飲用水源地生態(tài)補償資金機制的路徑選擇

藍(lán)楠 夏雪蓮

摘要：飲用水源地生態(tài)補償機制的目的是改善飲用水源地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧共處，而資金機制是解決飲用水源地生態(tài)補償問題的關(guān)鍵和落腳點。在闡述飲用水源地生態(tài)補償資金機制的概念與理論的基礎(chǔ)上，對飲用水源地生態(tài)補償資金機制的現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，剖析當(dāng)前飲用水源地生態(tài)補償資金機制存在的問題，提出完善飲用水源地生態(tài)補償資金機制的建議，以期促進(jìn)生態(tài)補償工作的開展，取得飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理想效果。

關(guān)鍵詞：飲用水源地;生態(tài)補償;資金機制

中圖分類號：F323;D912.6? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）02-0147-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.032? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

近年來爆發(fā)的飲用水安全事件引起了各級政府部門對飲用水水質(zhì)與飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的更多關(guān)注。2018年1月1日實施的修訂版《中華人民共和國水污染防治法》也增加了“開展飲用水水源區(qū)調(diào)查評估”“編制飲用水安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”等相關(guān)條款，彰顯了國家與社會對飲用水安全的重視。飲用水源地包括提供城鎮(zhèn)居民生活及公共服務(wù)用水、取水工程的水源地域，其生態(tài)環(huán)境比較脆弱，這意味著飲用水源地要承擔(dān)更多的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的責(zé)任，在一定程度上會影響飲用水源地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過對水源區(qū)進(jìn)行生態(tài)補償，以保護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，調(diào)節(jié)人與自然和諧關(guān)系為目的，借助經(jīng)濟(jì)、政策和市場等多種手段，協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾[1]，是解決水源地生態(tài)保護(hù)相關(guān)者之間利益關(guān)系的有效方法。

1? 飲用水源地生態(tài)補償資金機制概述

生態(tài)補償要素包括補償主體、補償客體、補償原則、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式等，其中補償資金是關(guān)鍵[2]。因此，對飲用水源地生態(tài)補償資金機制的研究意義重大。

生態(tài)補償?shù)暮诵乃悸肥峭ㄟ^推動水資源開發(fā)與水環(huán)境保護(hù)中外部性內(nèi)在化的實現(xiàn)，解決生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用過程中的“搭便車”現(xiàn)象[3]。飲用水源地的生態(tài)服務(wù)功能具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性，必須建立完善的飲用水源地生態(tài)補償資金機制，確定明確的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任范圍，由飲用水源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的“受益者”向飲用水源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的“受損者”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，實現(xiàn)飲用水源地生態(tài)保護(hù)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。飲用水源地生態(tài)補償不僅是對保護(hù)成本投入的補償，還應(yīng)包含對當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民犧牲的發(fā)展權(quán)益的補償[4]。

飲用水源地生態(tài)補償資金機制是指以生態(tài)補償資金的籌集、調(diào)配、運作和統(tǒng)一管理為目的，拓寬資金籌集渠道，公平分配補償資金，提高資金使用效率，并對資金進(jìn)行管理所形成的生態(tài)補償資金籌集與運營機制。生態(tài)補償資金機制不僅涉及生態(tài)補償資金的籌集機制，也包括資金的運作管理機制。本研究側(cè)重于對飲用水源地生態(tài)補償資金來源的探索。

2? 飲用水源地生態(tài)補償資金機制的立法現(xiàn)狀及存在的問題

2.1? 飲用水源地生態(tài)補償資金機制的法律和政策規(guī)定

生態(tài)補償制度最早適用于森林資源領(lǐng)域，后來逐漸向其他重要生態(tài)功能領(lǐng)域發(fā)展，如飲用水水源保護(hù)區(qū)等。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補償制度，加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度;《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機制。可知，中國生態(tài)補償資金的資金籌集方式主要包括財政轉(zhuǎn)移支付和水資源費的收取等。《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》則側(cè)重繳納水資源費。

雖然飲用水源地生態(tài)補償資金的籌集方式在地方的具體實踐中更加多元化一些，但是仍然以政府財政支撐作為主要的生態(tài)補償資金來源。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》就明確指出，要建立穩(wěn)定投入機制，多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護(hù)補償力度;《河北省政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的實施意見》也提出多渠道籌措資金，綜合采用財政補貼、資金獎補等方式，支持生態(tài)保護(hù)補償領(lǐng)域PPP模式項目實施，建立完善政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會公眾廣泛參與的生態(tài)保護(hù)補償投融資機制的建議。

