城市生活垃圾分類回收工作的現狀及對策研究
——以長治市為例

李 晶

（長治學院 法律與經濟學系，山西 長治 046011）

近年來，受經濟發展和政策規劃的影響，我國的城市化進程發展規模不斷加大，傳統的大城市人口和規模持續擴大，新興的大城市和城市群不斷涌現。這就導致了過去本就一直十分嚴峻的城市生活垃圾問題變得越來越突出。本文以長治市為例，通過對長治市生活垃圾分類回收工作的現狀和問題進行分析，探討影響長治市生活垃圾分類回收的主要因素，并提出相關對策建議。

一、城市生活垃圾分類回收基本情況

查詢相關的文獻資料，我國目前對于城市生活垃圾并沒有嚴格意義上的學術概念?！冻鞘猩罾芾磙k法》對城市生活垃圾的定義是城市中的單位和居民在日常生活及為生活服務中產生的廢棄物，以及建筑施工中產生的垃圾。[1]垃圾的分類回收主要是依據垃圾的不同屬性以及不同的利用價值進行分類回收的，應用比較廣泛的分類回收方式包含以下四大類：可回收垃圾、濕垃圾、有害垃圾和其他垃圾。

“垃圾圍城”成為城市發展過程中面臨的一大難題。據統計，目前我國的城市生活垃圾總產量，正在持續保持著每年8%-10%的高速增長，如果這樣的狀況不改變，到2020年左右，我國的城市生活垃圾產量將達到3.22億噸，超過美國成為世界最大的生活垃圾生產國。目前世界上已經有很多高效的技術可以低危害地處理垃圾，但這些技術應用的前提是對垃圾進行分類，因為沒有任何一種技術可以高效無害地處理混合的垃圾。由此可見，垃圾的分類回收已經成為一個非常關鍵的社會問題，引起了政府和黨中央高度的重視。2017年3月國家發改委住房城鄉建設部發布了關于城市生活垃圾分類回收制度的實施方案，其中明確提出了“到2020年底，基本建成垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上”的目標。[2]而長治市作為全國文明城市，積極響應黨和國家的號召，于2018年4月4日發布了《長治市生活垃圾分類處理與循環利用工作實施方案》（以下簡稱《方案》），大力推進本市生活垃圾的分類回收和循環處理工作。為幫助這一工作能夠更好更順利地完成，本文將從目前長治市生活垃圾分類回收工作的現狀入手，分析我們接下來面臨的主要困難并提出相應的政策建議和完善措施，希望能為其他城市的垃圾分類回收工作提供借鑒。

二、長治市城市生活垃圾分類回收工作現狀

（一）長治市城市生活垃圾分類回收政策及制度現狀

長治市在垃圾分類回收這一領域起步相對較晚，直到20世紀80年代末，在國務院環保部、建設部確立了相關權責分配之后，長治市才逐漸形成了以衛計委、環保局等環境衛生主管部門共同協作的城市垃圾管理體系。而在這種管理體系當中，城市生活垃圾的分類回收只是這幾個部門工作范圍中附屬的部分，且彼此分工和責任不明確。在當時的長治市，城市內沒有獨立有編制的垃圾分類回收分管部門及團隊，所以相關事務管理嚴重缺失，以至于九十年代到兩千年初的很長一個時期，長治市區內存在嚴重的垃圾堆積問題。

直到21世紀后，隨著經濟的發展和城市環保問題的日益嚴峻，國家及政府頒發了一系列相關的法律法規及政策條例，比較明確的垃圾分類回收管理體系才逐漸確立。如2003年發布的《城市生活垃圾分類標志》、2004年出臺的《城市生活垃圾分類方法及評價標準》、2011年國務院下發的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》等等，通過一系列法律法規及政策文件的出臺，終于讓長治市在這一領域有了比較明確的官方標準和責任分配。長治市也在這一時期成立了專門負責垃圾處理工作的部門小組，開展了多次專項治理活動，使全市的環境市容得到了極大的改善，獲得了全國文明城市的榮譽稱號。此外，為推動全市生活垃圾分類管理，提高垃圾資源回收利用率，根據國務院辦公廳《關于轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部〈生活垃圾分類制度實施方案〉的通知》（國辦發〔2017〕26號）文件精神，長治市人民政府辦公廳于2018年4月4日發布了《長治市生活垃圾分類處理與循環利用工作實施方案》。

（二）長治市城市生活垃圾分類回收技術現狀

我國目前對于城市生活垃圾的處理，采取的技術手段主要有四種，分別是填埋處理、堆肥處理、焚燒處理和回收處理。[5]其中填埋、焚燒處理是最為常見的方式，而長治市同樣不例外。按《方案》規劃，2019年10月底前，長治市政府將建成規模1000噸/日的生活垃圾焚燒發電廠及配套填埋場。由此可見，在未來的垃圾處理技術選擇上，長治市仍然會主要采用焚燒和填埋作為垃圾處理的主要手段。

