公眾參與環境治理的動力機制研究

姚林如 李建南

[提 要]市場和政府在環境治理中均存在“失靈”現象，需要公眾參與環境治理。從參與方式來看，有個人參與、組織參與、利益代表參與為主的參與方式;從參與途徑來看，有環境信訪、環境公益訴訟、環境抗爭等途徑。為激發公眾有效參與環境治理，文章以公眾參與的“嘉興模式”為典型案例，分析了以“動力系統、運作系統和強化系統”為特征的公眾參與環境治理的動力機制，認為“嘉興模式”具有很好的借鑒價值。

[關鍵詞]環境治理;公眾參與;嘉興模式

[作者簡介]姚林如（1972—），男，南昌航空大學經濟管理學院副教授，管理學學博士，研究方向為生態經濟;李建南（1994—），男，南昌航空大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策。（江西南昌 330063）

近年來，環境污染問題已成為我國經濟和社會可持續發展的重大挑戰。由于環境污染的負外部性、環境要素的公共屬性以及產權缺乏明確性，環境治理中存在著“市場失靈”的現象。政府作為公共利益的代表，理所應當地成為了環境治理的主導者。在2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第六條中就明確指出：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”然而，地方政府常常因為經濟競爭或資力有限而出現環境政策扭曲，加之存在信息不完全、監督手段單一等問題，環境治理中的“政府失靈”現象也日益突出。

公眾作為環境權益相關者和環境污染的受害者，一直是推動環境治理的根本動力。20世紀60年代，歐美地區由于環境污染而爆發大規模運動，公眾環境保護意識開始蘇醒。20世紀70年代，西歐國家掀起了一場以“保護生態環境、反對經濟不健康增長”為宗旨的“綠色運動”。20世紀80年代末，西歐國家的公眾參與環境治理呈現組織化和多元化特點，非政府組織（NGO）以民間環保團體的形式參與聽證，積極參與政府環境決策成為公眾參與的潮流。20世紀90年代至今，隨著人類面臨嚴峻的全球性環境問題，公眾參與環境治理已經成為解決環境問題的重要手段。

如何激發公眾有效參與環境治理？崔巖和尹木子認為，環境污染的驅使和對政府治理環境缺乏信心是公眾參與環境治理的根本動機[1]。曾婧婧和胡錦繡、許曉明等的研究認為，有效的經濟激勵是公眾參與環境治理的驅動因素[2-3]。祁玲玲等通過對中國各省區的研究發現，提高區域環境執法能力，大大降低了公眾環境訴求，而社團組織的增加在一定程度上減少了公眾的抗議[4]。Brent通過對美國民眾的調研發現，影響公眾參與環境治理的重要因素是性別，他認為女性參與環境治理運動的意愿比男性高[5]。總體來看，公眾通過環境信訪、環保組織、環境公益訴訟等多種途徑的參與進行全方位監督，增強了環境決策的科學性、治理的針對性和執法的有效性，是有效解決環境治理中“市場失靈”和“政府失靈”的重要途徑。

一、公眾參與環境治理的方式與途徑

在我國，“依靠群眾保護環境”被列為《環境保護法》的基本原則之一。公眾通過有效渠道參與環境治理已被提升到維護社會公平正義、創建和諧社會的議事日程。從目前來看，公眾參與有個人參與、組織參與、利益代表參與等多種方式;其參與的途徑則有環境信訪、環境公益訴訟等。

（一）公眾參與環境治理的方式

1.個人參與

個人參與是公眾參與環境治理的主要方式。當周遭環境受到威脅或侵害時，公民通過自身的力量參與環境治理，維護自身的權益。但是僅靠個人微小力量的維權方式往往伴隨著巨大的代價，多數情況下難以獲得預期效果。個人參與方式有以下特點：一是訴求明確。個體是自身權益的最佳判斷者與維護者。個體對自身權益可以做出最切合實際的衡量，從而選擇最正確的維權方式。只有個體才知道自己最需要什么，受到損害的是什么，所要維護的是什么，這種個體觀念和要求是其他組織或國家都難以替代的。因此，公民個人參與環境治理的最大動因是自身權益受到損害或將要受到損害，由此個人參與環境治理的訴求就能被理解與支持。二是參與分散。個體往往基于自身訴求參與環境治理，但其對利益的看法和所采取的行動，可能會受到諸多個人因素影響。個體由于缺乏良好的能力與條件進行權益訴求的溝通，未能達成一致的聲音，甚至個體之間相互沖突、相互競爭，導致為數不多的訴求渠道更難進入。三是參與成本較高。由于缺少平穩、低成本的參與渠道，當個體缺少制度和法律支持時，個體依靠自身薄弱的力量是無法與強大的勢力抗衡的，從經濟的角度上看更是得不償失的。個人參與成本的增加，使得公眾失去參與環境治理的熱情，這無疑給個人參與環境治理形成阻礙。