2.2? 飲用水源地生態(tài)補償資金機制存在的問題

1）缺乏生態(tài)補償資金機制的專項立法。通過對涉及飲用水源地生態(tài)補償資金機制的法律法規(guī)研究發(fā)現(xiàn)，中國并沒有單獨就生態(tài)補償資金機制進(jìn)行立法，有關(guān)生態(tài)補償“資金籌集”的條款散見于法律、法規(guī)等相關(guān)文件中。條文篇幅的限定必然造成飲用水源地生態(tài)補償資金機制的規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性。如《中華人民共和國水污染防治法》側(cè)重對飲用水污染的預(yù)防與治理，對資金籌集的主體、各方主體在籌集過程中的權(quán)利與義務(wù)以及多元化的具體籌集方式等內(nèi)容沒有詳細(xì)規(guī)定。飲用水源地生態(tài)補償資金機制的法律規(guī)定位階偏低，生態(tài)補償資金籌集實踐中更多地依賴于地方層面的立法和相關(guān)政策規(guī)定，影響了生態(tài)補償資金機制的執(zhí)行效果。飲用水源地生態(tài)補償制度的實施是為了協(xié)調(diào)各方主體的利益關(guān)系，保障飲用水安全，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。然而，中國飲用水源地生態(tài)補償資金機制專項立法尚處于缺位狀態(tài)，這在一定程度上影響著補償資金的籌集，阻礙了飲用水源地保護(hù)者權(quán)利的實現(xiàn)。

2）生態(tài)補償資金籌集渠道單一。關(guān)于飲用水源地生態(tài)補償資金籌集的大多數(shù)法律法規(guī)將生態(tài)補償資金的籌集責(zé)任歸于政府承擔(dān)，或者直接點明生態(tài)補償資金具體構(gòu)成中每一相關(guān)政府承擔(dān)的份額，偶有些許條文提及可由多方籌集補償資金。因此，政府在飲用水源地生態(tài)補償實施中必然占據(jù)主導(dǎo)地位，政府財政轉(zhuǎn)移也必然是生態(tài)補償資金籌集的重要渠道，暴露了中國飲用水源地生態(tài)補償資金機制存在資金來源結(jié)構(gòu)不合理、資金籌集渠道單一的問題。生態(tài)補償資金缺少社會資金的參與，沒有形成規(guī)范的生態(tài)服務(wù)付費市場，資金的籌集過于依賴政府財政轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上加重了政府在生態(tài)補償過程中的負(fù)擔(dān)，影響了政府參與生態(tài)補償?shù)姆e極性與主動性，阻礙了飲用水源地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。

3）生態(tài)補償資金監(jiān)管機制不健全。飲用水源地生態(tài)補償資金基數(shù)小，同時政府財政轉(zhuǎn)移受限于政府財政，每年能夠用于生態(tài)補償?shù)耐度胧怯邢薜模糜陲嬘盟吹厣鷳B(tài)補償?shù)馁Y金更是有限。即使加大財政的投入，飲用水源地生態(tài)補償資金的金額相較于“需求量”來說還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。加之生態(tài)補償資金機制相關(guān)配套措施不健全，尤其是對資金的監(jiān)管機制不完善，飲用水源地生態(tài)補償資金在落實的過程中存在個別部門擠占挪用生態(tài)補償資金以及弄虛作假套取生態(tài)補償資金等行為[5]，嚴(yán)重影響了生態(tài)補償資金的歸集效果。使得相關(guān)主體在使用補償資金的過程中陷入捉襟見肘的尷尬境地，也使得飲用水源地生態(tài)補償?shù)男Ч顝娙艘狻?/p>

3? 飲用水源地生態(tài)補償資金機制的路徑

3.1? 制定生態(tài)補償資金機制專項立法

應(yīng)該盡快加強關(guān)于生態(tài)補償資金機制的專項立法工作，建議在生態(tài)補償資金管理辦法中體現(xiàn)多渠道籌集資金的原則，為多層次、多元化的生態(tài)補償資金機制提供堅實的法律支撐。同時，通過系統(tǒng)而完整的生態(tài)補償資金機制的相關(guān)管理條例制定，明確補償資金籌集過程中涉及的相關(guān)主體以及其應(yīng)該承擔(dān)的基本義務(wù)與責(zé)任，增強生態(tài)補償資金機制相關(guān)規(guī)定的可操作性，逐步實現(xiàn)飲用水源地生態(tài)補償資金機制運轉(zhuǎn)的法治化與規(guī)范化。當(dāng)生態(tài)補償資金機制上升到法律的高度，它就不再僅僅是一項簡單的制度，法律所具有的強制力與權(quán)威性會成為相關(guān)主體履行資金籌集義務(wù)的督促力，進(jìn)而改善飲用水源地生態(tài)補償資金機制在實踐中的執(zhí)行效果。另一方面，專項立法還有利于籌集到更多的補償資金，使更多的資金落到實處，所以相關(guān)立法的出臺意味著飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)者自身利益的保障得到一定程度的提升。這使得因側(cè)重于飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而使保護(hù)者義務(wù)加重導(dǎo)致的利益失衡境況得到改善，進(jìn)而調(diào)動飲用水源地區(qū)域及周邊地區(qū)公民保護(hù)水環(huán)境的積極性，保障飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的持久進(jìn)行。

