試點村莊撤并 實現百姓康居

陳 平

建湖縣地處蘇北腹地，農村居民住房多是20世紀七八十年代沿河沿路而建，由于過去村莊規劃實行嚴格管控，限制農民翻建改建自住房，導致目前全縣農村房屋低矮老舊，平房占比達80%左右；村莊布局分散，農村形態面貌較差，是蘇北農村的典型縮影。隨著城市化進程的不斷加快，農村“空關房”“半空關房”占比達40%左右，常住戶很多是“老人戶”，三五戶、十多戶的零散村莊較多，基礎設施配套的代價大，已成為制約高水平全面建成小康社會的突出短板。

一、逐步推進農村康居工程

建湖縣推進全縣農村康居工程，主要分為三個階段。

“三進一調”階段。“三進一調”（農民進縣城、進集鎮、進社區購買安置房和調換農村產權房）工作自2013年啟動實施，農戶自愿退宅還耕，宅基地交由集體收回復墾，不再申請宅基地建房，對農戶的房屋及退出的宅基地由政府進行合理補償。農戶可選擇貨幣結算、購買安置房、調換農村產權房。截至2015年底，共拆除農村住房4696戶，縣城建成安置房8萬平方米，各鎮建成“三進一調”限價安置房67.2萬平方米。但由于農民進城進鎮購置安置房平均補差達10萬元以上，對農民的吸引力不大，因而推進效果不理想。同時，“三進一調”階段建了大量限價安置房，導致房屋空置率較高，也給全縣財政帶來了較重的債務負擔。

危房改造階段。2016年6月，建湖縣啟動了農村康居工程建設，著力推進農村危舊房改造和農民集中居住。堅持“點、線、面”相結合，“面”上主要是做好D、C級危房改造，“線”上主要是改善重點道路沿線住房面貌，“點”上主要是開展美麗宜居鄉村建設。截至目前，全縣共完成農村危舊房改造9107戶，新建集中居住點8個，打造重點村莊、特色村莊17個，創建省級美麗鄉村6個、省級康居村莊2個。農村危房改造完成了“保安居”任務，但是拆除的6053戶危舊房只是全縣15萬戶農村住房中的星星點點，農村形態面貌并沒有從根本上改變，而且農村集中居住點建設和拆遷資金得不到保障。

村莊撤并試點階段。2018年4月以來，建湖縣重點開展了自然村莊整村撤并試點工作，在全縣明確了12個村作為首批村莊撤并試點村。在選擇試點村的過程中，注意把握幾個原則：一是盡量選擇主要道路沿線村；二是盡量選擇支部書記能力強、基層黨組織凝聚力強的村；三是盡量選擇有產業特色和產業基礎的村；四是盡量鼓勵群眾放棄宅基地，進行貨幣結算而進城進鎮安置。首批試點村計劃拆除農民住房5400多戶，預計新增耕地近3000畝，目前已簽訂拆除協議4824戶，拆除房屋3921戶。

二、建湖縣開展村莊撤并推進集中居住的主要做法

堅持“兩個結合”，政策引導與群眾自愿有機結合。一方面，切實強化政策引導。制定出臺《關于在全縣開展村莊撤并試點工作推進美麗宜居鄉村建設的實施意見》，開展村莊撤并試點拆除補償標準仍然遵循過去“三進一調”、康居工程補償標準，保持了政策的連續性和公平性；同時明確各鎮（街道）可以對拆遷戶自主制定一定額度的獎勵標準，增加了政策的靈活性和操作性；對放棄宅基地選擇貨幣化結算的農戶、進城進鎮選購限價安置房的農戶、到集中居住點新建住房的農戶，實行差別化的補償安置政策措施，對分散供養“五保”戶、低保戶、建檔立卡低收入農戶等特殊困難群體實行托底安置，體現了政策的針對性和精準性。另一方面，充分尊重群眾意愿。對實施撤并的試點村，各鎮（街道）通過登門到戶走訪、黨員群眾代表座談、全體村民大會等多種形式和途徑，充分了解群眾意愿、征求群眾意見，在得到大多數群眾認可支持后方可實施。