填埋處理并非很多人想象當中，簡單的挖坑埋土，實際上，作為中國最主要的垃圾處理手段，這方面的技術已經得到了很大的開發進步。具體主要表現在填埋前的分類處理和填埋后的惡臭氣體即滲濾液處理。而目前，由于長治市在源頭的垃圾分類工作不到位，導致在垃圾處理的過程中還需要配備專人進行垃圾的分揀及過濾，這將極大增加生活垃圾處理的成本。

焚燒垃圾技術目前也取得了比較大的進展，不僅不再像過去焚燒秸稈時那樣濃煙滾滾，遮天蔽日，且可以利用焚燒垃圾進行發電。2017年9月長治市的垃圾發電項目在首鋼長鋼公司瑞寶廠區南側投入建設，垃圾處理能力達到了每天1500噸的水平，服務范圍涵蓋整個長治市區和潞安、屯留等周邊縣城。但在實際的處理過程中常常出現因垃圾混雜、含水量高導致的發電效率差，燃料消耗高等問題，當這些情況發生時，可能造成對環境比較嚴重的二次污染，同時喪失了生活垃圾處理的經濟性。

綜上，在現有的技術條件下，要實現生活垃圾的無害化處理，如何高效的對垃圾進行分類是關鍵所在。

三、長治市生活垃圾分類回收工作存在的問題

（一）懲罰機制、監督機制仍有待完善

由于此前我國在城市生活垃圾分類回收領域的制度方面存在較大的缺失，使得長治市的垃圾分類回收工作也存在許多難以解決的問題。具體表現在：首先，大部分的相關制度是通過政策而非法律進行規定的，這一方面導致了本領域各項制度的不確定性，從而使制度的威懾力和強制性明顯不足；其次，這些相關制度針對的對象，主要以地區政府的環保部門和衛生部門及大型企業、垃圾處理廠等官方對象為主，而對于城市生活垃圾的主要生產者城市居民，缺乏專門的管理方案和懲罰措施。雖然大家都認同垃圾分類回收是應該實行的好事，但沒有具體的責任，也沒有相應的監督懲罰，僅憑自覺執行的話很容易讓自覺者在看到不自覺者后產生自己吃虧的想法，從而放棄對垃圾的分類；最后，由于現在很多垃圾分類回收點和垃圾箱本身管理不到位，就像前文提過的毫無區別的分類垃圾箱，這就導致了心理學上所謂的“破窗戶效應”，即既然現在垃圾已經亂扔亂放，混作一團，那自己自然也沒必要再去分類，從而導致這一問題呈現惡性循環的趨勢。

（二）居民缺少專業的垃圾分類回收知識

根據2017年上海交通大學發布的《中國城市居民環保意識調查》，我們發現超過半數的民眾都認為環境問題已經對自己造成了傷害，對各類環保問題的支持率普遍超過70%，個別問題如本次研究的分類回收問題，居民的支持率更是超過了九成，達到了93%之多。此外，根據長治市城管局分類中心的調研數據顯示，長治市市民對垃圾分類回收的支持率達到了90%以上。既然大部分民眾都支持對生活垃圾進行分類回收，那為什么實際的執行卻如此之差呢？主要問題大致在于居民雖然已經有了一定的環保意識，但卻沒有專業的垃圾分類回收知識，垃圾分類回收并不是一件簡單的事情，不僅麻煩而且需要一定的專業知識，在垃圾分類回收執行得很好的日本，學校和社會都會對社會中的每一個人進行這方面的教育培訓，而我國目前還沒有這么普及的公民垃圾分類回收培訓。

（三）垃圾處理基礎設施不足

長治市政府一直對秉承綠色發展理念，對垃圾分類工作非常重視，多項垃圾處理技術已達國內先進水平。但面對日益遞增的生活垃圾數量，垃圾處理終端數量開始出現供不應求的情況。如果沒有良好的技術設施保障分類后的垃圾得到良好的無害處理，那么垃圾分類回收工作也失去了它的意義。2015年以前，長治市市區只有一座大型的垃圾處理廠，垃圾回收處理能力不足。大量的垃圾只經過簡單的處理或未處理就被草草掩埋。此外，垃圾的分類回收工作也由于以上種種原因無法落實，導致后續的回收處理工作也難以展開。所以在《方案》當中，長治市政府提出了在2019年10月底前，建成規模1000噸/日的生活垃圾焚燒發電廠及配套填埋場，并以此為依托全力打造長治市資源循環利用產業園區的計劃目標。并且截至目前為止2018年長治市已經建成了5座大型的垃圾處理廠，其中包含了具備國內頂尖技術的特種垃圾處理廠。也只有有了這樣充足的處理能力，垃圾分類回收工作才能真正的起到預期的環保效果。

四、促進長治市生活垃圾分類回收工作的建議

城市生活垃圾的分類回收問題，是一個牽涉廣泛的復雜問題，它需要其中的各方共同努力，才能實現比較好的效果，而其中最重要的三個主體，就是政府、企業和公民，只有這三方共同努力，才能切實有效地推進我國城市生活垃圾分類回收工作的進展。

