部門預算績效監測與評價指標體系建設的問題及對策研究

●扈劍暉

從2003年提出預算績效改革以來，中央和地方不斷對構建預算績效管理體系進行探索。財政部門從預算支出的績效評價為切入點，對項目支出、部門整體支出、縣級財政支出管理績效、省級財政管理績效、財政政策績效等各方面開展了績效評價的實踐，并在評價的基礎上逐漸建立預算績效管理機制。2018年9月，國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出在3到5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的目標，對全面實施預算績效管理提出了要求。

在現代公共預算管理中，政府預算是以部門預算為基礎進行編制，部門預算中包括了預算部門的基本支出和項目支出，因此建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系需要以部門預算績效管理為基礎。

目前我國預算績效管理在組織機構上建立了“以預算部門為責任主體，預算單位的主管部門為管理主體，財政部門及各級人大為監督主體”的組織模式，為預算績效管理的實施提供了組織保障。同時，逐步完善績效目標制定、績效監測、績效評價以及結果應用的預算績效管理過程，抓住績效管理實施的關鍵環節。但在實踐中，預算績效管理的效果仍不盡理想，其中績效監測與評估指標體系仍不完善是主要原因。預算績效監測與評價指標體系作為部門預算績效管理的重要工具，是預算績效管理體系發揮作用的關鍵。

一、監測與評價指標體系的建立

預算績效管理體系實質上是建立財政預算支出監測與評估體系（Monitoring and Evaluation system，簡稱 M&E）。 M&E體系分為兩個部分，一是監測機制，用于績效過程數據的收集，并記錄績效實現的過程，在組織設計和制度建設上保證這一過程的實現；二是評估機制，利用監測系統的數據及其他來源的信息，判斷績效實現程度，同樣需要相應的組織設計和制度保障。

監測和評估活動需要組織和制度上的保障，同時更需要管理工具作為載體，成為監測和評估活動實施的著力點，這一工具載體即是績效指標。通過對監測指標數據的持續收集，來完成監測活動，并應用評價指標對績效進行評估。因此，M&E體系的管理工具建設核心是建立績效監測指標體系以及績效評估指標體系。

（一）績效監測指標體系

有效的部門預算監測指標體系的建立是基于部門績效目標的制定和分解。結果導向的績效監測指標體系的開發，需要在部門總體績效目標有效分解的基礎上，將績效目標轉化為可量化、可衡量的成效指標（甚至是長期影響指標），再通過結果鏈框架，識別完成績效目標所需要的投入、活動、產出等要素，并形成相應的衡量指標體系。部門預算的實施主體同時也是績效監測體系運行的主體，在預算實施過程中按照監測指標體系的要求對績效數據進行收集，為預算績效的全過程管理提供基礎信息保障。

（二）績效評價指標體系

部門支出的績效評估的目的是為了總結部門預算支出績效實現情況，以及預算執行過程中的經驗和教訓，為新的預算決策提供依據。預算績效評估也依賴于合理的評價指標體系。在監測指標體系完善的情況下，績效評估指標框架的開發一部分來源于監測指標體系①；在監測指標體系不完善的情況下，則需要評價專家通過對部門年初的預算績效目標的分解及預算執行過程的分析，應用結果鏈框架開發評價指標體系，對部門預算支出績效進行評價。

二、部門預算績效監測與評價指標體系建設中存在的問題——以廣西省為例

2012年財政部印發了《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》，并配套出臺了《部門支出管理績效綜合評價方案》，開始在全國范圍內推動部門整體支出績效評價的實踐。以廣西省為例，廣西從2013年開始進行部門整體支出績效評價實踐，挑選15個部門進行試點，2018年增加至59個，逐漸形成部門整體支出績效評價指標體系。2018年初步開始試點部門預算監測指標體系的建設，對將部門整體支出績效目標的制定納入財政部門績效監督進行試點，首次挑選39個區本級一級預算部門，由財政廳對這些部門整體支出績效目標進行集中會審，促進部門對年度績效目標進行分解和細化②。廣西在預算績效管理體系的建設中取得了進展，但預算績效監測與評價指標體系的建設仍存在一些具有代表性的問題，這些問題制約預算績效管理體系在預算管理中發揮的作用。

（一）部門整體支出績效目標體系的制定質量偏低

部門整體支出績效目標的分解和細化是建立預算監測指標體系的關鍵。當部門整體支出績效目標反映部門職能，且能分解、細化并轉化為明確的、可衡量、可量化的績效指標時，預算績效的監測體系才能真正發揮作用。

以廣西省為例，2016年試點了財政廳對2017年部門預算項目支出績效目標進行集中審核，2017年進一步試點財政廳對2018年部門整體支出績效目標的審核，并從2017年起預算績效目標與部門預算文本同步報自治區人大審核。從制度上增強部門預算績效目標的約束力和權威性，以此來促進績效目標編制質量的提高。

