南京市農村敬老院公建民營運營模式的SWOT分析

郭劍平 尹越 崔昱瑾

摘要：通過實地調研，以江蘇省南京市八卦洲農村敬老院為典型案例，運用SWOT模型，從優勢、劣勢、機遇、威脅四個方面分析養老機構的公建民營運營模式，為完善養老機構公建民營改革以及農村地區養老服務事業的發展提出了優勢—機遇策略。

關鍵詞：農村養老;公建民營改革;SWOT分析;南京市

中圖分類號：F323.89? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）02-0156-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.034? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

江蘇省作為經濟大省，老齡化形勢相當嚴峻。據江蘇省統計局數據，江蘇省常住人口8 029.3萬人，其中65歲以上人口1 073.2萬人，占總人口的13.4%，呈現加速增長的趨勢，而居住在農村的老年人占了2.9%。由于農村地區經濟發展存在劣勢，農村老年人的養老問題與城市差距較大，妥善解決農村老年人的養老問題，對于滿足農村老年人日益增加的養老需求和“三農”問題的解決，以及促進社會更加公平正義有重要意義。隨著中國人口老齡化形勢不斷嚴峻，傳統的養老方式不能滿足廣大農村地區老年人日益增長的養老服務需求，機構養老應運而生。而現階段公辦機構少、成本大、效益低;民辦機構設施差、專業化水平低且定位不準，養老服務市場存在供需矛盾。公建民營養老機構能夠克服二者劣勢，為農村養老提供更加專業便利的服務。

在人口老齡化不斷加劇的形勢下，社會化養老服務需求持續增長[1]，公辦養老機構和民營養老機構已無法滿足中國人口老齡化的需求[2]。機構養老模式中尚存在著這兩種機構之間的供需矛盾，優化和提升養老機構的服務質量和管理效率成為必然選擇。為改善公辦養老機構“高耗低效”的現狀，破解民營機構的發展難題，胡宏桃[3]指出“公建民營”是轉變政府管理職能，實現養老事業改革的重要抓手;陳忠權[4]認為公建民營既可以確保國有養老院性質不改變，公益性質得到保障，又可以激發民營機構的積極性，是一種很好的嘗試;郭珂[5]提出在公建民營養老機構的運行管理中，政府并不是“甩包袱”，也會起到監督管理的輔助作用，如今中國政府正在進行職能轉變，社會管理體制也在不斷改革中，所以政府在管理時也會出現很多考慮不周到的地方;彭金玉等[6]指出公建民營機構養老在運行過程中存在扶持政策難以落實、養老人才隊伍建設滯后、公益屬性與商業屬性矛盾等問題;為此，劉貴兵等[7]指出未來養老機構的發展方向必將是服務更專業、管理更人性、護理更精細、設備更智能，以不斷滿足人們尤其是農村老年人日益增加的養老服務需求。

本研究在現有研究的基礎上，通過運用優勢、劣勢、機遇與挑戰四個維度的SWOT分析法，以江蘇省南京市八卦洲敬老院作為研究對象，分析了當前養老機構公建民營模式存在的問題，旨在準確把握農村機構養老的運行環境，進而為公建民營養老機構的發展提供建議。

1? 優勢（S）

1.1? 資源整合實現優勢互補

一方面，政府經營敬老院更具有公信力，有較高的社會認可度，能夠充分體現其引導作用，且政府對于敬老院的創建有較為豐富的經驗，較民營機構而言更具優勢[8]。此外，由于政府是政策的制定者，對于各項政策的宏觀把握也較好，能夠保證敬老院運行的質量。另一方面，政府經營能夠保證敬老院基礎設施的完備性。八卦洲敬老院選址較好，環境優美，綠化程度高;交通狀況較好，167路、524路、641路公交都能夠直達敬老院，方便了老年人及其家屬的出行。目前，敬老院占地4 690 m2，建筑面積3 860 m2，建有床位100余張，收住了大量的老人，極大地滿足了當地農村老年人對于養老方面的需求。

