生態(tài)功能區(qū)地方政府績效評估存在問題及對策研究

肖冰

[摘? ? 要] 績效考核作為生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對生態(tài)功能區(qū)的實(shí)施有著重要的影響。文章通過分析生態(tài)功能區(qū)現(xiàn)行地方政府績效考核機(jī)制產(chǎn)生的一系列問題，提出一種與生態(tài)功能區(qū)的內(nèi)涵和要求較為符合的地方政府績效考核機(jī)制的轉(zhuǎn)變思路，從而可以更好地評價(jià)地方政府在推進(jìn)形成生態(tài)功能區(qū)過程中的績效。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)功能區(qū);績效考核;生態(tài)環(huán)境

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 05. 069

[中圖分類號] D035.5;F062.2? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）05- 0180- 02

1? ? ? 引? ? 言

建立生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，是中國生態(tài)保護(hù)的一項(xiàng)新舉措，對于防止和減輕自然災(zāi)害，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，保障國家和地區(qū)生態(tài)安全具有重要意義，同時(shí)也為區(qū)域發(fā)展增加了一種新的選擇模式。

現(xiàn)行的地方政府績效考核都采用統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)績效考核，為避免各類功能區(qū)出現(xiàn)“錯(cuò)位”和“越位”現(xiàn)象，同時(shí)也為了順利推進(jìn)各類生態(tài)功能區(qū)的劃分與建設(shè)，建立一套同生態(tài)功能區(qū)相適應(yīng)的地方政府績效考核體制就顯得尤為重要，目前在推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的過程中，出現(xiàn)了政府績效考核體制轉(zhuǎn)變不夠的問題，這對于建設(shè)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)生了不利因素，構(gòu)建一種切合實(shí)際、較為合理的政府績效考核機(jī)制，順利推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)，就顯得至關(guān)重要。

2? ? ? 生態(tài)功能區(qū)下地方政府績效考核機(jī)制的現(xiàn)狀

《生態(tài)功能區(qū)劃綱要》將全國31個(gè)行政區(qū)域（不包括臺灣、香港和澳門地區(qū)）根據(jù)各個(gè)不同的生態(tài)系統(tǒng)特性將生態(tài)功能區(qū)劃分為生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)、產(chǎn)品提供功能區(qū)與人居保障功能區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行分類保護(hù)。《生態(tài)功能區(qū)劃綱要》對于我國生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)與保護(hù)具有里程碑意義，為制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃、維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的環(huán)境管理和決策部門提供管理信息和管理手段，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。但是，由于受到傳統(tǒng)體制和行政區(qū)劃的影響，我國地方政府績效考核機(jī)制并沒有充分考慮到我國自然條件的區(qū)域差異及區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)當(dāng)前國家提出的推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)的要求。

2.1? ?考核目標(biāo)

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)促發(fā)展的理念貫穿于整個(gè)國家治理之中。GDP 作為一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品和提供勞務(wù)總量的貨幣價(jià)值，其重要性不言而喻。“以 GDP 為中心”，成為一些地方官員用來“一俊遮百丑”的硬指標(biāo)，更有甚者不惜以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)，因?yàn)橥顿Y大，回報(bào)周期長，不適應(yīng)地方政府官員的任期制度，成為可有可無的“軟指標(biāo)”。近年來隨著日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，中央政府逐漸意識到生態(tài)環(huán)境的重要性。黨的十六屆三中全會到十八屆四中全會期間的文件，都清晰地表明了黨和國家對環(huán)境問題的重視和對以往“GDP至上”理念的轉(zhuǎn)變。

2.2? ?考核指標(biāo)

目前政府績效評估指標(biāo)主要存在以下兩個(gè)問題。第一，評估指標(biāo)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的指標(biāo)為主，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和社會發(fā)展指標(biāo)所占比重過低，在這種政府績效評估指標(biāo)體系的指導(dǎo)下，地方政府會減少對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入比重，因?yàn)檫@在短時(shí)間內(nèi)無法看到實(shí)際效益。第二，政府績效評估不合理的定性指標(biāo)和定量指標(biāo)設(shè)置。現(xiàn)有政府績效評估系統(tǒng)以不明確的不具體的定性指標(biāo)為主，定性指標(biāo)依賴于上級領(lǐng)導(dǎo)的主觀看法和意愿，存在很大的主觀性和不確定性，容易導(dǎo)致評估結(jié)果有失偏頗。定量指標(biāo)以某種確定的評估指標(biāo)作為評估標(biāo)準(zhǔn)，較為客觀公正，但在政府績效評估指標(biāo)體系中所占比例較低。

