民族地區村民自治行政化傾向
——來自126個行政村換屆選舉的分析

王海斌，宋玉營

（廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006）

一、問題的提出

從上個世紀80年代開始，村民自治就成為國內外學者關心關注的研究話題。在海外，村民自治已經成為學者們研究中國政治的重要窗口，其中代表性的學者有歐博文、約翰·詹姆斯·肯尼迪、曼寧等。西方學者受自帶的濃厚民主情懷影響，他們更多的是以農村民主選舉的程序、制度、影響因素和政治效應等作為村民自治研究的切入點[1]。歸納起來，國外學者主要通過經濟發展、縣鄉政權、村民行為的政治心理、績效分析和制度建設等五個維度對民主選舉進行研究[2]。因而，有學者認為鄉鎮領導是影響村莊村民選舉發展的關鍵因素[3]，因為縣鄉政權在實施作為國家政策的村莊選舉時存在著選擇性執行的情況[4]。但是，從整體上看，農村村民的權力意識在逐步增強，越來越多的中國村民開始用權利話語解釋和挑戰不規范的選舉[5]。當然，也有學者觀察宗族文化、人口流動等因素對村民自治的影響，他們認為經濟發展水平和縣鄉政權的干預對農村民主選舉產生的影響比宗族文化和人口流動等因素產生的影響要低[6]。國外學者雖然從多個維度對中國村民自治進行了研究，對推動我國村民自治提供了一些有益參考。但是總的來說研究面相對分散，而且不夠系統。

在國內，民主選舉作為“四個民主”中的重要組成部分，自然也引起國內學者們的研究興趣。因為，村委會的民主選舉是村民自治的起點和關鍵[7]，也是村民自治的基礎和標志[8]。但是，對民主選舉的研究并未成為國內學者的研究村民自治重點，他們更多的是針對西部少數民族地區的經濟發展、宗教文化、精英群體、法律保障等因素對村民自治的影響進行研究，主要采取實證調查或田野調研的方式進行，旨在從宏觀層面掌握村民自治的現狀、困境以及可以選取的改進途徑。當然，也有學者專注于民主選舉后的村民自治研究，指出規范民主選舉的主要對象應該是鄉鎮政府，因為其存在操縱選舉的問題，并提出民主選舉后農村需要進一步完善民主管理體制和繼續加強以村民為主體的農村自治新秩序的建設[9]。顯然，基層政府對村委會換屆選舉干預過多已經成為當前村委會選舉中存在的主要問題之一[10]。因而，也有學者認為應該順勢而為，積極主張“加大國家基層政權建設力度，實現村干部的國家化和專業化”[11]。可見，國內學者對村級自治行政化所持的態度并不一致，主要可以劃分為3類觀點和立場：一是極力反對村民自治行政化；二是主張村干部的國家化和專業化；三是構建“村民自治——行政”村級治理的復合二元結構[12]。

綜上所述，當前學術界對西部民族地區村民自治行政化傾向研究還不夠深入，這也為本研究預留了較大的拓展空間。因此，本文認為通過A區126個行政村換屆選舉對民族地區村民自治行政化進行分析研究，具有非常鮮明的時代意義和實踐意義。

二、現狀分析

1994年民政部下發的關于開展村民自治示范活動的通知之中首次提到“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督），民主選舉在村民自治中的分量不言而喻。本文將A區126個行政村作為調查對象進行研究，其總人口共有60多萬，有23個少數民族群眾居住，漢族和壯族是A區的世居民族，其中壯族人口占其總人口30%。在2017年村“兩委”換屆選舉期間，采取問卷調查、走訪調查、面對面訪談等調查方法，對A區村“兩委”干部的概況統計分析，掌握了A區村民自治的主要特征以及行政化傾向的主要表現。

圖1 主要組織者對村民自治認知程度調查

（一）主要組織者對村民自治的認知程度

據統計，2017年村“兩委”換屆選舉中共選舉產生村干部760人。為掌握主要組織者對村民自治的認知程度，本文設計了“你認為政府應該在農村治理中占主導地位嗎（類別1）”“你認為村委會在實施農村治理中是否發揮了自主性（類別2）”“村委會在接受政府工作的同時能否兼顧好村級事務（類別3）”等3個類別的問題，共發出760份問卷，收回703份，其中有效問卷為695份，調查數據如圖一所示。有455名村干部認為政府應該在農村治理中占主導地位，占比65.4%；有430名村干部認為村委會在農村治理中不能發揮自主性，占比61.9%；有450名村干部認為村委會在接受政府工作的同時不能兼顧好村級事務，占比64.7%。從數據中可以看出，超過半數的村干部對基層政府存在依賴心理，自身對村民自治主體性認識存在缺失；同樣有超過半數的村干部認為村委會在農村治理中未發揮自主性，這個數據進一步認證了村委會對政府的高度依賴性，換句話說，正是由于村干部默認了政府主導地位，才使村委會難以在農村治理中發揮自主性。此外，政府過多的行政事務安排，已經導致村委會難以兼顧做好村級事務。