八卦洲敬老院在公建民營模式的運營中由街道辦事處與愛德基金會旗下的愛德仁谷公司簽訂為期5年的托管服務協議，意味著政府與民間社會組織在一個平等的基礎上進行合作，改善了原有服務的提供模式，實現了公共服務從行政范式向契約范式的轉變。有利于機構的高效運轉，避免了公共部門運行的低效。而依托愛德仁谷集團的管理優勢和豐富的養老服務經驗，能夠與政府聯合實現資源的優勢互補，因此能夠很好地進入社會，使公私部門實現良好合作。

1.2? 養老服務的專業化和多元化有所提升

社會組織的運營不僅為養老機構的發展注入了新的生機與活力，更帶來了養老服務新的管理理念。在八卦洲敬老院運營過程中，愛德仁谷公司堅持“個別照顧，全人關懷”的辦院宗旨，率先引進海內外資深養老機構的先進辦院模式、管理經驗以及服務理念，不僅在硬件配備上達到了國際領先水平，同時也積極打造了一支由專業的社工、護士、醫療師、護理員組成的綜合型服務團隊，結合老人們的不同習慣為其提供個性化的服務，力求為老人們實現托養、保健、護理、康復、娛樂等全面貼心的服務。較之前單一的設備和服務來說，極大地提升了養老服務的專業化水平。

愛德仁谷公司秉承基金會的公益理念，考慮到老年人的行動障礙等情況，配備了360°無死角的無障礙設施。設有康復室，集休閑、療養、康復訓練于一體;活動場所設閱覽室、棋牌室、健身房、室外小長廊、小操場活動中心等設施，集休閑、療養、康復訓練、文化娛樂于一體。2013年與社區醫院簽訂協議，每月有社區醫院醫生到敬老院進行健康講座和巡診，八卦洲醫院還為敬老院開辟了綠色通道。敬老院不再只為老年人提供單一的養老服務，更力爭實現多元化的養老服務供給，極大地便利了老年人的生活。

1.3? 養老服務性價比高

公建民營機構經營敬老院的成本較低，由于政府前期已經出資建立，基礎設施方面已經大體完善，帶給社會組織的投入少、成本壓力小的優勢，使社會組織沒有后顧之憂，能夠安心經營養老機構。社會組織沒有成本負擔，意味著給予老年人更大的讓利空間;機構不以盈利為目的，就能夠吸引更多的老年人入住。從愛德仁谷頤養院官網查詢數據和實地訪談得出八卦洲敬老院與協和老年人服務中心收費情況（表1）。從表1可以看出，八卦洲敬老院制定的收費標準較低，且與當地單純的民營養老機構相比也具有價格方面的優勢，由此體現其性價比之高。

2? 劣勢（W）

2.1? 政府缺位越位現象突出

政府在將管理權下放到社會組織的過程中，存在職能定位不清，缺位、越位并存的問題。八卦洲敬老院公建民營改革的最大阻力就是來自于政府，敬老院原有的體制內人員認為應該按照原來的方式進行管理，不愿意進行民營化改革，使得改革進程緩慢。此外，政府在監管方面存在水平能力不足、對養老機構的資金支持不到位、硬件設施不夠完善等問題。對機構建設缺乏后續的資金支持，使得老年人即使入住了養老院，在生活水平上也沒有大的改觀，此乃政府職能的缺位。

再者，政府自身不愿意“撒手”。考慮到養老機構對部分失能半失能老年人開放后的風險責任承擔問題，政府持謹慎態度，使得政府與養老院的管理責任界限不清，出現問題難以有效化解。政府大都不愿意放棄一部分養老機構公建民營后的利益所得，因而存在政府職能越位的情況。此外，政府在養老機構民營化改革過程中，通過對養老院收取部分地租的方式進行自身盈利，但將養老院交給社會組織運營，是否定性為“甩包袱”還有待考察。

