服務型組織內部控制體系重構研究

姜宏

[摘 要]內控管理涉及控制環境、控制程序、授權批準控制、組織結構控制、資產保護等多個子系統。為保證組織管理的合法合規性，加強內控管理是各類組織必須重視的基礎性管理工作。對于服務型組織而言，由于其不能或不參與市場配置，以及提供服務具有公益性和社會效益服務的要求，使服務型組織在內部控制管理與體系建設過程中具有更為嚴格的要求。本文針對內控管理的公益性、服務性要求，重點分析了服務型組織構建內控體系的對策，旨在為相關研究提供借鑒。

[關鍵詞]公益服務;服務型組織;內控管理;體系構建

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.004

[中圖分類號]F239.45[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）06-00-02

1? ? ?服務型組織概述

本文研究的公益服務組織設定在公益一類的事業單位。公益性事業單位是指經縣級以上各級人民政府及有關部門批準成立的，主要承擔公益性職能的事業單位。此類事業單位在目前所有類別事業單位中居主體地位，也是事業單位改革后唯一應留在事業單位序列中的服務型組織。

根據事業單位分類改革的要求，公益性事業單位將根據承擔的具體職能進一步劃分為不同類別，并實施相應的改革和管理。在公益性事業單位中，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類;承擔高等教育、非營利性醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。公益一類事業單位也稱為全額撥款事業單位或全供事業單位，也就是全額預算管理事業單位，事業經費全部由國家預算撥款。這種管理形式一般適用于沒有收入或收入不穩定的事業單位，如學校、科研單位、衛生防疫、工商管理等，即人員費用、公用費用都要由國家財政提供。采用這種管理形式，有利于國家全面管理和監督事業單位的收入情況，同時能夠充分保障單位的經費來源。

從以上對于公益性組織，即公益一類事業單位的介紹來看，其主要承擔無法由市場配置或沒有收入的公益性服務，主要體現在科、教、文、衛等研究和服務領域。在提供公益服務的過程中，這類事業大內要注重提供高質、高效的服務，并通過不斷提升服務質量提升社會的認同感，實現社會效益最大化。

2? ? ?服務型組織內控體系概述

內控管理涉及控制環境、控制程序、授權批準控制、組織結構控制、資產保護等多個子系統。為了保證組織管理的合法合規性，組織應進行內控管理，建立健全基礎性管理工作流程。對于服務型組織而言，其不能或不參與市場配置的屬性，以及要求其提供服務具有公益性和社會效益服務的要求，在內部控制管理與體系建設過程中應有更為嚴格的要求。傳統服務型組織內控管理體系主要由合同管理、會計制度、固定資產管理、采購管理4部分組成。

（1）服務型組織的合同管理。合同管理也可以理解為法務管理，是各類組織在涉外經濟和社會事務中必然產生的內控管理內容。對于服務型組織而言，其根本工作任務和職能是提供社會公益服務，在服務的過程中雖然不涉及經濟效益，但是在對外事務中會涉及采購、科研經費管理等涉及組織外部的經濟事務，從而需要在內控管理中嚴格把握和審查涉及組織外部的合同訂立、合同履約等行為。從服務型組織的基本特征看，在合同管理的過程中應按照其公益性的基本屬性和要求進行合同管理，切實保護服務型組織的合法利益。

（2）服務型組織的會計制度。組織內部的會計制度與會計管理是內控管理的重點工作。在傳統內控管理過程中，會計分類通常較為籠統，未單獨列出預算會計，管理過程中的會計制度、審計流程、會計職責、出納職責等較為模糊，從而不利于加強財務管理。同時，服務型組織多為公益一類事業單位，在財務管理過程中對于財務管理的嚴格性、三公經費管理的節約性等都具有很高的要求，傳統內控管理在這些方面擁有較為成熟的經驗，隨著新政府會計準則的出臺與實行，對于內控管理中的會計管理提出了更高的要求。

（3）服務型組織的固定資產管理。服務型組織多為公益一類事業單位，為全額撥款事業單位，其財政收入主要是國家撥款，因此，其固定資產為國有資產，在固定資產管理的過程中，要嚴格按照國有資產管理的標準和規范進行管理，確保國有資產得到合理利用。在現有的內控管理體系中，固定資產管理具有非常重要的作用和地位。

（4）服務型組織的采購管理。服務型組織的公益性事業單位屬性，決定了在內部運行過程中必須按照政府采購法的相關規定進行采購，這就要求在內控管理過程中嚴格遵守相關法律法規，在采購法律法規的框架下制定服務型組織內部的采購流程、采購制度、采購審批等一系列規章制度。此外，服務型組織的內部采購管理也是內控管理的重要環節。

