建設大熊貓國家公園推動白水江片區社區協調發展

張元明

大熊貓是我國特有的瀕危野生動物，是我國的“國寶”、“和平使者”，是世界生物多樣性保護的旗艦物種，具有極高的生態、科研、文化及美學價值，大熊貓棲息地是全球生物多樣性最豐富的地區之一，保護大熊貓及其棲息地，是我國生態文明建設的需要，也是世界自然保護事業的需要。

一、建立大熊貓國家公園的重大意義

生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來。黨中央、國務院高度重視生態文明建設，先后出臺了一系列重大決策，取得了重大進展。2012年11月，黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，堅持人與自然和諧共生。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”。2016年4月，中央經濟體制和生態文明體制建設改革專項小組召開專題會議，研究部署在四川、甘肅、陜西三省大熊貓主要棲息地整合設立國家公園。2016年12月，習近平總書記主持中央全面深改領導小組第三十次會議審議通過《大熊貓國家公園體制試點方案》。2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《大熊貓國家公園體制試點方案》。2017年9月，中辦、國辦印發《建立國家公園體制總體方案》，科學界定了國家公園內涵，明確了目標和實現路徑。2017年10月，黨的十九大報告指出：建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。黨的十九大報告還提出，改革生態環境監管體制，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

二、社會經濟現狀

隨著人民生活水平不斷提高，人民群眾對良好生態環境的向往成為更高的追求，保護生態環境的意識不斷深入人心。建設大熊貓國家公園就是為了讓優質生態資源能夠全民共享和世代傳承，實現人與自然和諧共生、共同發展，滿足人民群眾對于優美環境的需求。大熊貓國家公園建設具有廣泛的社會基礎，獲得了人民群眾的大力支持。

（一）人口與分布

大熊貓國家公園白水江片區涉及隴南市1個市，武都區、文縣2個縣（區），裕河鎮、洛塘鎮、五馬鎮、楓相鄉、鐵樓鄉、碧口鎮、玉壘鄉、中廟鎮、丹堡鎮、劉家坪鄉、范壩鎮、尚德鎮、石雞壩鎮、三倉鄉14個鄉鎮，105個行政村，8264戶，27290人。其中，武都區涉及裕河鎮、五馬鎮、洛塘鎮、楓相鄉、三倉鄉5個鄉鎮，35個行政村，2459戶，10310人；文縣涉及劉家坪鄉、碧口鎮、范壩鎮、鐵樓鄉、玉壘鄉、丹堡鎮、中廟鎮、石雞壩鎮、尚德鎮9個鄉鎮，70個行政村，5805戶，16980人。村落相對較小，大村和鄉鎮多坐落于河谷。居民以漢族為主，少數民族有白馬藏族和回族。

（二）社區經濟現狀

白水江片區地處偏遠山區，經濟發展落后，社區貧困，社會發展基礎薄弱，導致公共服務供給能力較弱，社會發展整體滯后。2016年隴南市人均GDP低于全國平均水平。第一、二、三產業分別占GDP的14.6%、21.2%、64.2%。工業薄弱，主要有煤炭、水電、水泥、農產品加工等。

三、促進社區可持續發展

（一）生態移民搬遷安置

由當地政府主導，在充分調查、村民愿意的基礎上，制定社區居民搬遷安置專項規劃，準確評估搬遷的必要性，合理劃定需要搬遷的社區和人口，明確搬遷安置地點、補償方式。統籌使用易地扶貧搬遷、地質災害避險搬遷、生態搬遷和農村危房改造等政策和項目，將居住在核心保護區和生態修復區的居民分批次全部遷出，適當搬遷分散居住、生活不便且對野生動植物干擾較大的散居居民。合理控制科普游憩區和傳統利用區內原住居民人口及生產規模，嚴格限制遷入人口。

依托相關政策，強化移民搬遷安置點基礎設施、公共服務配套建設，改善生產生活條件。對搬遷居民提供安置補助，解決宅基地等，妥善解決搬遷群眾的住房問題，讓搬遷群眾有房住，住得起。采用貨幣安置方式，鼓勵搬遷群眾到城鎮落戶。

通過生態公益崗位、產業扶持、技能培訓等手段，妥善解決搬遷群眾的生產生活問題，提高搬遷群眾的綜合發展能力，讓搬遷群眾搬得動，留得住。優先搬遷安置核心區的居民。恢復已搬遷村落、通村道路的植被，修復自然生態系統。

