“制度+科技”筑牢扶貧資金監督防線
——訪福建省財政廳黨組成員、副廳長韓健

●本刊記者 周 菲 通訊員 林 敏

記者：請您介紹一下福建省建設扶貧資金在線監管系統的背景。

韓健副廳長：從2017年起，習近平總書記、李克強總理就多次在各類扶貧會議上強調要加強扶貧資金監管。從福建省脫貧攻堅形勢來看，可如期完成國、省定貧困人口脫貧任務，福建省的脫貧攻堅工作已經從2016年密集出臺扶貧扶持政策向著力加強扶貧資金監管轉變。但是，從紀委、審計監督檢查的情況看，近年來在扶貧開發工作中，仍存在部分干部利用職務之便，虛報冒領、挪用、擠占、貪污扶貧資金等違紀違規問題，扶貧資金撥付和使用不透明、不公開。這些問題反映出在扶貧資金、扶貧項目增多的過程中，監管還存在滯后、缺位的問題，仍需要進一步完善。在這種形勢下，抓緊建立福建省扶貧資金在線監管系統，加強精準監督、助推精準扶貧是十分必要的。

2017年4月，在省紀委的推動下，由省財政廳牽頭，會同省農業廳及扶貧資金主管部門運用“制度+科技”模式，依托“全國預算綜合管理系統”，建設覆蓋省、市、縣、鄉四級的智能化扶貧資金在線監管系統，力爭實現扶貧資金從省級到鄉鎮的申報、分配、審核、下達、撥付等環節到人到戶到項目的全程跟蹤和監管，促進扶貧資金使用更加規范、更加高效、更加透明、更加精準。

記者：扶貧資金在線監管系統在功能設計上如何實現對扶貧資金的有效監管？

韓健副廳長：扶貧資金在線監管系統建設堅持“統一規劃、統一標準、統一平臺”，依托財政部金財工程新一代應用支撐平臺，通過省級政務云集中部署，基層直接聯網操作，節約建設成本，提高部署效率。同時充分整合利用各部門已有的建檔立卡貧困戶、低保戶等數據資源，避免重復建設。

系統共分為前端、中間和末端三大模塊。主要功能如下：

首先，前端模塊實現申報和查詢功能。通過對接“扶貧資金在線監管系統”和“福建省網上辦事大廳”，實現內網和外網的業務數據雙向連接貫通。企業和扶貧對象可在福建省網上辦事大廳或手機APP進行申報和查詢。

一是申報功能。企業和扶貧對象登錄福建省網上辦事大廳，根據主管部門在線發布的資金管理辦法或項目申報指南，可自主申報項目。申報信息實時轉入政務內網，自動生成項目申報文件，轉交相關部門，按程序審核。

二是查詢功能。隨時可查詢各項扶貧資金政策和資金管理情況；資金撥付方面，可按補助對象的身份信息、資金項目、區域名稱三種方式查詢。

其次，中間模塊實現資金運行及管理。通過對預算綜合管理系統的業務流程管理、資金分配管理以及在線監控管理三個模塊的升級改造，設置省、市、縣、鄉四級各相關部門的業務辦理流程，并將各個專項扶貧資金的預警監察規則嵌入業務辦理的相應環節，實現業務全過程可記錄、可追溯、可監控。

一是內網辦公審批功能。按照“橫向到邊，縱向到底”的指導思想，系統橫向覆蓋省直扶貧資金全部主管部門，縱向覆蓋省、市、縣、鄉四級扶貧資金管理相關部門，實現各項扶貧資金主管部門協同辦公，省、市、縣、鄉各級間文件流轉、指標下達的全過程留痕管理。

二是自動取數、實時匯總功能。通過“因素法”定制相應的分配表樣，根據公式自動取數，形成扶貧資金分配方案，并由主管部門在線核定數據，會同財政部門聯合下達。根據業務辦理進展，系統自動存儲扶貧資金下達情況，實時匯總生成全省扶貧資金安排及撥付情況。

三是預警提示功能。在前期對扶貧資金管理風險點進行排查的基礎上，建立起具有“共性+個性”的在線監控機制，實行“探頭式”監控，實時監控資金的流向、流量、流速。凡《預算法》、各專項資金管理辦法明確規定了資金撥付時限、撥付規程、資金補助對象的，均設立剛性監控節點，實施重點監控。同時，從專項資金各具特點的管理需求出發，允許相關專項管理部門根據資金特點分別設置補助標準、執行年限等監控節點，以滿足個性管理要求。據統計，目前進入扶貧資金在線監管系統的23項專項資金，共設有91個監控節點，平均每個專項設有將近4個節點。通過監控節點的設置，有效抑制了“優親厚友”、擠占挪用等腐敗行為，變事后查處為事前、事中監管。