3.2? 拓寬飲用水源地生態(tài)補償資金籌集渠道

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)補償?shù)娜舾梢庖姟分赋觯⒎€(wěn)定投入機制，明確提出從縱向、橫向以及市場3個方面籌措資金，加大生態(tài)補償?shù)牧Χ取?jù)此，建議從以下幾個方面廣征飲用水源地生態(tài)補償資金，形成多元化的補償資金籌集渠道。

1）應(yīng)在完善中央與地方政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)補償?shù)目v向轉(zhuǎn)移支付制度[6]。加大針對飲用水源地縱向的財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高飲用水源地生態(tài)補償在財政轉(zhuǎn)移支付中的比例[7]。同時，適時開征飲用水源地生態(tài)補償稅，盡快改革和完善資源稅。

2）在橫向方面，鼓勵受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間建立橫向補償關(guān)系。比如，飲用水源下游受益地區(qū)政府給予上游政府一定的財政支持。

3）向社會募集。向社會募集生態(tài)補償資金是指將國內(nèi)外單位、機構(gòu)、個人的捐款或援助籌集起來用于生態(tài)補償，即通過接受國內(nèi)外單位、機構(gòu)、個人的捐款或援助來進(jìn)行水環(huán)境保護(hù)建設(shè)[8]。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，企業(yè)經(jīng)濟(jì)實力和居民收入逐步提高，社會公益性捐贈也將不斷增加，水環(huán)境與公眾日常生活密切相關(guān)，必會成為公眾捐助的重點領(lǐng)域。如可采用文藝界義演、發(fā)行社會有獎募券等形式，向社會公開征集公益資金。

4）發(fā)揮市場的作用，減輕公共財政的負(fù)擔(dān)。注重市場的作用，積極探索飲用水源地生態(tài)補償?shù)氖袌龌\作機制，變單純的資金補助為項目扶持，多渠道、多形式籌集資金，保證飲用水源地生態(tài)補償資金來源的充足性、持續(xù)性。比如，建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識體系，完善落實對綠色產(chǎn)品的財稅金融支持和政府采購等政策，使保護(hù)者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益。

3.3? 健全飲用水源地生態(tài)補償資金的監(jiān)管機制

建立高效透明的資金使用績效評估與監(jiān)督機制對生態(tài)補償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)具有重要作用[9]，可避免補償資金籌集中產(chǎn)生的腐敗問題，減少補償資金的浪費，進(jìn)而使最終籌集的補償資金金額增加。

根據(jù)生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)，采用定期與不定期相結(jié)合的方式對補償資金的落實、使用情況進(jìn)行追蹤、檢查和驗收，并向上級主管部門提交檢查驗收情況書面報告。逐步建立生態(tài)補償資金使用的績效評估、審計制度。如《蘇州市生態(tài)補償條例》中規(guī)定，市、縣級市（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，將生態(tài)補償工作納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃，建立健全生態(tài)補償績效考核機制。不僅如此，還應(yīng)將對飲用水源地生態(tài)補償資金的績效考評納入到地方政府官員的績效考核中，完善地方政府帶動機制和責(zé)任追究機制。同時，關(guān)于飲用水源地生態(tài)補償資金的籌集數(shù)額以及分配、使用等信息應(yīng)該及時向社會公開，保障社會大眾的知情權(quán);調(diào)動社會大眾參與監(jiān)督的積極性，進(jìn)而形成廣泛的社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督的常態(tài)化機制。對以任何形式擠占、挪用、截留或騙取生態(tài)補償資金的行為，依據(jù)相關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理，并追究單位和直接責(zé)任人的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的交司法部門追究法律責(zé)任[10]。只有將相關(guān)行為的懲罰上升到法律責(zé)任的高度才更具有震懾的作用，有助于飲用水源地生態(tài)補償資金的監(jiān)管體制的完善，發(fā)揮其實際效用。

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