2.2? 政府與社會機構存在利益博弈

在養老機構的實際運營過程中，政府與社會組織對于自身的定位不清。政府、企業、個人等各方主體的利益追求勢必會帶來公建民營養老機構福利性和社會組織盈利性的矛盾。而公建民營機構成立的初衷就是以其福利性為基本目標，實現政府、社會組織、老人三方共贏的局面，實際情況卻不容樂觀。八卦洲敬老院在發展過程中，機構發展規劃、收費標準等都由政府制定，社會組織難以掌握自主經營權和定價權，經營行為浮于表面。社會組織內部發展激勵不足，嚴重限制了其發展動力，無法保障公建民營養老機構的持續發展。但由于固有的利益屬性，社會組織傾向于收住那些生活能夠自理的老年人，限制了部分老年人的養老服務需求，這對機構的發展非常不利。平衡政府與社會組織存在的利益博弈，是當下養老機構民營化改革過程中面臨的難題。

2.3? 公建民營養老機構沒有長效合作機制

政府與社會組織的合作還不夠充分，對于養老機構的發展缺乏相應的規劃設計，限制了養老機構的后續發展[9-12]。具體來說，政府在建立之初投入了大量資金，而在機構的后續發展中資金投入明顯不足，且投資主體單一，養老機構發展壓力較大;采用租賃的方式將部分養老設施出租給社會組織等民間團體，同時向其收取過高的設施使用費和押金，限制了社會組織進入公建民營養老機構的積極性，無法與其建立長久的合作機制。現階段具體表現為：公建民營養老機構的發展中出現政府與社會組織合作不善、管理經營方面溝通不暢、事故責任無法明確界定等現象;政府與社會組織之間的關系還沒有理順，對于養老機構性質、各主體職責并不是十分明確，無法進一步吸引社會資源參與養老服務機構的建設，缺乏與社會組織方面的長效合作機制。

3? 機會（O）

3.1? 政府對養老機構公建民營改革的強力推動

“十三五”期間，政府給予養老問題更多的關注，出臺相應政策鼓勵機構養老以及養老機構公建民營改革。《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》就提出，要加強公辦養老機構改革，加快推進具備向社會提供養老服務條件的公辦養老機構轉制為企業或開展公建民營。2015年南京市民政局出臺《關于印發南京市養老服務補貼實施辦法（試行）的通知》，從政策層面給予老年人更多的保障與支持。2016年，《南京市“十三五”養老服務業發展規劃》中指出對于民營床位、護理型床位占比的相關要求，大力鼓勵農村敬老院建成區域性養老服務中心，并力爭使公辦養老機構民營化率達到80%。2017年，南京市新出養老補貼政策《關于調整養老服務補貼的通知》，進一步指出對于不能自理的老年人入住養老機構進行補貼，對于高校生參加護理員給予支持。這些措施促進了養老機構覆蓋群體的增加，也刺激了公建民營養老機構的進一步發展。

3.2? 農村居民對社會化養老服務需求不斷增加

隨著時代的發展，“養兒防老”的觀念受到沖擊，傳統的家庭養老已經不能夠適應農村地區養老的現狀。迫于嚴峻的就業環境和嚴酷的生存壓力，農村人口流動速度加快，老年人的日常生活照料難度增加。而隨著生育率不斷下降，家庭規模逐漸變小，影響了家庭養老功能賴以存在的結構性基礎。這種傳統家庭養老觀念的改變，給予機構養老更多的發展空間。據統計，“十三五”期間，南京市人口老齡化比例將在20%高位以上逐年增長，老年人口“增速快、壽齡長、空巢化、失能化”等特點更加明顯，單純的公辦養老機構和民營養老機構難以滿足農村老年人日益增長的養老服務需求。農村地區由于子女大多外出務工，留守老人占絕大多數，老齡化形勢更為嚴峻。隨著農村地區居民收入不斷提高和老年人口不斷增加，養老服務市場需求不斷擴大，同時政府和社會力量對此達成共識，也給公建民營養老機構提供了更多的發展機會。

3.3? 社會服務主體不斷發展壯大

社會組織作為社會主體的地位基本確立，隨著國家政策的鼓勵，越來越多的社會組織加入到公共事務中來，社會組織對公共事務管理擁有更多的自主權。而社會組織相對于政府部門來說更具活力和競爭力，因而在養老市場的發展上具有優勢。隨著市場化主體的增加，給予老年人的選擇面也就更寬，對于滿足廣大老年人日益增長的養老需求來說無疑是一個巨大的機會。八卦洲街道周邊有眾多村落，能夠為社會組織的投資提供很大的空間。