（一）政府應進一步優化政策的可操作性和健全監督懲罰機制

作為全國文明城市，長治市的垃圾分類處理工作一直走在山西省乃至我國的前列，但就具體工作而言，仍然有進一步優化的空間。在政策落實方面，可借鑒國內先進經驗，使政策的可操作性更強。例如北京市2017年出臺的《北京市生活垃圾分類治理行動計劃》就是一個很好的典范，這份文件中的工作目標，責任分配，執行思路都有很實際的分析闡述，是一份可以讓基層人員知道該怎么做而且可以順利照做的良好的指導文件。而長治市可以認真學習參考首都已經取得成效的先進經驗，對已發布的《方案》，要通過發布各項針對不同行業、不同人員的配套文件，已明確實際的、落實到人的內容，保障《方案》當中的各項目標分配到戶，責任到人，同時對各個執行部門和人員進行明確的講解和專業的培訓，從而充分保證《方案》中設立的計劃目標順利達成。[3]

另一方面，對于違反法律和相關規定的企業和個人，政府應起到監督人應有的作用，對他們進行公平公正的處理和懲罰。日本《廢棄物處理法》第25條14款規定：胡亂丟棄廢棄物者將被處以5年以下有期徒刑，并處罰金1000萬日元（約合人民幣83萬元）；如胡亂丟棄廢棄物者為企業或社團法人，將重罰3億日元（約合人民幣2500萬元）。[4]除此之外，對于不按規定完成垃圾分類的個人，多次警告后將會被記錄不良記錄，影響其學業、就職、出國等方方面面。考慮到我國目前也在逐步建立的公民行為信用評價體系，對于環保方面也可以考慮納入考量的范疇。而針對長治市內部而言，可以通過居委會、本地報紙、雜志、微博、微信公眾平臺等對典型的不文明違規行為進行批評報道。懲罰不一定要嚴刑峻法，但必須有切實的監管和處罰，才可能保證人民對規則懷有敬畏，同時也是對遵守規則的環保人群最好的尊重。

（二）利用商業運作模式提高企業垃圾分類回收的參與度

僅僅通過行政手段推廣和強制，不僅成本巨大，最終也很難取得良好的效果。在市場經濟的大環境下，通過經濟手段進行引導，采取商業模式進行運營，才是最好的生活垃圾分類回收模式。而在這種商業化運營中，企業扮演著最關鍵的角色。

企業在城市生活垃圾分類回收工作當中，主要參與的有兩個部分，一是垃圾的分類回收，二是回收后的垃圾處理，這二者相輔相成，互相影響。

以前長治市的垃圾分類回收工作，主要是由市政府下轄的環衛部門和各個街道來完成。但由于人手不足，工作量大，動力不足等原因，效果并不能盡如人意。而未來長治市政府可以將這部分工作交給追求利潤的垃圾處理企業完成，企業為了降低最終的垃圾處理成本，獲得更大利潤，才可能盡最大努力做好垃圾回收源頭的分類工作。而這其實也并不困難，目前已經有很多互聯網企業給了良好的模式和技術，具體只要一方面用手機APP進行提醒和教學，做好干凈整齊、學會回收定時的回收點垃圾，另一方面對給按規定分類垃圾的居民一定獎勵回報即可。而目前這方面的工作，長治市政府也確實開始與禾潤、正源等專業從事廢物回收工作的公司進行合作，未來相信會取得更好的效果，畢竟完善的商業價值體系效率往往都會遠遠超過依托道德運行的自覺體系。

（三）提升居民的環保意識，掌握正確的垃圾分類知識

無論怎樣出色的政策和商業模式，最終都還需要公民集體的執行配合才能達到預期的良好效果。這方面居民應當要提高自身的環保意識，樹立良好的環保觀念，學習掌握正確的垃圾分類知識。而要達到這些目標，除了官方的引導和強制手段，更重要的是要培養出一個重視環保，重視垃圾分類的社會文化。在日本也并非你不對垃圾分類就立刻會有警察來抓你，但你如果做出這種行為，必然會導致整個周邊環境如鄰居、同學、同事對你的鄙視和排斥，因為大家都認為這是沒有素質的行為。我們應當建立起一個重視垃圾分類回收的社會文化環境，才是長期保證人民自覺進行垃圾分類回收的可靠途徑。而要做到這一點，則是一個比較長期的過程，需要每一個人在這個過程當中共同努力。這方面需要的是每一個長治市民持之以恒的關注和努力，當了解和重視生活垃圾分類回收的市民越來越多，整個城市內部督促人自覺進行垃圾分類的力量也就越來越大，全體市民的文明程度也就越來越高，從而形成一個環保與文明之間的良性循環，讓我們的家園越來越美好。

綜上所述，長治市的生活垃圾分類回收工作還面臨著許多的困難與挑戰，在工作的過程當中，我們必須不斷的總結發生過的經驗教訓，以嚴謹科學的精神去分析問題，尋找方法。相信通過政府、企業、居民三方的協力合作，從制度、執行、技術等方面多管齊下，長治市必然可以順利完成黨和國家安排的使命，使長治市的生活垃圾分類回收工作更加完善。