軍民融合發展的政策激勵機制現狀、問題與優化探究

鄧純熙

（四川工業科技學院，四川德陽 618500）

軍民融合發展是我國長期探索經濟建設與國防建設協同創新發展規律的重大成果， 是從國家安全和發展戰略全局出發做出的重大決策[1]。 為推進軍民融合發展戰略的貫徹落實、開創軍民融合發展新局面，中共中央政治局于2017年1月22日召開會議決定設立中央軍民融合發展委員會，科技部、中央軍委科學技術委員會于同年4月12日印發《“十三五”科技軍民融合發展專項規劃》，四川省也專門印發了《四川省加快軍民結合產業發展工作實施意見》等。如何及時回應和滿足軍民融合發展的政策訴求和制度需求成為政策決策面臨的重要議題和迫切挑戰。但從實踐層面，軍民融合發展的政策激勵機制并不健全， 各種阻礙軍民融合發展的政策性壁壘廣泛存在，亟待破除[2]。

從學界已有研究看， 軍民融合發展是近年來國內外學術界關注的焦點和熱點。就歷史維度而言，國外相關研究起步較早， 國內相關研究則隨著近年的強力政策驅動而逐步增多[3-4]；就內容維度而言，國內外相關研究有共識也有爭議，重點集中在軍民融合發展的內涵、歷史變遷、模式、影響因素和協同創新機制等方面[5-6]。綜合來看， 前期已有研究可為后續的相關研究提供重要的參考和借鑒，但從內容看，已有相關研究缺乏系統性和深入性， 較少涉及軍民融合發展的政策激勵機制問題。 鑒于此，該研究將以前期共識為基礎，深入軍民融合發展的相關企事業單位一線， 進行系統調查和分析， 以期為軍民融合的創新發展提供政策激勵的優化改進建議。

1 軍民融合發展的政策激勵機制現狀

政策激勵機制是關于促進軍民融合發展貫徹落實的保障舉措和規則體系。為了完善政策激勵機制，各級政府均制定出臺了一系列具體的政策文件， 對軍民融合發展的頂層設計進行了規劃， 并采取了諸多貫徹落實的有效舉措。

1.1 軍民融合發展的政策激勵機制設計

軍民融合發展關涉到政府、企業等多方主體利益，面臨著多重的復雜權力關系束縛。 如何從頂層設計上厘清各方主體的權力與利益關系、 保障相關參與主體的合法權益是政策激勵機制需要關注的關鍵所在。 從促進軍民融合發展的“十三五”專項規劃來看，國家已經在頂層設計上對相關內容進行了規劃； 從地方各級政府出臺的相關文件來看， 相關的政策激勵機制在一定程度上結合地方發展的實際需求和優勢特色。 綜合來看， 我國在促進軍民融合發展的政策激勵機制設計方面主要體現出了兩方面的內容和特征。

一方面，體現跨部門的協同合作，注重相關參與主體權利和利益的保障。從政府層面看，促進軍民融合發展不僅涉及科技部門，還涉及軍委部門、財政部門、國防部門、工商管理部門等；從參與主體層面看，除了政府部門之外，軍民融合發展還包括國企、民企、高校和科研院所等諸多合作機構。因此，推動軍民融合發展的政策激勵機制設計需要綜合考量這些因素， 以協調各部門和各方主體之間的權力和利益關系。從目前看，我國在進行相關機制設計時已經在一定程度上體現出這種跨部門協同合作的特征。

另一方面，堅持自上而下與自下而上相結合，充分調動各級部門和相關利益主體參與的積極性和主動性。 軍民融合發展需要各方主體充分發揮自身的能動性，體現各方主體的利益和訴求，單純依靠自上而下式或自下而上式的融合發展模式都有可能會損害到相關主體的權利和利益訴求、阻礙合作共贏目的的實現。從相關的政策文件來看， 政府在設計相關激勵機制時已經考慮到了這些因素， 將各方主體的合法權益保護納入到了具體的法律規范之中， 并從知識產權等方面加強了利益相關方的合法權益保障。