2.3? ?考核程序

我國傳統(tǒng)的地方政府績效評估體系采取的主要是“自上而下“的評估方式，是一種上級對下級的壓力型控制模式，同級評估、下級評估以及公眾評估等其他評估主體難以切實(shí)發(fā)揮作用。因政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長模式的影響，又因我國中央政府與地方政府之間還存有委托代理關(guān)系這一現(xiàn)實(shí)情況，使得評估多為行政體系內(nèi)部評估，通常主要是上級考核下級，考核內(nèi)容以官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效為主，環(huán)境保護(hù)、社會服務(wù)、民主參與、公民導(dǎo)向、群眾滿意度在評估的指標(biāo)中體現(xiàn)不足。當(dāng)前政府治理機(jī)制和調(diào)控行為主要以“目標(biāo)責(zé)任制”和“命令—控制”為導(dǎo)向，這對于調(diào)動行政區(qū)的積極性，區(qū)域政策的可操作性，對地方官員的激勵性和地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展成效顯著，但對于區(qū)域間的差異性以及對生態(tài)功能區(qū)分類指導(dǎo)和考核非常不利，容易導(dǎo)致不同發(fā)展條件的地區(qū)之間出現(xiàn)攀比之風(fēng)，造成區(qū)域間的惡性競爭，并對地方發(fā)展的評價(jià)和區(qū)域政策產(chǎn)生不利影響。

3? ? ? 生態(tài)功能區(qū)地方政府績效考核的對策

績效考核是政府行為的指示器和方向盤，地方政府新的績效觀的樹立，是推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要保證。在這樣的背景下，依據(jù)各個(gè)地區(qū)生態(tài)功能區(qū)的實(shí)際情況以及所承擔(dān)的功能屬性，建立比較詳細(xì)的、切實(shí)可行的政府績效考核指標(biāo)體系，并由此建立考核程序，采取相應(yīng)的考核手段，最終實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)。

3.1? ?考核目標(biāo)

GEP也就是生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值，簡單來說就是把一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)看作一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位，把生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的最終產(chǎn)品和服務(wù)，也把它核算出來。

第一，GEP體系的建立有助于動態(tài)的反映生態(tài)環(huán)境的改善以及成果對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生的成效。通過對GEP下的生態(tài)供給價(jià)值、生態(tài)調(diào)節(jié)價(jià)值、生態(tài)文化價(jià)值、生態(tài)支持價(jià)值等指標(biāo)的核算，可對生態(tài)系統(tǒng)建立其特有的動態(tài)保護(hù)和監(jiān)管體制，且這一體制能及時(shí)反映生態(tài)環(huán)境建設(shè)的過程同時(shí)可推進(jìn)政策調(diào)整，以確保其能體現(xiàn)和發(fā)揮在生態(tài)文明建設(shè)中的地位與作用。

第二，GEP體系的建立有助于把自然資本納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系之中，能把在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中消耗的自然資源及時(shí)反映出來;同時(shí)，也有助于目前自然資源以往的資產(chǎn)性經(jīng)營向資本經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。

第三，GEP體系的建立有助于動態(tài)反映全社會對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、恢復(fù)的理解和支持。人的生態(tài)環(huán)境意識是形成生態(tài)環(huán)境行為的重要依據(jù)，也是促進(jìn)人的生產(chǎn)、生活方式逐步形成生態(tài)化的關(guān)鍵。

總之，目前我國迫切需求樹立自然資本才是社會發(fā)展中的重要資本的基本理念，這一理念的樹立對我國解決當(dāng)前所面臨的各類生態(tài)環(huán)境問題及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式大有裨益，同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、消費(fèi)和生活方式生態(tài)化的關(guān)鍵和根本。

