優化，特別是經濟發展進入了較高階段，區域發展的空間異質性會增強，各“區域-行政”單元會依據自身的稟賦特征、發展目標的差異，進行合理的發展定位選擇，從而使得具有不同要素稟賦和區位條件、處于不同發展階段的區域和城市之間形成錯位競爭和發展的格局，有利于優化更大空間中的產業鏈分布。隨著經濟發展的不斷深化，一些壟斷競爭甚至寡頭壟斷的龍頭大企業開始對區域經濟發展產生主導性影響，這些企業對產業鏈的空間優化具有更高的要求，也不那么受制于地方社會資本的束搏，而更多地關注全球化資源的獲得，希望在更廣更高層次的區域和城市群層面來獲得社會資本的支撐，這對一體化發展起了重要的推動作用。

三是城市化的進程。隨著城市化的深入，城市群發展起來，其主要特征就是地方和地方之間、城市和城市之間、城市和城市周邊之間的社會經濟聯系的緊密化，以及要素流動的低成本化，從而打破了城市和周邊地區，城市和鄉村地區、城市和城市之間的行政壁壘，推動了更廣范圍的要素市場的形成，最典型的就是大都市圈的形成，以通勤圈為特征的大都市圈，使得大都市周圍地區很快就進入了以大都市為核心的一體化發展空間。由此可以看到，長三角更高質量一體化發展在很大程度上是基于長三角區域經濟發展和城市化進程的內在需要，也是中國經濟轉型升級、應對全球化挑戰的需要，是中國經濟發展的必然邏輯。

長三角更高質量一體化的實現路徑

基于以上分析，我們認為區域一體化的實現路徑應該順應其內在規律，遵循推進成本最小化和區域整體發展利益最大化的原則。既要考慮和中國當前相對穩定的“區域-行政”空間治理模式的兼容性，這一模式的特點是“空間-行政”的分層次治理和鼓勵“區域-行政”單元間的有規則的合作與競爭;也要突出體制機制的創新，從空間協同治理入手，推進區域協同創新，加快實現更高質量一體化發展的目標。為此可以考慮推進以下路徑。

第一，從各個“區域-行政”單元的利益實現疊加領域入手推進，如發展規劃的協同制定、交通等社會公共基礎設施的互聯互通、環境保護的互相協調的社會安全的相互對接，以及產業異質性的互補發展，等等。

第二，加快推進市場化進程推動企業的跨區域（行政區域）發展，以產業鏈空間布局優化帶動區域一體化發展。為此一方面要推動市場化進程的加速，破除阻礙要素流動的“區域-行政”壁壘;另一方面，也允許并鼓勵各“區域-行政”單元在改善營商環境時進行有規則的競爭，通過積極地招商引資，科學發展目標和定位，形成空間異質性優勢，來呼應和對接企業優化空間布局，實現產業鏈垂直解體和地域分工的強化，推動一體化發展。

第三，突出以城市化帶動區域一體化，特別是以中心大城市的城市功能溢出，包括以構成城市通勤圈和城市生活圈的方式來帶動城市圈的形成，推動區域一體化進程。

但是要真正在現實層面實現長三角更高質量一體化發展的目標，特別是打通政府間的區域合作和由企業主導的市場一體化之間的互動聯系，構建一個長三角協同創新空間平臺，一個能讓長三角各行政區域內各方包括各個層級的政府部門、本土企業家以及人民群眾能夠直接參與并發揮他們實踐智慧的空間平臺，是一個關鍵的步驟。

具體地說，如果能在上海、江蘇、浙江互鄰的三角地帶，即在長三角的核心區域，建設一個超越“區域-行政”單元的協同創新平臺功，一個適宜尺度空間下的長三角一體化發展試驗區，就將可能在長三角推行的戰略方針、政策策略、規劃實施路線和步驟，在一體化發展試驗區內先行先試，磨合完善，提煉總結，復制推廣。由此將推進長三角更高質量一體化發展的路徑建立在更加科學而有實踐經驗支撐的，具有實際操作性的層面上。

這個一體化試驗區原則上可以設想以上海虹橋樞紐地區為核心，涵蓋上海浦西南地區的長寧、閔行、青浦、松江四區，江蘇的昆山市和吳江區，以及浙江的嘉善縣等區縣的全部或部分地區，由此成為一個上海引領、江蘇浙江都有抓手、共同參與的協同創新平臺。這樣一個試驗區，將為長三角一體化發展提供現實的實操空間。從發展的維度上來看，它是國家構建現代經濟體系的先行區;從制度創新維度來看，它是國家區域治理模式轉型的實驗區;而在城市化進展維度上來看，它是長三角城市群的新興核心區;從在全球化格局中來看，這一地區將成為中國對外開放的新高地，成為中國向全球價值鏈高端攀登的新引擎（陳建軍，2018）。