1.2 促進軍民融合發展的政策激勵舉措

在頂層設計的政策激勵機制框架中，近年來，各級政府結合國家軍民融合發展的戰略規劃和地方發展的實際需求制定出臺了貫徹落實的具體文件和舉措。 通過對相關政策文件的梳理和實踐經驗的總結， 可以發現其主要體現在以下三方面。

首先， 打造科技創新資源共享平臺， 體現合作共贏。 軍民融合發展的內在動力在于軍民和民用存在互補之處、能夠實現互利共贏。軍方在科技支撐和政策支持等方面有著自身獨特的資源優勢， 而民方在商業應用、資金提供等方面有著自身獨特的資源優勢。通過打造科技創新資源的共享平臺，一方面，有利于實現先進軍事科技成果的實踐應用、提升科研成果轉化的效率，另一方面，有利于推動國民經濟發展，促進企業的跨越式發展、提升其核心競爭力。

其次，強化知識產權保護，促進軍民科技成果轉化應用。隨著科學技術價值的不斷提升，知識產權保護的重要性也日趨得到重視， 并且被納入了促進軍民融合發展的重要任務。從深層次看，知識產權不僅是軍用和民用相關主體保持自身競爭力的關鍵保障， 也是實現雙方優勢互補、互利共贏的核心所在。軍民融合發展既是國民經濟發展的一部分， 也是國家軍事發展的一部分， 各級政府在關注軍民科技成果的相互轉化和應用的同時均將知識產權保護擺在特別突出的位置。

第三，開展試點示范，促進軍民融合發展利益主體的合法權益保障。 軍用產業和民用產業在融合發展過程中都有著自身的權利和利益訴求， 但如何保障他們的合法權利和利益訴求卻并沒有一個成熟模式可以借鑒和參考。 因此，在促進軍民融合發展的過程中，各地均采取了試點示范的方式分層逐步推進。 這樣一方面可以防止由于決策失誤造成利益相關方的重大損失；另一方面可以積累和總結成功經驗、吸取失敗教訓，為各地軍民融合發展提供參考樣本。

2 軍民融合發展的政策激勵機制問題

軍用系統與民用系統有區別和差異， 也有交叉和重合，促進軍民融合發展一方面要確保國家安全、防止核心技術泄露，另一方面要各取所需、優勢互補、協同合作發展。改革開放四十年來，我國軍民融合發展經歷了軍工企業轉民、市場經濟轉型、積極推進寓軍于民、促進軍民融合發展等諸多階段[7]，盡管取得顯著的成就、積累很多經驗，但問題也仍然存在。

2.1 軍用與民用主體間的權利與利益關系模糊

軍用和民用在標準要求和價值導向上存在著巨大差異， 相關的權利利益方在融合發展過程中可能會存在著各種各樣的矛盾沖突。長期以來，我國軍民融合發展采取的是國家主導模式， 主要運用行政和經濟手段推進經濟和國防的融合發展， 但正如有學者所指出的那樣， 目前的這種模式在不同程度上存在以政府替代市場、過度市場干預等問題，政府和市場在軍民融合發展過程中的權利和利益邊界模糊[8]。 這一方面會造成利益相關主體之間的責任不清， 導致問題出現后的相互推諉， 另一方面會損害各方主體參與融合發展的積極性和主動性，加劇融合發展的利益風險。無論政府還是企業， 在融合發展的過程中的利益訴求都應當在合理的權利和利益關系框架下得到解決。

從深層次看， 權利和利益關系模糊的根本原因在法治不健全。 有學者通過對國內外相關文獻的梳理發現，我國軍民融合發展的相關立法比較滯后、相關法規研究略顯薄弱[9]。 這在一定程度上解釋我國軍用和民用主體之間權利和利益關系模糊的現實。毫無疑問，軍用和民用的健康可持續發展不可能脫離健全的法律法規體系， 而健全的法律法規體系則必然涵蓋軍用和民用相關主體之間權利和利益關系的規范。 國外先進國家的軍民融合發展經驗也顯示： 健全的法律法規和政策體系是促進軍民融合發展的根本保障[10]，美國、以色列、日本和俄羅斯等國都非常注重有關軍用和民用的相關法律法規制度建設， 以確保軍用和民用相關主體的合法權益得到充分保障。

