關于省級開發區體制機制創新的思考

莊偉

[摘 要]開發區作為中國改革開放的標志性成果，憑借優惠的資源要素分配制度和高效的運行方式，經過40年的建設實踐和發展探索，取得了顯著的經濟效益，積累了豐富的建設發展經驗。但隨著政策紅利趨緊，各方面要素成本提升，外部優勢正在逐漸減弱，在內部體制機制方面的障礙也日益凸顯出來，制約了開發區的進一步轉型發展和升級跨越。中國經濟發展進入新時代，要堅持把開發區體制機制創新作為轉變發展方式的著力點，把握機構改革的有利契機，積極構建適應新一輪創新發展、改革開放的經濟開發區行政管理體制。基于此，本文以墾利經濟開發區為例，圍繞開發區體制機制創新進行了思考，并提出了相關建議。

[關鍵詞]經濟開發區;體制;機制;創新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.061

[中圖分類號]F127[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）06-0-02

0? ? ?引 言

中國的開發區經過改革開放40年的發展和實踐探索，取得了很多成就，基本上建立了規范管理、良好運行的機制。但隨著經濟社會的發展，在新的歷史時期，開發區要再立改革開放潮頭，需要從體制機制方面著手，推動新舊動能轉換，實現開發區的高質量發展。

1? ? ?省級開發區體制機制創新的基本概念

開發區作為新中國40年改革開放的產物，是指國務院或各級政府批準，在其管轄范圍內劃出一定范圍，并實施具體的優惠政策來吸引外部生產要素，促進自身發展的特定領域，主要包括自由貿易示范區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、特區和新區。開發區還可以分為國家級層面和省級層面，前者指國務院批準設立的開發區，后者指各省人民政府批準的開發區。各級人民政府成立了行政管理機構——開發區管理委員會，在開發區實施高效經營，促進區域快速發展，一般又簡稱為管委會。在我國的行政機構序列里面，并沒有開發區管委會這一機構，但是隨著我國各地建設開發區的熱潮不斷高漲，才開始設置這種行政機構。開發區管理委員會作為政府機構，具備職能單位性質，擁有公共權力，主要管理人員一般由當地人民政府行政高層人員兼任。

墾利經濟開發區作為東營市墾利區的唯一一個省級開發區，在創新轉型跨越發展中發揮了重要的作用。墾利經濟開發區成立于1992年，1995年被省政府批準為省級經濟開發區，興隆街道成立于2009年，下轄16個行政村，面積約79.6 km2。2010年初，開發區管理委員會與墾利興隆街道合二為一實施“一個機構、兩個名字、一個團隊”的“區街一體”管理模式。在機構設置上，墾利經濟開發區（興隆街道）共設立了7個行政機構，其中包括黨政辦、經發局、綜合執法辦公室等，還有8個事業單位，包括安全生產監督管理中心、招商中心、綠化環衛處等。2017年，墾利經濟開發在山東省130多個開發區中位于第24位，屬于第一方陣。

在新的歷史時期和歷史機遇下，墾利經濟開發區積極把握山東省實施新舊動能轉換重大工程和“一次辦好”改革的有利契機，結合國務院《關于促進改革創新發展區域的意見》、《山東經濟開發區條例》、《關于促進開發區改革創新的實施意見》等政策文件，著眼于創新開發區體制，指出了制約發展的主要問題，并提出了加快體制創新的措施。

2? ? ?制約省級開發區發展的主要問題

2.1? ?管理權限弱化

目前，開發區管理體制和運行機制還未達到上級政策文件規定，體制和機制基本沿襲了政府的管理辦法，管委會內部機構設置基本與各鎮街相近。環保、國土、市場監管、執法等雖然實行垂直管理，但是環評批復、建設項目審批、企業登記等審批權仍保留在區直相關部門，除項目立項備案權外，其他行政審批權還未下放，由于開發區本身沒有明確的法律地位，無法自行直接審批辦理，必須通過各派駐機構進行協調，導致許多企業在辦理手續過程中既要符合管委會的建設標準，又要赴區直相關部門辦理手續，運行效率降低，無法在省級開發區層面實現“一次辦好”改革。近年來，盡管開發區實行科級干部包項目責任制，推行“全程代辦”服務，但是仍然存在中間環節多、審批效率低等問題。

2.2? ?社會事務繁重

隨著開發區的不斷發展，轄區內的居民和流動人員不斷增加，文化、教育、衛生、計劃生育、勞動就業、社會管控、公共環境、社區保障、企業黨建和民兵等社會事務越來越多，管理與服務的需求量日益增多，但開發區沒有單獨的優惠政策，稅收政策、安全環保能耗約束也日益嚴格，管委會不僅要扛起經濟快速發展的責任，還要負責社會監管的相關職能，大量社會性質的事務以及居民服務管理不利于發揮開發區的主要職能。同時，區政府對開發區的考核與其他鎮街一樣，除經濟發展外，開發區需要承擔關于鎮街考核、評比、檢查等的各項活動任務，還要參加名目繁多的各類會議，對口的上級工作機構不斷增加，導致開發區管委會的內設機構相應增多細化。開發區應以經濟發展為主，但當前的綜合考核涉及面廣，考核的事項復雜，分散了經濟發展的精力，“人少事多”的矛盾日益凸顯。