縱觀我國的區域發展戰略的展開過程，針對區域發展戰略的關鍵性目標，以全局性前瞻思維為指導，在特定尺度空間里，選擇具有戰略意義的節點，將其打造成影響全局的創新中心和新增長極，進而為實現國家區域發展戰略目標提供空間支撐，這已經被證明是一種具有實際可操作性的成功途徑。在珠三角城市群崛起的過程中，針對形成外向型發展新高地的戰略目標，通過深圳特區的建設，成功打造了中國對外開放的新前沿，帶動了國家戰略目標的實現，這是一個成功的案例。而在京津冀協同發展的國家區域發展戰略中，針對北京非首都功能的轉移、帶動京津冀地區的協調發展這一國家目標的實現，雄安的建設就被賦予重要的戰略意義，并成為實現京津冀協同發展的關鍵步驟。長三角一體化發展的戰略目標及其實現路徑，在很大程度上來自于三省一市的協同創新，來自于上海的引導和統領，來自于各地的各揚其長。因此，如何打造一個有利于長三角各地發揮自己的比較優勢，并將其轉化為協同創新動力，且在有限時間內能夠呈現實際成果的空間平臺，就成為推動長三角一體化發展的關鍵所在。

滬蘇浙廣域三角地區建設長三角更高質量一體化的協同創新平臺和一體化發展的先行試驗區，其主要動因和功能體現在以下三個方面。

第一，打造多方參與的一體化實體空間。在一個適宜的尺度空間中，充分發揮上海的引領作用和江蘇、浙江的比較優勢，從空間融合到體制機制融合，生成長三角一體化發展的新動能。如上海長寧區的大虹橋商務區，是長三角城市群的主要門戶之一，也是最重要的綜合交通樞紐;又如江蘇的昆山和吳江已是國際高科技制造業的重要產業集聚區之一，這兩個臨近上海的區縣已經在相當程度上和上海的服務業形成了區域分工;浙江的嘉善是我國唯一的縣域科學發展示范區，也是習近平總書記親自聯系的黨建示范點，是長三角科學發展的先行區，三地社會經濟發展水平相當，產業互補性強，國土相連，文化相通，已經在相當程度上形成了以市場機制為基礎的產業協同集聚。這為長三角地區實現以政府間的區域合作為指導，以統一市場的運行機制為基礎，以企業運營為主的協同創新的展開創造了有利的空間條件。

第二，創造有利于協同創新的空間條件和制度條件。長三角地區的一體化發展和協同創新的主要動能來自于企業和企業家，但是政府的創新作為也是必不可少的條件，包括提供空間條件和制度條件，如提升交通基礎設施的通達水平和實現不同行政區域的制度與政策對接等。對長三角各省市地的政府部門來說，制定各種一體化發展的規劃固然重要，但更為關鍵的是為長三角地區不同省市的企業和企業家們提供適宜的空間，實現面對面交流合作。正如馬歇爾在其《經濟學原理》一書中所述，“知識穿過走廊和街道，要比穿過高山大海容易得多”。在長三角滬蘇浙三角地帶建設一個無行政區域屬性差別和制度差異的空間平臺，有利于長三角企業利用不同地域的資源稟賦優勢和產業關聯優勢，優化自身產業鏈、供應鏈和創新鏈的空間分布，降低其發展的制度成本和交易成本，進而最大限度地提高地方與地方之間、企業與企業之間的協同創新能力。

第三，夯實長三角一體化發展的人文基礎。一個帶有空間實體屬性的長三角一體化發展試驗區的建立，將為打造長三角共同的地域文化品牌、進一步培育出高水平的長三角一體化認同感創造空間條件。長三角高質量一體化發展的人文基礎來自于長三角文化概念，從江南文化、海派文化、蘇浙皖地域文化走向長三角文化，是淡化傳統的滬蘇浙皖地域分歧的重要途徑，是形成超越地域行政邊界的長三角一體化空間的一個重要步驟。在此基礎上，通過構建一體化城市、一體化產業、一體化品牌和一體化的人文意識，實現長三角更高質量一體化發展的國家戰略目標。

建設長三角更高質量一體化試驗區和協同創新平臺、有助于突破當前長三角更高質量一體化發展的主要瓶頸。

第一，形成政府間區域合作行為和市場一體化機制間的融合通道。通過深化改革開放，探索在不改變行政區劃的條件下，通過實踐創新，形成政府一體化政策指導下的、以市場配置資源為主的社會經濟運行方式，從而實現區域間要素有序自由流動和資源配置效率的優化。

第二，打造協同創新平臺和產業集聚群落，形成長三角區域合作的體制機制與企業主導的市場一體化之間的空間對接。充分利用上海城市中心區域的綜合交通樞紐優勢及強大的城市功能，利用江蘇昆山、吳江，浙江嘉善等上海接壤地區的先進制造業和科學發展實踐的創新活力，形成區域協同創新的多動力推動局面，打造具有完整產業鏈和全球競爭力的產業協同集聚群落。

第三，磨合提煉一體化實踐智慧。將長三角更高質量一體化發展的具體的政策措施，在一體化試驗區先行先試，通過實際磨合、試錯改進、提煉總結、獲得經驗后，再進行推廣，從而讓推進長三角更高質量一體化發展，以及有全球競爭力的國際大都市群的步伐邁得更加扎實。（陳建軍，2018）

（本文系國家社科基金重大項目“我國城市群連綿帶的層級體系及協同發展研究”和國家自然科學基金面上項目“我國大都市群產業空間分布優勢格局形成的動力機制研究”的階段性成果，項目批準號分別為：17ZDA070、71774140;浙江大學公共管理學院博士后研究員、杭州電子科技大學教師黃潔、浙江大學公共管理學院博士研究生劉實對本文亦有貢獻）

參考文獻

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Chen Jianjun， 2018， "Yangtze River Delta Integration： Breaking Barriers for Connectivity"， ?China Pictorial， ?p. 12.

責 編/趙鑫洋