4? 威脅（T）

4.1? 政府難以有效監管

在公建民營養老機構的實際運營中，政府對于機構的監管無外乎分為兩個部分，一是對國有固定資產（包括共管資金）的監管，二是對服務質量的監管。目前對于國有固定資產的監管以制度化的程序運行，已經形成了比較完善的監督機制;而在服務質量的監管方面，由于服務質量的界定不清，缺乏有效的測量服務質量手段和質量控制機制，仍然以老年人的投訴和滿意度調查為主要手段。此外，就公建民營養老機構的設立和運行的整體過程而言，目前國家和地方尚未建立起系統的政策、法規體系和實施細則，在社會組織參與競標和招租，以及對機構運營的監督和管理過程中存在各種違規操作現象，進一步削弱了競爭的公平性和公共資金的利用效率。

八卦洲敬老院實際運行過程中，政府存在責任監管不到位，對于社會組織的運營模式、服務質量方面沒有配套的監管措施，存在一定程度的監管漏洞。機構由于其固有的利益屬性，也存在向老年人收取額外費用現象;此外，機構的護理方面缺乏明確的護理等級標準，對護理服務的質量缺乏監控，難以量化，政府檢查不能全面地反映機構內部存在的問題。

4.2? 公建民營養老機構中社會組織競爭不充分

社會組織進入公建民營養老機構存在壁壘，由于機構盈利點小、投資期長且回報低的特點，民間組織和社會團體進入公建民營養老機構的積極性不高。同時由于養老服務行業的特殊性，缺乏相關經驗的社會組織沒有進入的機會，政府對此也缺乏必要的激勵和引導，致使社會組織參與程度不夠。市場主體參與程度低，公建民營養老服務市場力量不斷弱化，難以形成充分競爭的局面，不利于機構的后續發展。

4.3? 缺乏長效機制

八卦洲敬老院于2015年與愛德仁谷集團簽訂了5年的托管服務協議，但對于合同期滿后的一系列完善措施缺乏宏觀考慮。公建民營機構這條路能走多久，是進一步深化公建民營，還是改革轉型，對于八卦洲敬老院來說是一個難以抉擇的問題。如果放任當下問題繼續存在，政府的公益性和社會組織的盈利性無法得到很好的平衡，社會組織進入公辦機構沒有很好的準入機制和行業規范，將給公建民營養老機構的發展帶來一系列后顧之憂。社會組織缺乏充分競爭，致使機構后續發展動力不足，無法為老年人提供更好的服務。而隨著公辦機構資產的折損，為進行機構后續建設，社會組織尤其是非營利組織將面臨巨大的融資壓力。面對日益增長的農村養老需求，八卦洲敬老院公建民營的長效機制缺乏將成為機構發展面臨的一大威脅。

5? 對策建議

通過對八卦洲敬老院運行的優勢、劣勢，外部機遇和挑戰進行分析，得到SWOT分析矩陣表（表2）。通過SWOT矩陣分析可知，目前八卦洲敬老院發展大體態勢良好，有政府和社會組織的通力合作，實現了規模經營。基于SWOT分析法，要發揮公建民營機構的內部優勢（S），把握現階段農村公建民營養老機構發展的外部機遇（O），同時規避機構發展存在的威脅（W），克服其劣勢（O）。因此從政府、社會組織兩個主體角度提出了促進農村公建民營養老機構發展的優勢—機遇策略。

5.1? 政府部門要進一步明確理念、目標

要明確政府建立公建民營的養老機構并不是為了“甩包袱”。在此基礎上，政府部門首先要厘清自身職責，明確自身理念及自身在機構建立過程中所承擔的兜底保障責任，不以盈利為目的。關于實現公建民營養老機構的目標，首先要解決好機構對誰開放、機構的運營模式等相關問題，確保失能失智、生活無法自理的老人的權益得到維護;其次，政府有效利用新公共管理理念，對機構運行提供良好的示范，以便機構提供更好、更優質的服務;再次，機構在實際運營中，需要政府部門加強引導和宣傳，加深農村居民尤其是老年人群體對公建民營養老機構的了解，吸引農村老年人尤其是失能失智、不能自理的老年人進入到機構中來。政府只有明確自身的功能定位，才能更好地服務農村老年人，進而促進機構更好地發展。