（二）引導居民集中居住

依托城鎮化建設，利用現有政策，引導社區居民向附近城鎮流動和集中。科學規劃、合理布局，建設一批富有地域特色和大熊貓國家公園文化的新農村、美麗鄉村、特色鄉村，大力改善社區基礎設施，配套完善居住點社區基礎設施和公共服務設施，提升基本公共服務保障水平，引導分散居住的群眾就近在集中居住點落戶。保持集中居住點的地方特色、村落景觀、村落布局、空間形態、建筑形式及賴以生存的自然、文化、社會環境。開展國家公園示范社區建設，建設生產生活方便、人居環境優美的新村落。

（三）建立特色小鎮

依據當地城鎮化建設規劃和新農村建設規劃，在白水江片區及周邊關聯區域建設一批特色小鎮，為社區居民、訪客服務提供購物、食宿、教育、醫療等商業和公共服務，加強市政設施和公共服務設施建設，提升綜合承載能力。

（四）有序退出工礦水電產業

科學評估白水江片區的工礦企業、各類設施和產業項目，制定工礦企業處置及不符合國家公園功能定位和保護要求的各種設施、產業項目退出專項規劃。依法逐步退出白水江片區及周邊不符合保護和規劃要求的各類礦點、礦山、工廠、水電站等工礦企業。關停已建的非法水電站，對符合整改條件的電站實施生態修復措施，完善生態水放流功能。整改已建旅游設施，逐步拆除不符合生態保護要求的旅游設施。

嚴格保護措施，打擊非法砍伐木材栽培木耳、香菇、天麻、豬苓等行為。取締非法建設的養殖場、藥材種植點等影響生態保護的生產設施。采取補償、置換、產業替代等多種方式，逐步退出合法但不利于生態保護的社區產業。

對白水江片區周邊建設的重大工程，采取必要措施，最大限度降低對國家公園的生態環境影響。依據“依法、合理、公平、差別化”原則，對退出的合法工礦企業給予合理補償。開展工礦企業退出區域生態環境改造和修復工程，通過邊坡穩固、尾礦治理、改良土壤基質、種植重金屬耐性植物、構筑人工濕地、凈化地下水、微生物修復等環境工程手段，逐步恢復退出工礦企業區和產業項目區的植被、土壤、水源，提升區域生態功能。

（五）提供生態公益崗位

依據相關法規、政策，合理設置生態公益崗位數量，制定生態公益崗位管理制度。生態公益崗位分為生態管護公益崗位、志愿者崗位和特許經營崗位，按照確有所需、群眾自愿原則聘用，按相關政策給予報酬，建立社區居民生態保護業績與收入掛鉤機制。

建立社區居民參與國家公園共建機制，鼓勵社區居民從事區內生態體驗、環境衛生、環境教育、安保、生態保護和生態監測等工作，生態公益崗位向生態搬遷戶、貧困戶傾斜，優先安排社區居民以及周邊貧困村的貧困戶，爭取達到生態搬遷戶和貧困戶一戶一崗，使社區居民在參與國家公園管理運營中獲得穩定收益。

（六）扶持社區發展生態產業

結合自然地理特點，分析市場前景，結合相關產業扶持政策，制定白水江片區生態產業發展規劃。

制定周邊區域產業影響白水江片區建設的負面清單，調整產業結構，逐步淘汰不利于生態環境保護的產業。

統籌生態系統保護和社區發展需求，適度發展有機農業、循環農業、特色林業、生態體驗服務業等環境友好型生態產業。結合特色小鎮建設，適度發展旅游服務、電子商務、特色農產品加工、物流服務等生態產業配套產業。

依托大熊貓國家公園的品牌影響力和豐富的旅游資源，開展職業技能培訓和創業培訓，扶持社區發展大熊貓文化、休閑度假、生態體驗、生態旅游、民族文化、特色農產品加工、旅游服務等產業。引入“六級”產業理念，扶持社區開發具有當地特色的生態農產品、林副產品、傳統美食和手工藝品。因地制宜，整合相鄰村落人力、土地等資源，建設一批生態產業示范園、特色產業示范村和示范戶，支持產品的精細加工、包裝、營銷，提升產品品質和附加值，重點支持蜜蜂養殖、茶葉、板栗、獼猴桃、漆樹、苗木種植以及生態體驗等產業。

（七）推動社區綜合發展

結合地方扶貧攻堅，依據當地政府的扶貧規劃、建設規劃等社區發展規劃和計劃，加強社區基礎設施建設，實施綜合發展項目。改造傳統爐灶，加快社區電網建設，探索以電代柴機制。