一旦發生觸發監控規則的事項，系統將自動啟動紅、黃燈預警提醒，其中，紅燈表示涉嫌違規的事項，黃燈表示需要復核的事項。按照省、市、縣三級資金主管部門業務歸口的處置原則，系統將預警信息自動發送給對應的資金主管部門監管人員，實現智能化、精準監督。監管人員可一鍵直達相關業務辦理界面開展檢查，必要時可啟動督查機制，將預警信息轉交相關部門進一步核查，直至問題辦結。核查結果可授權共享，避免重復檢查、多頭檢查。

再次，末端模塊實現“最后一公里”資金撥付、反饋與分析。主要有以下功能：

一是銀行自動反饋。通過設計通用端口，與19家銀行端進行對接，讓“最后一公里”到人到戶的資金實際撥付數據由相關銀行直接反饋導入，并由基層工作人員進行數據的比對審核，實現扶貧資金 “最后一公里”的在線監管。

二是大數據識別，讓扶貧對象更精準。將建檔立卡貧困戶、低保戶信息與企業工商登記、養老保險、醫療保險等數據信息進行比對識別，及時預警，確保扶貧資金精準發放。

記者：福建省建設扶貧資金在線監管系統的基本規劃是怎樣的？目前，納入扶貧資金在線監管的項目包括哪些？

韓健副廳長：福建省扶貧資金在線監管系統的建設思路是：根據“外網申報查詢、內網辦公審批”的目標和“全過程可記錄、可追溯、可監控”的要求，打破部門、層級分隔，建設一套對外連接互聯網，對內橫向聯接所有扶貧資金管理部門，縱向覆蓋省、市、縣、鄉四級，既能在線辦理扶貧資金管理業務，又能將智能預警監察功能嵌入每個業務辦理節點的監管系統。

福建省扶貧資金在線監管系統按照“23+N”模式，逐步拓展監管項目。首先，按照習近平總書記“兩不愁，三保障”“五個一批”等精準扶貧戰略思想，將省級以上財政21項扶貧資金（其中，中央7項，省級14項）和2項救災資金納入監管。同時，市、縣財政所安排的上述扶貧資金也一并納入監管。 23項資金涉及財政、農業、發改、住建、林業、教育、民政、民宗、水利、醫保辦10個部門，實現貧困對象69.6萬人（其中建檔立卡貧困戶45.2萬人，低保對象24.4萬人）全覆蓋。

2018年7月，根據財政部的統一部署，對照中央納入扶貧資金的總臺賬清單，梳理了省級扶貧資金總臺賬，將67個省級大專項納入扶貧資金在線監管系統，涉及扶貧、惠農、救災、社保資金。

記者：目前，扶貧資金在線監管系統運行已經接近一年時間，取得了哪些成效？

韓健副廳長：扶貧資金在線監管系統通過一年的運行，主要取得了以下成效：

第一，助推精準識別。我們通過系統將全省建檔立卡貧困人口、農村低保戶等數據信息與工商登記信息、企業養老保險繳費信息、醫療保險繳費信息等建立聯系，通過比對貧困對象多層面信息，及時發現可能存在的個別幫扶對象養老、醫療保險繳交基數高，或者已通過設立企業從事工商經營取得較高收入，卻仍然被列為未脫貧對象的現象。在2018年4月組織的全省農村低保對象異常信息核查中，通過比對，發現10176條異常信息，在核查的基礎上，對不符合低保條件的3692人作出退保或取消保障的處理。在對建檔立卡貧困人口異常信息的核查中，也發現并調整了個別不符合條件的對象。

第二，加快支出進度。通過系統的“實時數據匯總”功能，即根據業務辦理進展，自動存儲扶貧資金下達情況，實時匯總生成全省扶貧資金安排及撥付情況，便于各級扶貧資金部門準確掌握資金使用進度和滯留環節，為有效作出政策調整、及時解決扶貧資金沉淀基層問題提供有力的數據依據。2017年，福建省的財政專項扶貧資金結余結轉率由2016年底的29%下降到8%，2017年度財政扶貧資金績效評價被財政部、國務院扶貧辦評為“優秀”等次。2018年，通過扶貧資金在線監管系統，進一步加強了對扶貧資金流向、流量、流速的監控。截至2018年9月底，財政專項扶貧資金平均支出進度達88%，比上年提高了23.7個百分點。