2.2 促進軍用與民用融合發展的內生動力不足

研究顯示：軍民融合發展的著力點在企業，而企業內組織結構和人員配置對軍民融合的適應型是主導發展成效的關鍵[11]。 因此，促進軍民融合發展需要充分調動企業參與的積極性、主動性和創造性。 但從現實看，由于各方利益的協調機制尚不健全導致我國軍用和民用融合發展的內生動力不足，在企業層面上存在著“弄不清政策、摸不清門路、擔不了風險”等諸多問題[12]。而且，由于軍地之間缺乏制度化、規范化的需求信息溝通機制，導致雙方利益訴求難以達成共識，繼而影響到資源的軍地整合[13]。 對于軍用企業而言，其核心使命在于圍繞國家軍事產業布局和軍事發展戰略推動國防科學技術水平的提升；對于民用企業而言，其核心使命在于推動科學技術向商業化應用轉變， 通過積極改善和提升人民的生活水平來達成利潤提升的目的。 目前的政策激勵機制尚不能充分關照軍用和民用企業的核心利益訴求， 軍民深度融合發展的共同利益基礎沒有得到充分挖掘。

2.3 支撐軍民融合發展的配套政策體系不健全

軍民融合發展關涉國民經濟和社會發展的方方面面，特別是隨著縱深融合的推進，其影響將更具廣度和深度。 對國家而言， 一方面要防止涉密科學技術的泄露，關注國防安全的保障，另一方面要在規范化的基礎上推動相關科學技術的商業應用， 實現軍事產業和民用產業的互利共贏。 如何在政策配套體系上體現這樣兩方面要求對于政府而言是個巨大的挑戰。事實上，改革開放以來， 我國為促進軍民融合發展已經制定了一系列相關的政策文件， 但從內容上這些政策文件對于相關的核心問題并沒有做出明確而具體的規定， 更多體現為一種原則性和指導性的意見， 在實踐過程中很難得到充分的貫徹落實。

盡管很多地方都提出要促進軍民融合發展， 但在經費的配套政策支持卻沒有及時跟進，相關的利益分配規則也不夠明晰。 事實上，美國高度重視軍民融合發展的政策配套體系建設，每年都會設置軍民融合發展的科研項目，這些科研項目的主要作用就是促進相關的政策配套體系的完善[14]。 在這方面，我國顯然是滯后于美國的，美國的經驗可以給我國提供諸多的啟發和借鑒。軍民融合發展是一項龐雜的系統工作， 需要各方主體的共同參與， 而這無疑需要制定完善的配套政策體系來保障相關工作機制和利益協調機制的具體運行。

3 軍民融合發展的政策激勵機制優化

盡管協同推進軍民融合發展已經成為廣泛共識，并且被納入了國家重大戰略規劃， 但如何通過優化政策激勵機制來推動相關政策的貫徹落實卻是各級政府面臨著的重大挑戰。中共十九大明確提出了“切實推動軍民融合向縱深發展”的要求，從政策激勵機制優化的角度而言， 要實現這一要求具體可從以下三方面進行努力。

3.1 厘清利益相關者之間的權利與利益關系

軍民融合不同于一般產業技術領域發展， 其一方面要發展政府的主導作用， 另一方面要發展市場機制的作用[15]。 在政府主導和市場調節之間如何厘清利益相關者的權利和利益關系邊既是制約軍民融合發展的基礎因素，也是促進軍民融合發展的基礎因素。打破軍民分割格局根本出路在改革創新[16]，而改革創新的關鍵突破口在權利和利益關系的解構和重構。長期以來，政府在軍民融合發展過程中處于絕對的主導性地位，市場機制作用較弱， 民用企業在合作過程處于弱勢地位。顯然這種局面不利于企業積極性、主動性和創造性的發揮， 不利于軍用和民用互利共贏目標的實現。 顯然，國家主導并不是所有領域都主導，而是對軍民融合發展戰略層次、全局性問題的主導，如若將國家主導的觸角延伸至本該由市場可以解決的領域最終會影響軍民融合的質量和效益[17]。