2.組織參與

隨著環境問題日趨嚴重、公眾環保意識不斷增強，社會環保組織蓬勃發展。社會環保組織不僅起到了宣傳的作用，還參與到政府的環境決策中，早已成為推動環境事業發展的重要力量。組織參與方式有以下特點：一是容易得到支持，效果明顯。社會環保組織的成立促使分散的力量凝聚成一股強大的社會力量。他們在參與環境治理過程中容易得到公眾和政府的支持。由于民意的理性表達與政府的積極回應，其作用也得到較好的發揮，使得參與更加有序，成效更加顯著。二是通過社會動員，公眾獲得感強。從組織學的視角來看，公眾通過環保社會組織參與環境治理一般要通過集體行動的動員和組織過程。在這個動員和組織過程中，既能在社會動員中形成有效的符號、意義和文化認同體系，使社會倡導真正深入人心，又能讓動員活動可以嵌入有效的組織網絡，使公眾在響應動員過程中將得到來自社區社交網絡和社會聲望體系的額外激勵[6]。三是增強了對環境政策的影響力。環保組織通過團結、凝聚各社團組織以及各方面的力量，共同參與和關愛環保工作;加強環境監督，維護公眾和社會環境權益;搭建政府與企業之間的橋梁，協助和配合政府實現國家環境目標、任務等活動的開展，能夠更好地為各級政府及其環境保護行政主管部門提供決策建議。

3.利益代表參與

利益代表參與是指政府選出利益代表參與到環境決策中來，并對其所提交的報告做出處理和回應的一種參與方式。利益代表參與方式之一的環境聽證制度，是環境行政機關在做出重大行政處罰決定前，在特定的時間、地點舉行的讓當事人、利害關系人與案件負責人對所要認定的違法事實及應適用的處罰依據，進行舉證、質證、陳述、辯論的法定程序。利益代表參與方式之二的圓桌會議，可以讓政府、企業和民眾進行平等對話，溝通環境保護與治理等事宜，加深利益方對環境事務的理解，從而有效推動環境治理。利益代表參與方式存在以下兩個特點：一是利益代表缺乏動力機制。在聽證會和圓桌會議上，利益代表沒有規范化、制度化，篩選范圍較窄，缺乏激勵機制，參與者可能僅憑熱情就直接參與聽證和圓桌會議，隨意性較大，導致環境問題不能很好地解決。二是實際作用不明顯。從實際意義上看，針對利益代表參與作用的質疑聲此起彼伏，許多人認為重大項目無論聽證與否都會通過，而聽證和圓桌會議只是走過場，作用效果不明顯。

（二）公眾參與環境治理的途徑

1.環境信訪

所謂環境信訪，就是公眾通過電話、電子郵件、書信、走訪、微博、微信等途徑，向環保部門反映或舉報污染、破壞環境的行為，表達自身的意見和建議，呼吁環保部門解決問題，由其對破壞、污染環境的行為或其責任人進行處理、懲治等相關活動。近些年來，環境信訪在公眾參與環境治理中越來越普及，尤其是自媒體興盛，出現了微博、微信等網絡平臺。在自媒體時代，人們對熱點事件的獲知主要來源于網絡，更多的人選擇在網絡平臺發表言論，對環境事件的關注度也日益增加。據統計，2018年第一季度福建省環保平臺共接到4159件舉報，包括2339件電話舉報，1359件微信舉報，456件網絡舉報，5件其它舉報。已辦結2956件，在辦732件。公眾在網絡平臺上向環保部門反映身邊發生的破壞、污染環境事件，個人參與環境保護與治理的同時，也能促使公眾對環境事件的了解，使得更多人都能參與到環境治理中來，借助強大的輿論攻勢，監督企業和有關部門的所作所為，有助于政府及環保部門更加明確地投入到環境事務中去。