第三，修訂管理辦法。通過系統“數據分析功能”，發現2017年在實施我省建檔立卡貧困戶 “雨露計劃”的培訓工作中，由于個別縣（市、區）培訓對象不足，存在直接將普通農戶作為培訓對象，或者為加快資金支出進度，將大部分資金購買書籍發放等問題，扶貧資金使用精準度大打折扣。省級財政立即會同扶貧部門作出政策調整，將補助對象由建檔立卡貧困戶調整為建檔立卡貧困人口家庭中、高職和技工院校學生，確保了扶貧資金的有效、精準使用。

第四，完善監控規則。特別針對扶貧資金“最后一公里”使用的違法違紀易發環節和末端監管較為薄弱環節，優化完善以扶貧資金“最后一公里”撥付與使用為主要內容的風險點，共配置完成廉政風險節點91個。同時，針對預警規則設置和處置問題，制定了《福建省扶貧資金在線監管系統管理規程》，按照“誰主管，誰負責；誰承接，誰負責”的原則，明確各級各部門職責分工，進一步落實責任，規范管理。

記者：作為扶貧監管工作的一項創新，這一系統有哪些特色？

韓健副廳長：一方面，在制度創新方面，立足“放管服”。

放：一是統一資金“切塊下達”分配方式。要求省級扶貧資金主管部門原則上根據“因素法”測算提出扶貧資金分配方案，會同省級財政部門采取“切塊”下達方式分配扶貧資金。二是下放扶貧資金項目行政審批權限。為確保扶貧項目執行更加精準，改變以往扶貧資金和項目由省、市兩級審批的程序，將相關審批權限下放至縣級。

管：一是修訂完善扶貧資金管理辦法。結合扶貧資金管理最新要求及系統建設需求，省財政廳會同省級扶貧資金主管部門制（修）定、完善有關扶貧資金管理辦法，確保21項扶貧資金均有對應的管理辦法。二是實行績效評價全覆蓋。指導扶貧資金主管部門對相應的扶貧資金制定績效目標，并督促縣（市、區）及時開展項目績效評價。三是建立正向激勵機制。建立以績效評價為導向的資金分配機制，提高扶貧資金使用效率。

服：推動扶貧政策主動公開。制定《關于進一步加強扶貧資金項目公告公示的通知》，要求各扶貧資金主管部門及時將扶貧資金政策文件在門戶網站主動公開，鎮（村）要加強村務公開，保障群眾對扶貧資金分配和管理的知情權、參與權、表達權和監督權，強化權力運行制約。

另一方面，科技創新方面，實現五個“全”。

一是“全部門貫通”。按照“橫向到邊，縱向到底”的指導思想，系統橫向覆蓋省直扶貧資金主管部門，縱向覆蓋省、市、縣、鄉四級扶貧資金管理相關部門，同時橫向、縱向實現了各資金主管部門的內部辦文過程留痕，使各級各部門之間可以在系統上協同辦公，進一步提升了辦公效率。同時，系統充分整合利用各部門已有的建檔立卡貧困戶、低保戶、醫療保險等數據資源，避免重復建設。匯聚了企業工商登記、稅收、養老保險和醫療保險等大數據，對扶貧對象進行精準識別。

二是“全流程管理”。從項目采集、項目申報、項目審批、項目資金管理、項目成效跟蹤等方面進行全流程管理，實現數據全程在線，隨時查看，業務操作可跟蹤、可追溯。對“最后一公里”資金數據反饋方式，通過設計通用端口，與銀行端進行對接，實現“最后一公里”到人到戶的資金數據由相關銀行直接反饋導入，并由基層工作人員進行數據審核，既能減輕基層工作人員的負擔，又能保障數據準確性。

三是“全口徑預算”。既包括中央扶貧資金，又包括省、市、縣級扶貧資金；既包括專項扶貧資金，又包括綜合扶貧資金；既包括一般公共預算資金，又包括政府基金預算資金（中央彩票公益金）。保障各類專項扶貧資金落實到特定的扶貧對象，真正讓扶貧資金精準使用，政策落地，老百姓受益。