從廣西的部門整體支出績效目標申報表的結構上看，包括了部門預算資金、部門職能概述、部門整體支出年度績效目標以及部門整體支出年度績效目標的衡量指標（包括產出指標、效果指標）。從結構上看，形式上符合部門預算績效監測指標體系建設的要求，但從實際的運行效果看，部門在績效目標制定時仍存在以下問題：

1、預算績效目標與預算金額間缺乏關聯度。預算績效管理需要明確預算金額與績效目標實現之間的關系，以此來說明部門預算安排的合理性。但從目前的實踐看，部門整體支出績效目標表中只明確了部門預算的總額和資金來源構成，并未將資金安排細化，資金安排無法與部門職能、年度績效目標以及績效目標的衡量指標聯系。而目前部門預算報表中，雖然對基本支出和項目支出有詳細的分解，但仍舊難以說明支出與部門職能、年度績效目標以及績效目標的衡量指標之間的聯系。因此，目前的部門預算編制與部門預算目標的編制仍缺乏關聯度，即預算編制和預算績效目標編制仍是“兩張皮”，因此難以對績效目標與預算安排的匹配性進行判斷③，使得預算績效管理體系難以對預算金額安排的合理性進行有效管理。

2、績效目標衡量指標中的效果指標質量不高。績效目標的衡量指標分為產出指標和效果指標兩大類。以廣西為例，部門預算績效指標中，產出指標包括數量指標、質量指標、時效指標和成本指標四大類。由于產出與部門的工作活動直接聯系，因而產出指標比較容易達到明確性、可衡量性和可量化性的標準。

效果指標由經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響四大類指標構成。設置的效果指標應該是理解產出指標與年度績效目標之間聯系的重要橋梁。通過量化和細化的效果指標，將年度績效目標分解落實，可以以此解釋部門產出的合理性。但從廣西的實踐情況看，效果指標的質量普遍不高，大部分達不到明確性、可衡量性和可量化性的標準。如某部門設定的可持續影響指標是 “提升公共服務的能力水平”，這樣的指標既無法實現績效的監測，也無法用于績效的評價。

由于部門預算編制尚未與部門績效目標形成相互支撐的關系，使得預算績效目標的指標體系的合理性難以判斷，同時效果指標體系設置的質量不高，會導致預算績效監測指標體系的適用性缺乏，使得預算執行過程中的績效監測難以實現，使預算績效管理體系在績效目標設置和監測環節的運行質量受到影響。

（二）部門整體支出績效評價指標體系出現“工具失靈”

在預算績效評價和結果反饋應用環節，評價質量的高低直接影響到結果應用的程度。而評價指標體系為績效評價提供了工具支持，因此評價指標體系的質量對績效評價質量起到關鍵性影響。當依照績效評價指標體系來實施評價活動時，若不能對評價主體的績效做出合理的評價時，則產生 “工具失靈”現象。

績效評價指標產生“工具失靈”現象在績效評價體系運作過程中是常見的現象。世界銀行的研究發現，許多國家出現績效評價指標體系龐大，但卻無法提供充分的信息來判斷評價主體的績效高低。目前我國的預算績效評價指標體系也存在這些問題。

1、績效評價指標體系中對部門支出績效的區分度不高。以廣西2014年部門預算績效評價指標體系為例，指標體系設計了5個維度、11個二級指標和34個三級指標，三級指標中有27個共性指標，其中扣分面（即被扣分部門所占的比例）為0的指標有8個，占共性指標總數的30%；扣分面在0～10%的指標有10個，占共性指標總數的37%。這就意味著，各預算部門有68%的績效評價指標的得分區別并不大。從當年的評價結果來看，39個部門中評價得分90分以上的有31個。由此可見，評價指標中能夠識別各部門績效差異的指標比例并不高。

導致該現象的原因之一是績效評價指標體系中，評價指標的設置結構不合理。共性指標偏多，占指標總數的79.4%，個性指標偏少；過程指標偏多，占總數的79.4%，效果指標偏少。共性指標占比高，意味著評價指標的針對性不足；過程指標偏多，在逐漸規范的行政管理下，預算執行過程出現問題的比例不會太高。因此，實施結果就表現為績效評價指標體系中對部門支出績效的區分度不高。

2、績效評價指標體系不能反映預算實施中出現的問題。評價指標體系應該能夠對部門的績效進行有效的衡量，最重要的是通過績效評價，能夠發現部門預算執行中的不足并提出改進建議。而現有的績效評價指標體系，在部門得分高的同時，卻存在績效不佳的情況。以某水利項目為例，評價專家在評價項目時，按照績效評價指標，該水利項目得分在90分以上，但同時評價專家也識別出其在立項環節存在一些問題將直接影響其項目的實施進度和成效，在既定的指標框架下沒有可以反映存在問題的評價指標項。