（二）主要參與者對村民自治的認知傾向

圖2 參與者對村民自治的認知程度

有學者認為，農民作為社會中的弱勢群體，人微言輕，很難影響到政府的任何決策[13]。為此，筆者從126個行政村選擇了好、中、差3種類型12個村的180名群眾進行面對面訪談，通過了解村民對村委會換屆選舉的看法，從而掌握村民自治參與意識的傾向性。調查發現，有114名群眾認為在村委會換屆選舉中政府和村委會共同參與，占比63.5%；還有15名群眾認為政府全程干預村委會換屆選舉，占比8.5%；僅有38名群眾認為政府沒有干預村委會選舉工作，占比為21.2%；其他群眾表示對換屆選舉不關注或者不知情。從數據中看，有93.2%的群眾發表了自己對村委會換屆選舉的看法，表明村民對換屆選舉的知曉程度較高，民主的概念在一定程度上已經滲透到農民的意識中。但是，村民對村委會換屆選舉過程的認可程度并不高，認知傾向偏向于政府主導而村委會被動參與，村民自治選舉村委會的參與意識與參與實踐并不對等，意味著民族地區村民自治過程中會出現參與危機。

（三）主要表現

1.辦公議事行政化。政府部門很多時候是以下達任務的方式將那些本該由自身承擔的工作移交給村委會，久而久之這種自上而下的任務分配變成政府與村委會都默認的工作關系。各級職能部門也紛紛效仿政府此類行政行為，把業務工作逐級壓到村級，將村委會作為各項工作落實的“最后一站”，導致村委會承擔著大量的創建考核任務，各種臨時性工作任務、考核評比更是應接不暇，造成村委會辦公議事方式中都帶著濃重的行政色彩。村民自治在其實際運行中產生明顯的行政化傾向，與其承擔著大量不能給村民和社區帶來直接受益的事務有關[14]。如A區較多壯族群眾聚居的K村位于三個地級市的交界處，交通便利，區位優勢明顯，因此經常作為迎檢示范點接待各級各部門的檢查，經常有各級領導下來督查，每次督查都會發現不同的問題，發現問題后又會下發督查通報，要求限時做好整改，往往上一次的整改還沒完成，新的督查事項又下達了。

2.工作性質行政化。民族地區在經濟發展上往往處于下游水平，與非民族地區差距較大，因此民族地區在同樣工作情況下承受著更大壓力。以G村為例，該村是A區最偏遠的鄉村，村中85%是壯族群眾，據統計，該村需要參與的上級事務有社會服務、民政、綜治等5大類共計34小項，平均每個村干部要負責上級事務達8項之多。調查還發現，這些少數民族聚居的村莊，習慣論資排輩，更愿意選出那些年紀大、在村莊中有威望的“族長”擔任村干部，在一定程度上造成村莊的“精英”嚴重外流。因此，在年齡和學歷結構不科學的情況下，村干部連完成上級政府交辦的事項都顯得“心有余而力不足”，要想讓村干部帶領村民通過自治實現鄉村振興是基本上不可能的。

3.督查考核行政化。民族地區村委會的工作較多是來自于政府的安排和部署，長此以往，容易導致村委會離開了政府的指揮就不知道如何開展工作，甚至有時連組織村內群眾開展村級事務都需要政府牽頭，原本村委會可以自行決定的事務有時也受慣性思維的影響要征求得到政府的批準和認可。A區中基本上每個行政村臺賬都有黨建檢查、精準脫貧、生態鄉村等資料6類98盒。部分上級部門臺賬資料檢查存在片面追求“規范化”的現象，評分標準機械化，村干部為迎接檢查而加班加點“造材料”“造臺賬”的情況經常發生，村民自治職能已被行政工作所覆蓋。

三、存在的主要問題及原因分析

（一）基層政府行政嵌入過度

圖3 A區近三屆村干部年齡結構圖（單位：10%）

在民族地區村委會換屆選舉過程中，上級政府參與村干部選舉過程已成為一種普遍的現象，甚至出現政府直接指定村干部候選人或者通過要求上報村干部候選人名單對人選進行調整的情況。從選舉機構的設置到選舉過程的組織、候選人的資格審查，再到對違法行為的處罰和對當選村委會成員監督罷免權的規定，可以看出鄉鎮政府對村民選舉行政控制傾向[15]。從調研中發現，每次村委會換屆前，A區組織部門都會下發相應的換屆選舉實施方案，要求改善年齡結構，以35—50歲為主體，注重用好年富力強的50歲以上的農村優秀人才；要求提高文化程度，高中（中專）及以上學歷的村干部比例要穩步提高；對多民族村民居住的村應有人數較少的民族的成員。為此，本文還專門對2011年到2017年近3次村委會換屆選舉班子結構進行了對比分析，以更加直觀反應政府行政行為嵌入村委會選舉后帶來的變化。當然，期間A區村干部總人數均維持在750至760人之間，其人數變化對數據分析對比影響較少，可以忽略，為方便統計數據，將3屆村干部人數取平均數755人。在調查過程發現，2011年換屆選舉后（如圖三所示），30歲以下有30人，占比4%；30至45歲有220人，占比29.4%；45歲以上有499人，占比66.6%；2014年的數據是6.5%、34.2%和59.3%；2017年的數據分別是8%、40.7%和51.3%。從這3組數據可以看出，近三屆村委會換屆選舉后，村干部平均年齡逐年下降，中青年村干部數量不斷增加。當然，政府還關心村干部的文化程度發生的改變（如圖四所示），有一組數據變化比較明顯，就是初中及以下學歷的村干部占比明顯下降，獲得中專（高中）及以上學歷的村干部數量也逐年增加，證明政府對村干部年齡和文化結構的調整取得了明顯的成效因而，每次村委會換屆選舉看似是引領村民自治的新開始，但實際上只不過是政府行政主導的再次延續。