四是 “全過程監督”。通過扶貧資金在線監管系統對扶貧資金項目申報、審批、下達等一系列過程中所涉及的表格單據、關鍵節點、資金流向等重要內容或異常信息進行實時、動態查驗，篩選過濾，標記并提示、追蹤異常情況。一旦發現監控預警信息，將以紅、黃燈監控預警提醒，按照“誰主管，誰負責；誰承接，誰負責”的原則，分級分部門開展核查和反饋，進一步落實責任，規范管理。

五是 “全賬單公開”。將到人到戶的扶貧資金通過APP、微信公眾號等多種服務渠道進行公開、公示，讓扶貧對象及社會群眾參與到扶貧監督工作中來，保證扶貧資金在陽光下運行。

記者：在扶貧資金在線監管系統的開發及運行過程中，是否存在一些難點？

韓健副廳長：目前，扶貧資金在線監管系統建設的難點主要在以下幾個方面：

第一，省級主管部門在系統推廣應用上履行“帶系統、促基層”方面主動性不夠。絕大多數省直扶貧資金主管部門還停留在以文件、會議傳達的層面上，深入研究系統操作和加強基層培訓的主動性不夠。

第二，電子監控規則的設置方面。部門較多依賴于撥付時限、撥付流程等共性指標，未充分結合各自扶貧資金特點和基層資金管理中出現的問題，合理設置廉政風險點的個性指標，對廉政風險點的設置考慮不夠周全。

第三，基層推廣應用方面。由于本系統的推廣應用尚處在初期階段，各級各部門業務人員要花時間學習、熟練操作，加上基層工作人員少、信息化程度低，基層業務人員有一定的畏難情緒。

記者：當前，從全國范圍來看，在扶貧資金監管方面，信息化程度還不是很高。對其他省份來說，福建省的扶貧資金在線監管系統是否有借鑒意義？

韓健副廳長：是的。在省紀委的有力指導下，我省的扶貧資金在線監管系統建設工作走在全國前列。2018年4月，財政部農業司在河南召開了加強扶貧資金管理座談會，福建省財政廳受邀作為重點發言單位，向財政部領導和兄弟省份介紹了扶貧資金在線監管系統建設的有關情況。會后，云南省、安徽省、湖南省等省份相繼到我省進行扶貧資金在線監管系統經驗學習。同時，扶貧資金在線監管系統也被列為首屆數字中國建設峰會的展示產品，贏得眾多觀展人員的關注和點贊。

目前，財政部在全國推廣的扶貧資金動態監控平臺建設正是以我省扶貧在線監管系統的建設和運行模式為樣板。我廳多位技術組成員參與全國扶貧資金在線監管系統的研發工作。更重要的是，我省扶貧資金在線監管系統建設所取得的成效獲得了國務院副總理胡春華和國務委員肖捷的批示肯定。

記者：下一步，這一系統將如何進一步完善？

韓健副廳長：扶貧工作永遠在路上。下一步，省財政廳將以問題為導向，圍繞優化系統性能、拓寬監管項目、推廣系統應用、健全完善制度等方面，深入推進扶貧資金在線監管工作，重點做好以下幾個方面的工作：

第一，完善系統各項功能。一是結合系統推廣應用中各級各部門反映的問題，進一步完善系統性能，實現系統操作的“簡便、易懂、管用”。二是結合資金下達，對配置完成的91個電子廉政風險點進行驗證運行，真正發揮“電子探頭”作用。三是繼續開展大數據比對分析，為省扶貧辦、省民政廳開展貧困對象識別提供有效數據信息。四是推進監管項目績效評價工作。

第二，逐步拓寬監管項目。對于納入監管系統的67個大專項，立足“貧困戶、貧困村、貧困縣”三個維度，建立財政扶貧資金總臺賬。同時，逐步將涉及到人到戶的惠民資金納入系統監管。

第三，推廣系統應用。通過培訓、下發操作手冊等方式，指導各級有關部門熟練掌握并運用系統各項功能。一是運用系統在線預警功能，及時做好異常信息的核實和反饋，變事后查處為事前、事中防范；二是運用系統的大數據分析，提高貧困戶、低保戶的精準識別度；三是充分運用系統的數據實時匯總、外網申報項目、信息主動公開等功能，加強對“最后一公里”資金支出進度和扶貧資金受益對象的監管，切實有效地解決扶貧資金沉淀基層、“跑、冒、滴、漏”等問題。

第四，健全完善制度。會同各扶貧資金主管部門定期梳理問題、分析問題，修訂相關資金管理辦法，健全管理機制，真正把扶貧資金管好、用好。■