在績效評價指標體系對部門整體支出績效評價結果的區分度不高，同時又存在績效評價指標體系無法識別預算實施中出現的問題，使得對部門預算績效評價的質量難以保障，將進一步影響評價結果在新周期預算分配決策中的應用價值。

三、部門預算績效監測與評價指標體系建設的建議

實現全面實施預算績效管理的目標，部門預算績效管理體系的建設是關鍵。從目前部門預算績效監測與評價指標體系建設基礎看，完善部門預算績效管理體系需要在部門組織機制、指標體系結構的改進以及個性指標的建設等方面努力。

（一）建立部門預算績效目標編制的內部協調機制

預算績效目標的確定需要結合部門的職能與部門的長期規劃，因此，預算績效目標的編制工作需要預算單位內部各關鍵部門共同協作完成。

從目前的實踐情況看，部門預算績效目標編制的工作一般由該部門預算處負責，其工作人員的專業背景多數是與會計、財務管理等相關專業，對職能部門的發展規劃缺乏深入了解，因此單純依靠預算處工作人員，無法保障部門預算績效目標編制的質量。

預算績效目標編制人員對部門職能的理解程度，以及對部門長期發展戰略的了解程度，直接影響了部門績效目標及其監測指標體系的質量。因此，需要在部門內部建立內部溝通機制，將職能部門、預算部門和財務部門協調起來共同討論制定。由于目前我國部門預算績效目標編制仍處于實踐初期，在各部門中具備績效管理專業知識的人員仍舊緊缺，應積極引入有經驗的評價專家幫助部門預算績效目標和監測目標體系設計，為部門建立預算績效監測體系打好基礎。

（二）探索優化部門整體支出評價指標的結構和權重

目前部門整體支出績效評價指標體系的結構不合理：過程指標偏多，效果指標偏少；共性指標偏多，個性指標偏少。評價指標體系的不合理使績效評價指標體系難以評價部門支出的績效。經過分析發現，過程指標一般也以共性指標的形式體現，過程指標也是針對預算執行的關鍵環節設置的，刪減過程指標容易漏掉對一些環節的評價，因此可以嘗試分層賦權重的方式對評分系統進行改進。

以廣西為例，部門整體支出績效評價體系分為三個維度，即預算編制、預算執行、履職和效益三部分。前兩部分是過程指標，履職和效益是效果指標，將前兩部分的權重設計在50%以內，避免過程指標過多過細，分散了評價指標體系對關鍵績效領域的關注，同時保障效果指標在評價中的作用。

（三）關注績效評價指標體系中個性指標的開發和指標庫的建設

實踐中的經驗顯示，共性指標難以衡量部門支出的績效狀況，個性指標（一般為效果指標）才能反映部門績效的特點。有效的績效評價往往在評價專家對評價對象的調研，了解其預算執行中的問題，并與被評價對象探討績效改進困惑的過程中，開發出適合的個性指標。并以這些個性指標的評價為切入點，深入挖掘影響該部門績效實現的制約因素，提出部門績效改進的建議。

因此，在部門整體支出績效評價指標體系的開發中，重視個性指標的開發、收集和整理，建立部門預算績效評價的個性指標庫，才能為部門整體支出績效評價的大規模推廣提供“指標工具”。■

注釋：

①許多實踐人員經常混淆監測指標體系和評價指標體系。評估指標體系的部分指標來源于監測指標體系，但績效評估體系與監測指標體系不會完全一致。監測指標體系的年初預算績效目標是在實現目標的保障措施的分解和細化基礎上建立的，目的是記錄績效實現的過程；評價指標體系則需要評價主體根據評價的目的和評價對象的特點建立的評價指標體系，世界銀行為代表的國際金融組織推行的“結果導向績效評價”一般圍繞“戰略是否正確的評價”、“實施過程是否有效率和有效果”以及“能否通過更好的途徑實施”三個層面對某項支出進行評價。具體參見：（美）庫賽克.瑞斯特著.梁素萍，韋兵項譯.十步法[M].北京：中國財政經濟出版社，2011年9月。

②廣西目前有自治區本級一級預算單位123個，2018年實施部門整體支出績效評價的部門約占48%，而實施部門整體支出績效目標評審的部門約占32%。

③ 《廣西壯族自治區本級預算績效目標管理暫行辦法》（桂財辦〔2017〕60號）中對預算績效目標審核的主要內容包括：績效目標與部門職能的相關性、績效目標的完整性、資金規模與績效目標的匹配性、預算績效目標的可行性、績效目標的規模性五個方面。