5.2? 政府進一步探索公建民營有效監管的方式

首先應明確政府作為國家公辦養老機構的監管主體應起到表率作用。具體來說，要明確監管主體的權責關系分配，真正做到監管到位。其次就是細化公辦養老機構的運營監管方式，強化公辦養老機構分級分類監管制度，對于不同層次的養老機構采取不同的監管方式。明確公建民營養老機構的等級評定制度，健全公建民營養老機構績效考核體系，構建公建民營養老機構的多渠道信息公開制度，統一公建民營養老機構的投訴、舉報制度。

5.3? 政府要搭建平臺，促進機構良性發展

在公建民營養老機構的建設中，加快實現投資主體的多元化，吸引更多的社會資源到養老服務機構的建設中來，讓社會組織充分參與、支持、關心、興辦為老服務的機構和設施。政府要搭建優勢平臺，引導社會力量參與公建民營機構的招標競爭，充分激發市場活力。對此，要制定一系列養老機構行業準入標準，成立養老機構行業協會，制定行業守則，規范行業行為，加強行業監督，避免無序競爭;在此基礎上，引入第三方評估機構，強化對養老服務業的評價機制，著力加強關鍵環節的規制工作。在市場力量進入公辦機構的招標過程中，尤其要注重市場力量對養老機構的運營能力和服務能力，對于特殊服務要求采用限制性招標方法，使那些真正有能力的社會組織進入養老服務行業領域。政府部門要做好“引路人”，通過企業間的競爭，優勝劣汰，遴選出最適合提供服務的社會組織與政府進行合作。

5.4? 政府發揮好基礎性作用

一是政府要完善相關制度。在公建民營養老機構的發展過程中，政府應適時制定并出臺相應政策法規體系。具體來說，響應上級政府文件，出臺有關細則，各單位主體嚴格按照政策細則的規定來運行。制定的法律體系應符合機構養老實際情況，能夠有效地解決政府、民間團體以及農村老年人的矛盾，以協調各方利益訴求。二是政府牽頭整合醫療衛生資源，做好醫養工作的無縫對接。目前八卦洲街道建有9家衛生院，距離八卦洲敬老院最近的一個就是八卦洲醫院。對此，政府應聯合養老機構及社會組織，通過簽訂合約的方式與醫院進行合作，由養老院里的醫務室牽頭建立對接機制，在老人有特殊疾病需要專業化的醫療服務時，醫院可派專科醫生進行問診，減少老年人治療疾病的等待時間。三是政府加強培訓，提升護理人員專業素質。目前機構養老的護理員多為40～50歲的中年失業群體，且大多沒有受過正規教育或受教育水平較低，在老年人的護理工作中難免存在不足。需要在以后的發展中，重視養老院護工、社工的培養，加強護理人員的培訓，健全護理人員持證上崗的機制。同時，建立健全護理人員的保障制度，使護理人員的待遇體系得以完善。只有給予護理人員充分的激勵措施，才能使其更好地服務于廣大的老年群體。為此需要政府發揮好基礎兜底作用，保證公建民營養老機構的健康發展。

5.5? 社會組織之間開展充分競爭，提升服務質量

八卦洲附近存在眾多社會組織，而敬老院僅靠單一的社會組織運營機構，難免會由于社會組織內部固有利益屬性，導致服務效率低下。由于養老機構前期并沒有與社會組織建立長效合作機制，這對于公建民營機構后期的發展尤為不利。迫切需要社會組織加強自身建設與管理，通過合理競爭招標的形式運營養老機構，確保機構交給最有運營資質的社會組織進行管理，以不斷提升公建民營養老機構的服務質量。在服務質量的提升方面，還需要引進更多的護理專業人才，加強組織內部人員技能培訓，從而給予老人更加全面的照護。

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