堅持“兩化聯動”，農村現代化和農業現代化同步推進。農村現代化重點抓“集中居住”。村莊撤并試點高標準規劃了11個集中居住點，精心設計建筑形態、戶型結構，全面配套水電道路綠化、垃圾污水處理、基本公共服務等基礎設施，著力打造美麗鄉村建設“新樣板”，相關規劃設計方案已通過江蘇省住房和城鄉建設廳組織的專家評審。農業現代化重點抓“產業興旺”。堅持把推進土地流轉和股份合作作為發展現代農業的關鍵抓手，既解決了很多選擇貨幣化結算、進城進鎮農戶承包田塊個人無法耕種但又不好處置的顧慮；也通過保底分紅、利潤二次分配等形式，讓農民在土地流轉中獲得增值收益。

堅持“兩輪驅動”，市場化運作和行政化推動同向發力。一方面，建立市場化運作機制。在制定方案時，確定“不增加財政負擔、鎮村債務”和“可復制可持續”兩條原則，通過做好城鄉建設用地增減掛鉤文章來提供資金保障。在具體操作上，由縣新農投公司成立建湖縣美麗鄉村建設公司，采取市場化手段籌集并向各鎮（街道）撥付村莊撤并所需資金，各鎮（街道）通過復墾驗收的城鄉掛鉤指標由縣美麗鄉村建設公司儲備、交易，實現閉環運行、循環投入；縣國土部門負責城鄉掛鉤復墾項目驗收入庫，與縣新農投公司一同做好縣內土地指標有償調劑使用，以及結余指標上省級平臺交易工作。2017年建湖縣通過省級平臺交易占補平衡土地指標818畝，獲得交易資金3.27億元，由縣新農投公司專項用于村莊撤并試點和農村康居工程建設。另一方面，加大行政化推動力度。對各鎮（街道）下達村莊撤并宅基地復墾新增耕地指標任務，對完成年度目標并通過驗收的，按照新增耕地指標給予鎮（街道）一定獎勵；同時給予村一定獎補，主要用于化解村級債務和興辦村級公益事業，同時復墾后形成的耕地歸村集體經濟組織所有，村集體每年可以獲得一筆穩定的發包收益。

三、開展村莊撤并推進集中居住的啟示

推動農民集中居住，可以有效推進農業適度規模經營，加快農業現代化進程。開展村莊撤并，引導農民集中居住，可以更好地實現土地整片整塊流轉，既為推進適度規模經營提供了基礎支撐，也便于實現土地條田化、機械化、效益化。

推動農民集中居住，可以更好地優化資源配置，實現節約集約發展。積極鼓勵農民向規劃保留的重點村、特色村集聚以及進城入鎮。對規劃明確的重點村、特色村，在基礎設施、公共服務方面予以重點傾斜。大力推進污水、道路、供水、公交、天然氣、垃圾處理設施建設，既可以集中資源要素，全力打造特色田園鄉村，也避免了資源重復投入帶來的浪費。

推動農民集中居住，可以促進農民生活方式改變，加快城鄉生態環境改善。農民從傳統村落進入新型社區，居住環境和生活條件有了較大改善，生活習慣、生活方式也隨之發生改變，必將促進生活質量有效提升。同時，推動農民集中居住，更加有利于垃圾、污水等收集處理，加快改善農村環境面貌。

推動農民集中居住，可以充分挖掘土地資源潛力，不斷壯大村級集體經濟。通過組織實施村莊撤并宅基地復墾，一方面通過新增耕地指標，村級集體可以獲得每畝1萬元的獎補。另一方面，復墾后形成的耕地由村集體經農村產權交易中心統一流轉、統一發包，每年可以獲得穩定收益。