3? ? ?服務型組織內控體系重構概述

隨著我國事業單位改革的深入，法律法規不斷完善，并隨著新政府會計準則的出臺，以及政府采購程序的規范及固定資產管理的新要求，傳統公益性事業單位即服務型組織的內控管理體系已難以適應“新常態”下的服務型組織發展需求，在新形勢下增加服務型組織，能夠更好地服務經濟和社會。在服務過程中，服務型組織不單要明確任務，發揮職能，在自身建設方面也應不斷加強內控管理，針對新的服務任務、新的工作職能，重新梳理服務型組織內控體系構建，實現服務型組織合法合規、流程規范、程序嚴謹、執行有力、監督到位的內控管理與控制體系。

在服務型組織的內控體系構成上，應根據服務型組織的工作任務和職能，從控制環境、控制程序、會計系統、授權批準控制、組織結構控制、會計記錄控制、資產保護控制、員工素養控制、預算控制和風險控制等方面進行構建。一是控制環境。控制環境是服務型組織管理者和專業技術人員對于內控管理的認知、態度和執行行為。二是控制程序。服務型組織內控的控制程序是組織內部的內控管理、執行，以及監督部門根據內控需要建立的制度、流程、規范、崗位職責等內容。三是會計系統。隨著新政府會計準則的公布，會計系統應進一步細分原有的會計系統，分為預算會計、財務會計兩個子系統。針對科研型服務組織，會計系統還應當建立項目會計及科研經費管理專項會計子系統，使管理體系更加完善。四是授權批準控制。授權批準控制也可以理解為審批程序與制度，其內容是根據管理級別進行逐一的審批權限劃分和行使，通過嚴謹的程序確保規范。五是組織結構控制。內控管理要從組織結構建設開始，在內控管理制度制定、內控管理系統運行以及內控管理的監督、評價等方面建立健全完善的組織體系，通過組織管理進行實施。六是會計記錄控制。會計記錄控制要求保證各類會計信息的真實、合法、及時、完整、準確，為監督內控會計系統提供信息和數據支撐。七是資產保護控制。服務型組織的資產保護控制多為國有固定資產保護，包括接近控制、盤點控制等方面的管理，同時對于其他資產的管理，在采購、保管、使用等各個環節也應有相應的制度保證、監督保證。八是員工素養控制。服務型組織提供的是服務，服務質量是由提供服務的人決定的，在內控管理過程中，員工的綜合素養和專業技術能力培養是重中之重，因此，內控管理中很重要的內容是運用人力資源管理的策略與方法實現內控管理的目標。九是預算控制。預算可以稱為服務型組織內部的強制性文件，組織內部的各個部門和人員都應按照預算進行履行。十是風險控制。在服務型組織中，風險主要體現在管理風險與財務風險上，在風險控制過程中，組織應進行風險識別，及時發現、處理可能存在的風險點，并在內控管理過程中制訂風險應急預案，特別是針對內控管理中的安全風險防范，更應建立嚴格的安全管理制度。

在服務型組織內控體系的執行與實施方面，一是認識到內控機制建設的重要性，從思想上認識到內控管理對于服務型組織的重要性。二是要建立有效、系統的內部控制機制，在具體實施內控管理的過程中，將制度、執行、監督作為內部控制的機制構建，并嚴格執行。三是完善內控監督檢查機制，及時發現存在的風險，并及時處置。四是建立內控評價、內控環境評價、內控風險識別評價、內控活動評價體系，通過各個評價系統的構建形成內控評價體系，使內控管理為組織發展服務。

4? ? ?服務型組織加強內部控制的對策

服務型組織的根本任務是提供具有公益性的服務，本身不具有經濟效益方面的要求。在提供社會服務的過程中，加強自身建設是提供高質量服務的前提，通過加強內部控制管理能夠有效提高管理的質量與效率，實現提供公益性服務的目標。在內控管理的具體實施過程中，服務型組織應從以下幾方面加強內部控制。第一，在識別的精準性上，服務型組織既要做到事前防范，也要達到加強組織管理的效果，通過精準識別風險點提高內控管理的準確性和高效性。第二，在管理的動態性上，服務型組織的內控管理涉及很多子系統，在運行過程中也需要從多個方面進行監督管理，并且根據實施的效果進行動態調整。因此，在加強內控管理的過程中，服務型組織應進行全過程動態管理，由管理人員與專業技術人員共同進行監督管理，及時發現問題并解決問題，從而不斷提高內控管理水平。第三，在實施的成效性上，服務型組織應認真總結、科學分析內控管理的實施效果，及時分析和總結實施的成效，根據研判結果制訂下一階段的內控管理計劃，但不能頻繁進行總結和分析，應定時梳理一段時間內的管理效果，進行階段性總結，避免由于研判素材過于瑣碎出現分析結果準確性低、可操作性差等問題。

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