改善社區交通、水利、電力、通信等社區基礎設施，綜合整治社區環境，解決社區基礎設施薄弱的突出問題。推進白水江片區及周邊關聯社區醫療衛生、教育、公共文化事業等公共服務體系建設，提高社區公共服務水平，完善社區社會保障體系。加強社區成人教育設施建設，利用遠程教育、農村夜校等手段，推進社區成人教育，提高社區居民綜合文化素質。

結合國家鄉村振興戰略，引入推動農村發展的社會組織和社區營造理念與方法，培育社區組織，增強社區公共事務的參與性，激發社區活力，推動社區創新，提高社區綜合能力。建設綜合發展示范社區，推動社區自己解決問題，提高社區自身的造血功能。

（八）開展鄉村環境衛生綜合整治

結合區內生態環境保護、科普游憩建設發展和人民群眾生產生活的需求，積極爭取、協調、整合各類資源，開展鄉村環境衛生綜合整治。從實際出發，充分尊重農民意愿，科學確定整治重點及建設優先排序，統籌規劃，因地制宜，量力而行，明確目標，落實責任，制定鄉村環境衛生綜合治理實施方案。研究、總結出符合當地實際的環境整治技術方法，開展全方位的鄉村環境衛生綜合整治，基本實現農村生活垃圾處置體系全覆蓋，農村戶用廁所無害化改造，農村生活污水治理率明顯提高，村容村貌顯著提升，管護長效機制初步建立。充分調動群眾積極性，挖掘特色，推進公共空間和庭院環境整治，加強傳統村落民居和歷史文化名村名鎮保護。

（九）完善野生動物損害補償制度

我國國家層面上沒有專門的野生動物肇事補償法律法規，在《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》中有相關野生動物肇事補償的條款，甘肅省2010年頒發了《甘肅省陸生野生保護動物造成人身傷害和財產損失補償辦法》，是該領域立法較早的省份，但野生動物肇事補償的法律法規，存在補償主體模糊、補償經費不足、補償機制不合理、計算標準不明確、操作性不強等問題，致使野生動物肇事補償很難落到實處。積極推動制定國家公園野生動物肇事補償辦法，明確補償義務主體，制定明確的賠償標準，優化簡化補償程序，建立野生動物肇事補償基金，鼓勵保險機構開展野生動物肇事責任賠償保險。

（十）建立社區居民參與機制

充分發揮社區居民在生態保護和發展中的重要作用，積極探索多樣化生態保護模式，鼓勵當地居民參與白水江片區生態保護和建設工作。建立社區保護協會，開展協議保護，引導社區居民由生態資源利用者向生態環境保護參與者轉變。建立社區生態保護議事會，重大保護決策咨詢社區意見，增強社區參與決策。

積極探索碳匯交易、水權交易和排污權交易等補償方式，創新市場化補償模式，彌補公共財政支付能力不足問題。

加大社區居民生態環境保護宣傳教育力度，增強社區生態環境保護意識，提高居民對大熊貓國家公園建設的理解和認同感。

（十一）構建與周邊區域良性發展的互動機制

開展周邊社區生態產業從業人員職業技能培訓和創業培訓，支持周邊社區發展有利于白水江片區生態環境保護和社區發展的產業，支持周邊社區承接白水江片區生態產業的產品加工包裝、旅游接待、游客集散等部分功能。

弘揚民族優秀傳統文化，加大周邊社區原生態文化保護和傳承力度，強化具有民族特色傳統村落、歷史建筑的保護與開發利用，加強歷史遺跡保護，加強民族文化書籍、熊貓文化、民風習俗、地域性手工藝品等文化建設，做好傳統技藝和文化產品的保護和展示利用。結合白水江片區建設，積極協助地方政府，開展民族特色村落、古村落、古建筑、歷史遺跡的保護，利用傳統古建筑、老房子等建設一批社區博物館、文化館、村史館等文化場所，制作文化資源地圖，標注區內的古建筑、古墓、歷史遺跡等，加強文化資源保護與傳承工作。

科學規劃和建設為白水江片區提供支撐服務的公路、電力、通訊、水利、環保以及醫療救護、宣傳教育、科研監測、教育等基礎設施和公共服務設施，積極推動基礎設施和公共服務設施向周邊社區延伸。對確需穿越核心保護區和生態修復區的國家和省級重大基礎設施項目采取必要措施，最大限度降低對生態環境影響，保障地方經濟社會發展需求。支持周邊社區的公共服務設施建設，提升周邊社區的醫療衛生、基礎教育、基礎設施、應急處理、電力通訊等公共服務水平。