2.3? ?人才活力掣肘

作為政府派出機構的開發區，按照有關規定要使用編制人員，但編制有限，為充分發揮經濟管理、社會服務職能，在部分崗位聘用了非在編人員。補充工作人員需由相關人社、組織部門招錄或者是遴選，開發區無用人自主權，無權招聘急需人才，不能自行制定工資標準，缺少在規劃建設、經濟談判、專業招商、資本經營、市場運作等方面的專業人才，削弱了開發區發展的活力和動力。機關內部各類人員管理不統一，不可能按照公務員法的要求統一評估該開發區的工作人員，工資只能按照區政府人社局批準的標準發放，不利于吸收和留下優秀人才。在任命和解雇干部職工工作人員等方面，上級區委、區政府一般負責任免，開發區僅有征求意見權，沒有決定人員錄用的權力，一些關鍵崗位由編制內人員占據，無法充分發揮專業人才的作用。目前，開發區人才激勵和干部培訓的功能在一定程度上被削弱了，缺乏經濟管理和招商引資方面的優秀人才，制約了開發區的進一步發展。

3? ? ?省級開發區體制機制創新的建議

3.1? ?創新開發區管理運營體制

省級開發區應以此次黨和國家機關機構改革為契機，按照“精簡、高效、統一”以及“小機構、大服務”的原則，推行“大部制”改革，進行扁平化管理，全面對開發區管理部門和內部機構進行改換增設，實現一個事務由一個部門負責，集中經濟管理和投資服務，各工作部門內設機構由開發區根據工作需要自行設置調整。同時，省級開發區要創新運營模式，探索“管委會+開發公司”“園區+創投”“區中園”等新型管理運營方式，實行政府主導、企業參與、市場運作的多元化運行模式，設立或引進與開發區管委會相分離的投資開發公司或創業投資基金，將開發區部分區域的職能、事項等通過政府購買服務方式進行企業化、市場化運營，以降低政府行政成本，充分激發市場活力。省級開發區要打破現有園區空間界限，按照定位相同、產業相近的原則，進行優化整合，整合后的各個“區中園”實行“公司化”管理運營，研究制定中長期發展戰略規劃，明確各個“區中園”的主導產業，強化項目園區的承接力和管理服務功能，加快特色“區中園”開發建設。此外，省級開發區要不斷完善開發區財政預算管理和獨立核算機制，按照多予少取原則，建立合理的投入和收益分配制度，建立健全開發區綜合考核評估和評價體系，全面反映開發區的開發建設水平、產業聚集度、科研技術能力、創新創業、畝均效益、債務風險等因素，引導和推動開發區不斷優化商業環境。

3.2? ?提高開發區行政服務的有效性

政府應深化“放管服”改革，凡區委區政府能下放的所有行政審批和管理權限要下放到位，確因法律法規規定而不能下放的，可實行委托下放，全部由開發區承接，同時要加強權限監管，放管結合，通過充分放權，更好發揮經濟發展職責，增強發展動力，釋放發展活力。具體來說，第一，政府要明確界定權力和責任、義務和利益，明確列出開發區行使的各種行政權力和主要的憑借依據，行使主體，操作程序和相應責任，并以清單的形式公布并接受監督，支持開發區設立行政審批綜合服務平臺，加快“一次辦好”改革，推進并聯審批、單一窗口、網上辦理等模式服務。第二，政府要按照“產城融合”思路發展，完善交通組織，優化路網結構，補齊內部生產性、生活性服務業，允許產業能進能出，打造“會呼吸的開發園區”，提升整體承載能力。第三，省級開發區要充分依靠當地政府確保所在轄區的社會穩定，開發區內的學校、醫院可按照統一規劃由開發區負責建設，竣工后移交轄區所在地人民政府的教育、學校部門管理運行，遵循財權事權相匹配原則，將開發區相應的財政收入劃給地方政府，也可由所在地人民政府自行建設管理運行。第四，政府應支持社會上的資本參與開發區的發展，積極探索PPP、BOT、BT等合作投資模式，建立企業用地，開通環境評估和安全評估的綠色通道，進一步提高項目投資和建設的審批效率，嚴控開發區內涉企檢查和涉企收費，當好服務企業的“店小二”。

3.3? ?完善開發區選人用人機制

省級開發區要按照科學合理、精簡高效的原則，加強開發區機構編制規范管理，建立“開發區—內部部門—個人”三個層級管理架構，科學核定開發區內各部門總崗位數和各崗位數額。探索創新開發區人事管理制度，實行無差別人員管理，遵循編制內任職與崗位上聘職相分離、定額工資與實際薪酬相分離、人事檔案管理與合同聘任聘用相分離的“三個分離”原則，全面推行聘任職員制和崗位績效工資制。原行政、事業身份“封編封級”保留不變，工齡連續計算，編制職務級別出現空缺時，根據績效考核情況，按規定晉升職務職級或技管等級，并作為編制內職務封存入檔案，作為調出開發區晉升交流、調整檔案工資和辦理退休的主要依據。同時，省級開發區要建立干部動態交流機制，從區內其他機關事業單位進入開發區的在編在崗人員，其身份職級封存入檔，簽訂聘用合同;由開發區調出的人員，退出崗位聘任制，按照檔案身份和職級辦理調動手續。省級開發區要制定工資考核辦法，實現薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉變，落實開發區編外用人自主權，面向社會公開吸納優秀人才，建立能進能出、能上能下的靈活用人機制和有壓力、有動力的考核激勵機制，激發人才的創造力和活力，并進行招商體制機制企業化、市場化改革，實行招商人員招聘、雇員制、績效考核、底薪加績效獎金等激勵措施，充分利用社會資源，鼓勵購買專業化、市場化的“雙招雙引”服務。

4? ? ?結 語

加強新時代開發區的改革和創新發展，最大限度地給開發區賦權，從體制機制上“松綁”，是適應經濟發展新常態、加快轉變經濟發展方式的重要舉措，對于開發區緊緊抓住重要歷史性窗口期、推動改革開放向縱深發展具有重要意義。

主要參考文獻

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