2.環境公益訴訟

當他人、企業或其他組織違反法律、污染和破壞環境，使環境公共利益將要受到或已經受到侵害時，公眾可向人民法院提起環境公益訴訟。環境公益訴訟是保護環境的重要途徑，它沒有要求起訴人必須與事件具有直接利害關系，任何人都可以作為環境公益訴訟起訴人，通過法律途徑使不法分子受到法律的制裁。

據統計，2015-2016年，國家法院共受理了112起由社會團體提起的環境公益訴訟案件，完成的個案數目為54件，與2015年之前年均8件相比有了大幅增長。人民法院對環境公益訴訟案件中的相關問題進行了探索和回應，為審判規則和標準的完善起到了良好的導向作用。環境公益訴訟是公眾參與環境治理的重要武器。公眾通過法律途徑監督、檢舉違法行為，使其合法權益受到保障，有助于環保事業不斷進步與發展。

3.環境抗爭

據統計，中國近二十年來，面對環境侵權與不公平，公眾因維權引發的環境群體事件以年均29%的速度遞增。這一驚人速度背后隱含的一系列行為都圍繞著環境訴求和環境抗爭，兼具組織化、復雜化特點。個別地方政府的處置不當或不作為是環境抗爭由和平到抗議，由個人到群體，從依法抗爭走向暴力抗爭的關鍵因素。公眾的環境抗爭開始階段都是積極尋求體制內的或者地方政府所容忍的手段。當這些手段失效時，才在一定條件下通過體制外的方式尋求正義，并將抗爭對象轉向地方基層政府。環境沖突事件在一定程度上對地方政府施加了強大的壓力，打破地方政府暫時的利益結構，并能夠促使政府在政策上對受害農民利益進行傾斜和補償[7-8]。然而，這種沖突的代價是高昂的，會直接影響到社會穩定，因此應盡量避免。

二、促進公眾參與環境治理的動力機制

2007年以來，浙江省嘉興市政府積極推動公眾參與環境治理，探索“環境民主”之道。經過多年的實踐，“嘉興模式”已形成一定的參考價值。“嘉興模式”的核心是解決公眾參與環境治理的動力機制問題：為什么參與（動力系統），參與什么（運作系統）以及如何有效參與（強化系統）[9]。如圖1所示。

（一）動力系統

公眾參與的動力系統即“公民為什么要參與環境治理”，一般來說，參與主體越廣泛，動力就越強，環境治理的效果就越明顯。

1.“能人”帶動。在環境治理過程中，嘉興市政府積極招募退休老干部和老黨員等“有能力的人”，通過實際行動來影響周邊的人并激發大家參與環境治理的熱情。自2011年以來，嘉興市已經開始實施“十百千”計劃（10名環保骨干，100名環保積極分子，1000名環保志愿者）。即一個“有能力的人”帶動一群“有能力的人”，再以社會網絡的方式向外擴展。

2.利益激勵。嘉興市頒布了《嘉興市環境污染舉報獎勵辦法》，市民可以通過自己的方式來舉報環境違法行為，如果舉報屬實，公眾可以得到500至3000元的獎勵。此外，積極參與的市民還有機會受到表彰，如被評選為“生態嘉興先鋒人物”、“環保風云人物”等。

3.有效回應。嘉興市政府對公眾參與環境治理采取積極的回應，仔細考慮公眾的環境需求，使公眾感受到被尊重。根據馬斯洛需求層次理論，“尊重”屬于人的較高層次需求，可以起到激勵的作用。另外，政府充分尊重民情民意，征集公眾關心的環保事務，使得參與更具針對性，公眾參與環境治理的熱情也更加高漲。

（二）運作系統

公眾參與的運作系統即“公眾參與的內容有哪些”，通常情況下，公眾參與的內容越豐富，越有利于公眾行使參與權，公眾的主體意識更能被激發。運作系統主要包括：生態宣講團、項目圓桌會、市民檢查團和案件陪審團。

1.生態宣講團。自2011年起，嘉興市組織生態宣講團，宣傳環保知識，在各鄉鎮、企業、學校等單位進行普及。通過環保人員的宣講，市民的環保意識增強，有助于激發大家的責任意識。