故而，從政府和市場的關系角度看，厘清利益相關者之間的權利與利益關系首先要重構政府和市場在軍民融合發展過程中的職責權限，一方面政府應當由直接的行政干預者轉向間接的服務監督者，為軍民融合發展營造公平的市場環境， 推動相關利益主體合法權益的有效保障； 另一方面企業應當自覺遵守軍民融合發展的相關法律法規，積極地在公平競爭中獲得自身發展的有利環境。從具體的利益相關主體看，軍民融合發展過程中的高校、科研院所、地方政府和各類企業的合理利益訴求應當得到公平關照，都能夠在平等協商的環境中得到自身的創新發展，從而推動互利共贏局面的實現。

3.2 構建基于軍民融合發展的協同創新平臺

不同主體在軍民融合發展過程中有著不同的利益訴求， 需要建立高效的協同創新機制來整合和回應不同主體的利益訴求（包括政府、國家實驗室、軍方及軍方所屬科研院所、大學及其附屬研究機構、企業及其研發中心等）。有學者基于對比分析提出軍民融合要在戰略上協同、技術與標準上協同、法規上協同、信息上協同；有學者基于主體結構提出要在軍民用技術特性、產業組織形態、 政府引導和市場機制作用等四方面進行協同機制改進和優化。綜合來看，這些主張的目的都在于構建基于軍民融合發展的協同創新發展環境， 以實現軍用和民用的優勢互補，充分推動科學技術創新的實踐轉化以及科學技術自身的創新加速。

正如國家軍民融合發展“十三五”專項規劃中所指出的那樣，要以推動科技創新資源的共享共建為核心，健全中央與地方、 軍地各部門之間的工作會商與協同機制， 統籌軍用和民用重大科研基地和基礎設施的布局建設。 國內外實踐證明，只有高度重視融合與協同，才能實現創新效率的最大化[18]，軍民融合發展過程中的協同創新自然也不能例外。從內容構成看，構建基于軍民融合發展的協同創新平臺至少應包括三方面：一是加強合作團隊的建設， 促進多方主體力量的共同參與；二是完善融合發展的機制建設，促進融合的規范化和法治化；三是推動平臺機構的資源整合，成立協同創新的交叉機構。

3.3 完善促進軍民融合發展的政策配套體系

軍民融合發展是一項龐雜的系統工程， 需要完善的政策配套體系支撐。當前，我國在促進軍民發展方面已經進行了諸多的實踐改革和探索， 并且積累了諸多的具體經驗，但在這些經驗并沒有得到充分的總結和研究，及時上升為支撐軍民融合發展的政策舉措。在軍民融合發展的過程中， 縱向和橫向的政策配套體系的完善需要包括政府、國家實驗室、軍方及軍方所屬科研院所、大學及其附屬研究機構、企業及其研發中心等在內的各方主體的積極參與。 但現實的問題是由于這種完善的政策配套體系尚未建立，導致各方主體的利益訴求無法得到充分關照，存在合法權益得不到有效維護的諸多困境。

4 結語

因此，有學者認為促進軍民融合發展需要消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法、建立軍事需求管理法律制度和風險評估法律制度[19]。 事實上，從軍民融合發展的現實困境看， 完善我國軍民融合發展的配套政策支持體系已經非常迫切。綜合來看，現階段應當在以下三方面進行政策配套體系的完善： 首先要完善軍民融合發展的利益分配政策， 確保各方主體在軍民融合發展過程中的利益得到公平合理維護； 其次要完善軍民融合發展的權力監督政策， 確保各方主體在軍民融合發展過程中能夠遵法守規， 避免權力亂用和尋租；最后要完善軍民融合發展的考核評估政策，根據評估結果確立相應的資源支持機制， 以確保軍民融合發展的質量和效益。