3.2? ?考核指標(biāo)

在政府績效評估指標(biāo)體系中，應(yīng)提升生態(tài)環(huán)境所占的比重，為生態(tài)功能區(qū)政府績效評估制度提供發(fā)展的空間。指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能量化，即制定更多的定量指標(biāo)，以盡可能保證評估結(jié)果客觀、公正。因?yàn)楦魃鷳B(tài)功能區(qū)定位以及其自身的條件的不同，生態(tài)功能區(qū)政府績效評估制度只可以建立一套具有指導(dǎo)性的參照標(biāo)準(zhǔn)。各地方政府根據(jù)自身情況科學(xué)的選取指標(biāo)建立一套合乎評估目的、切實(shí)反映生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與發(fā)展的、可量化的客觀評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.3? ?考核程序

生態(tài)功能區(qū)下的地方政府績效考核是一項(xiàng)創(chuàng)新性很強(qiáng)的工作，不僅需要強(qiáng)烈的政治意愿，也需要有研究相關(guān)問題的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。為有計(jì)劃有步驟地開展地方政府績效考核工作，成立一個(gè)由行政領(lǐng)導(dǎo)、專家和群眾按一定結(jié)構(gòu)比例組成的考核領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會就顯得尤為重要，行政領(lǐng)導(dǎo)中除了有組織人事、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、紀(jì)律監(jiān)察等部門外，更應(yīng)加入環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)等部門共同參與，具體制訂考核方案，確定考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及其各指標(biāo)權(quán)重等。為了更好構(gòu)建生態(tài)功能區(qū)的地方政府考核機(jī)制，可以將采用“自上而下”和“自下而上”兩種考核程序相結(jié)合，在發(fā)揮中央部門優(yōu)勢的同時(shí)又充分發(fā)揮了地方的積極性，總體思路是加強(qiáng)信息自下而上的反饋，中央政府在進(jìn)行年度考核時(shí)，不僅要對地方政府上報(bào)的年度數(shù)據(jù)進(jìn)行核算和考核，還應(yīng)對民間機(jī)構(gòu)的考核結(jié)構(gòu)進(jìn)行核算，這樣的考核程序，可以更全面的反映限制開發(fā)區(qū)的功能完成狀況。加快推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，要求調(diào)整和完善地方政府的績效評價(jià)和考核制度，績效考核要依據(jù)區(qū)域生態(tài)功能區(qū)差異而定，不能用統(tǒng)一的方案來考核所有的生態(tài)功能區(qū)。

主要參考文獻(xiàn)

[1]包振娟，羅光華，賈云鵬.主體功能區(qū)建設(shè)的配套政策研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2008（5）：22-24.

[2]王倩.主體功能區(qū)績效評價(jià)研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2007（7）：21-23.

[3]鄧玲，杜黎明.主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)功能研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2006（4）：60-64.

[4]丁鴻君，游惟淼.以主體功能區(qū)的視角來看地方政府考核機(jī)制——以優(yōu)化開發(fā)區(qū)為例[J].中國商界，2008（1）：96-97.

[5]杜黎明.主體功能區(qū)劃分與建設(shè)[M].重慶：重慶大學(xué)出版社，2007.

[6]錢龍，鄒新軍.限制開發(fā)區(qū)下的地方政府績效考核機(jī)制研究：主體功能區(qū)的視角分析[J].市場論壇，2010（12）：14-15.

[7]曾文革，趙夢輝.生態(tài)保護(hù)紅線政府績效評估制度構(gòu)建探究[J].河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（1）：49-53.

[8]劉向越，朱震鋒，曹玉昆.GEP核算能否成為林業(yè)踐行生態(tài)文明的新途徑？[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（5）：98-102.

[9]盛明科.地方政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建及其應(yīng)用研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2005.

[10]盛明科.科學(xué)發(fā)展觀與政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建——兼論“十一五”規(guī)劃指標(biāo)對我國政績考評指標(biāo)選擇的啟示[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（4）：51-54.

[11]周延.大興安嶺生態(tài)功能區(qū)建設(shè)模式研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2012.