2.項目圓桌會。一般來說，公眾參與環境決策過程能加深其對政府環境決策的理解與接受程度，培養公眾的決策“所有權”意識。嘉興在圓桌會議上曾否決一個100億元的橡膠項目。這次會議對營造一個民主決策氛圍，堅定公眾的參與決心起了非常顯著的模范作用。

3.市民檢查團。環境治理的核心內容是能夠進行有效的監督。2008年，嘉興市成立了市民檢查團，頒布《嘉興市民環保檢查團組織管理辦法》，該辦法的出臺為公眾參與環境監督提供有效保障。

4.案件陪審團。通過案件陪審團，能夠緩和非法企業與環保部門之間的緊張關系。通過案件陪審員實地了解情況，根據實際出現的問題，提出合理化的建議，幫助環保部門的處罰提供有價值的參考意見。將行政處罰的權利分散到公眾，有助于提高行政執法水平、促進政務的公開，有效防止腐敗問題。

（三）強化系統

公眾參與的強化系統即“采用什么樣的有效方法促使公眾參與環境治理”，嘉興采用給予信息、合作伙伴、授予權力三種有效途徑來強化公眾參與環境治理。

1.給予信息。公眾參與環境治理的先決條件是獲得有關政府決策的信息，嘉興政府以靈活的方式開放行政過程，在官方網站上開通“公眾參與”專欄，報道公眾參與環境治理的熱點新聞，保障公眾能有效參與行政決策。

2.合作伙伴。在環境治理過程中，嘉興的“點單式”環境執法促使公眾與政府成為合作的利益相關者：公眾代表隨機選擇公司，并與環保機構和媒體進行專項執法。這種環境執法方式不僅提高了政府的公信力，而且促進了民眾與企業之間的合作。

3.授予權力。嘉興授予公民一定的處置污染企業的權力，對不合理的項目行使“否決權”、對污染企業行使“點名權”，以此來強化政府對環境的監督，有助于公眾依法行使自身的合法權利，有助于企業更好地承擔社會責任，幫助政府更好地解決環境事務中的困難。

三、結論

在傳統環境治理手段中，單純依賴市場或政府均存在“失靈”現象，出于自身利益和改善生活環境的需要，公眾積極參與環境治理已是不二選擇。但是，為避免公眾的“參與失靈”，引發群體性的環境對抗和沖突，必須完善民主法制建設，維護公眾合法權益，提升公眾環保意識，拓寬公眾參與渠道，豐富公眾監督方法，建立有效的環境參與機制。本文以“嘉興模式”為例，分析了以“動力系統、運作系統和強化系統”為特征的公眾參與環境治理的動力機制。

“嘉興模式”的成功在于政府以高度熱情和經濟激勵的方式推進公眾參與環境治理，公眾的社會責任感被激發，環保意識不斷增強。首先，嘉興市政府不斷為公眾參與環境治理提供財政支持，培育社會環保組織，并引導它們良性發展;其次，政府對公眾參與環境治理的有效積極的回應，避免謠言等非正式信息的傳播，有助于防止盲目和情緒化的對抗和沖突。

總之，“嘉興模式”是公眾參與環境治理的典型模式，我國其他省市應在充分了解本省市的實際情況下，積極借鑒“嘉興模式”的有效措施，不斷促進公眾參與環保事業朝著更好方向發展。

[參考文獻]

[1]崔巖，尹木子.我國公眾環保組織參與的動機研究[J].青年研究，2015，（3）.

[2]曾婧婧，胡錦繡.中國公眾環境參與的影響因子研究——基于中國省級面板數據的實證分析[J].中國人口·資源與環境，2015，（12）.

[3]許曉明.環境領域中公眾參與行為的經濟分析[J].中國人口·資源與環境，2004，（1）.

[4]祁玲玲，孔衛拿，趙瑩.國家能力、公民組織與當代中國的環境信訪——基于2003-2010年省際面板數據的實證分析[J].中國行政管理，2013，（7）.

[5]Brent S. Thinking Globally and Acting Locally： Environmental Attitudes ， Behavior，and Activism. Journal of Environmental Management，1996，（1）.

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[8]涂正革，鄧輝，甘天琦.公眾參與中國環境治理的邏輯：理論、實踐和模式[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2018，（3）.

[9]辛方坤，孫榮.環境治理中的公眾參與——授權合作的“嘉興模式”研究[J].上海行政學院學報，2016，（4）.

[責任編輯：上官濤]