圖4 A區近三屆村干部文化結構圖（單位：10%）

（二）法律法規和制度的缺位

當前，憲法和《村組法》對村委會性質作了明確界定，各地也結合自身實際制定了相應的實施辦法，但是這些既有的制度辦法總體規定過于原則，主要是強調組織建設。村委會選舉的程序性不規范容易導致“賄選”現象的出現，同時《村組法》沒有明確的規定，容易造成賄選事實認定難，處理難[16]。2017年村“兩委”換屆選舉期間，A區共收到來自群眾的舉報54件，50%以上的舉報件涉及選舉程序不合法或者賄選。法律法規具有一定模糊性，則容易給基層政府靈活處理村民自治問題創造了空間，這必定削弱了法律法規本該給村民自治提供的保障。

（三）村民自治的民眾參與度較低

據統計，A區平均參選率為65%，參選率最低的村僅為53%，證明村民對選舉的參與意識較低。有學者指出，有些離集鎮較遠的村莊，由于村民對投票選舉較為淡漠，投票時到主會場投票的人不到總數的一半。為了保證選舉的有效性，往往需要設立流動票箱，到各家各戶去收票。這在一定程度上削弱了投票的保密性，影響了村民的自治選擇[17]。但是通過調研，本文發現設置流動票箱已經成為發動村民投票的主要形式，主會場的投票人數甚至達不到法定選民數的三分之一，這也容易引起其他村民的不滿情緒，很多換屆選舉期間的群眾上訪事件都是因此而引起的。

四、避免行政化的具體措施

（一）基層政府從管理主導向服務主導轉變

一是在民族地區換屆選舉和處理其他重大村級事務過程中，政府要主動避免行政指令式的參與模式，更多從公共服務供給上為農村提供支持。二是要重塑村民自治在農村社會治理中的權威，掃清村民自治的外部障礙。基層政府應該扮演村民自治“護航員”的角色，要深刻意識到國家政權穩定的“定海神針”在農村，要主動掃清“宗族勢力”“黑惡勢力”為村民自治撐腰。三是要從法律層面和實踐操作層面遏制賄選。必須要在法律上對賄選進行界定，明確賄選的行為有哪些，對賄選法律處理程序和措施要有明確規定，規范相關部門聯合打擊賄選行為的法律機制。

（二）實施村民自治制度化與法治化并軌

一是要厘清基層政府、村委會和村民三者間的法律關系。明確基層政府、村委會和村民三者在村民自治中的權利和義務，進而明確法律規定的指導協助關系，明確指導和協助的內容和范圍，明確哪些事項屬于村民自治范圍，壓縮基層政府利用法律法規模糊性規定而靈活干預村民自治的空間。二是構建村民自治權力決策、監督和救濟制度。從制度上明確村民會議和村民代表會議的決策地位，進一步規范和落實村務公開制度，減少村干部對村務公開內容和時間操作的隨意性。三是建立村民自治行政干預問責制度。在政府干預村民自治過程中，村委會缺少相應的司法救濟制度，這一片法律空白需要彌補。加強村民自治非法干預的立法工作，明確規定政府如果將村級組織納入其下屬機構，必須給予適當的警示和處罰。

（三）強化村民自治主體意識并暢通參與途徑

一是要健全村委會在鄉村治理各治理主體中的協調機制，并給與村委會充分的話語權。在鄉村振興與鄉村治理現代化的頂層設計中，要凸顯村委會的主體地位，最重要的是要明確村民自治中主客體關系，以發揮村委會推動村民自治的“主場優勢”。二是要調動村民參與自治的主動性和創造性，注重解決村民在民主決策和村務管理等重要環節中的參與困難，切實把村民會議和村民代表會議作為決策村級事務的核心機構，處理好村委會與村民會議、村民代表會議之間的關系，并對村民會議和村民代表會議的運行規則和決策程序進行明確規定。三是要加大村民自治的參與廣度和深度。在民主決策方面，凡是涉及公共利益、公共事業必須堅持村民“一事一議”制度；在民主管理方面，必須建立“三資”管理制度，充分發動村民形式民主管理權；在民主監督方面，要增強村務公開的透明度，杜絕村干部暗箱操作。