基于路線圖方法的中國產業政策研究

(廣東工業大學 廣東 廣州 510520)

自改革開放四十年來，中國經濟得到了快速發展，產業政策在這一過程中發揮了重要作用(Alder等，2012)[1]。在進入經濟發展的新常態以來，面對國內經濟增速的明顯放緩、環境污染的日益嚴重，國外貿易保護主義日益嚴重、貿易壁壘日趨增多等諸多問題，如何使用產業政策推動供給側的結構性改革，實現中國經濟的“軟著陸”成為中國學者關心的議題。然而，雖然中國近年來對產業政策的探索積累了一些經驗，但近年來產業發展還是表現出低水平特性、同質化嚴重[2]。因此，加強對產業政策發展趨勢、發展重點的總體把握研究顯得尤為重要。

近年來，不少學者也對產業政策展開了研究，但主要集中在現行產業政策有效性與產業政策影響機制的研究。在討論產業政策有效性上，如宋凌云、王賢彬(2013)[3]運用計量模型表明了地方政府的重點產業政策總體上較為顯著地提高了地方產業的生產率。關于產業政策影響機制的研究，如韓永輝等(2017)[4]指出產業政策對產業結構優化升級的推進作用高度依賴于地方市場化程度，同時，產業政策對結構優化升級的推進作用還取決于地方政府能力。

總體來說，現有的文獻研究缺乏對產業政策自身系統性的研究，對產業政策未來發展趨勢的研究也顯不足。因而，本文為明確我國產業政策未來重點走向，運用了路線圖的分析方法，首先明確了我國產業政策的建設需求和目標，然后結合我國出臺的有關產業政策的戰略規劃，確定了未來產業政策核心任務和考核指標體系。最后通過研究分析相關文獻與最新國家文件，提出政策體系建設的戰略路徑選擇和資源保障。

一、路線圖方法概述

路線圖(RoadMap)最早由 Robert Galvin(Galvin，1998)[5]提出，是一種將戰略的愿景、任務、目標和行動方案有機結合的自上而下的規劃工具。

路線圖的制定過程遵循需求驅動和能力驅動相結合的模式，從需求驅動角度來看，依次思考的步驟是:確定需求(為什么做)、確定任務(做什么)、確定路徑(怎么做)以及確定資源保障；從能力驅動的角度來看，首先需要對可用資源和能力現狀有仔細的梳理和分析，然后以此為基礎反推有效的實施路徑以最終實現目標和需求。

二、我國產業政策現狀

根據文獻研究以及對國家歷年出臺的產業政策梳理，我國現行產業政策存在的問題與不足可以從兩個方面闡述：

(一)國家宏觀層面。從產業政策實施對象上劃分，產業政策分別為功能性產業政策與選擇性產業政策。前者是指針對企業和行業運行框架以及促進市場機制繁榮的產業政策(Lall，2001)[6]，包括提供完善的電力供應，港口設施，商業法律等等，而后者指的是針對特定企業或行業政策措施，包括貿易保護和稅收優惠或軟貸款形式的補貼。由于受過去強烈的管制性特征和濃厚的計劃經濟色彩影響，我國目前更多實行的是選擇性產業政策，即通過目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理(淘汰落后產能)等措施直接干預微觀經濟。雖然這些政策有效地刺激了中國經濟的迅速發展，但是隨著經濟進入“新常態”，這種具有直接干預市場、替代市場與限制競爭為特征的選擇性產業政策的缺陷及帶來的不良政策效應日趨顯現，抑制了市場機制的作用，破壞了市場的高效、公平和秩序。

(二)企業微觀層面。近年來，我國加快了對高科技產業的布局，從2010年國務院頒布的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》選擇節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車七個重點領域作為我國戰略性新興產業戰略布局的重點以及相關的“五大支持政策”，到《中國制造2025》對十大領域的支持等等，不一而足。這種對產業進行選擇性扶持的做法雖然使得某些產業如新能源汽車、航空航天得到了長足的發展，但是，一方面，這種由政府選擇而不是市場選擇的“豪賭式”舉措也導致了某些行業產能嚴重過剩，最終使得行業萎靡不前[7]。如我國光伏產業在產業政策刺激下迅猛發展，最終導致產能嚴重過剩、舉國之力打造的3G TD-SCDMA技術失敗等等。另一方面，缺乏監督環節也使得企業“騙補”問題突出，并沒有從根本上改變我國企業長期被“鎖定”于低附加值、低創新能力的價值鏈低端加工制造環節。

三、基于路線圖方法的產業政策體系建設

(一)確定概念與范圍

從概念上細分，產業政策主要可以分為狹義產業政策與廣義產業政策[8]。其中，狹義產業政策是指政府刺激特定經濟活動和促進結構變化的政策。換句話而言，如果政府的政策不是為特定經濟活動的特點量身打造的，不針對產業結構，那么這種政策就不是產業政策。而廣義的產業政策一方面包括狹義產業政策的內容外，另一方面也包括政府在調整產業之間結構方面的政策。本文為了更細致地構建產業政策體系，選用了廣義的產業政策定義，并將產業政策體系定義為支持、激勵、指導各產業健康發展，協調各利益相關方的活動，創造良好的市場環境，從而促進國民經濟增長的一系列政策安排和條件保障。

具體而言，產業政策總體上應當覆蓋國家宏觀層面、地方中觀層面和企業微觀層面三個層面的所有活動。在國家宏觀層面上，主要是對產業政策目標的認定，政策的可行性研究，各部委以及各級政府的職責范圍和執行標準的確認；地方中觀層面上，依照本地的現實情況對產業政策進一步明細并分工到位，調整和反饋政策中出現的問題。企業微觀層面上，主要對產業政策在企業實施的效果進行總結分析，促進企業的轉型升級。

(二)確定需求與目標

產業政策作為中國政府推動經濟增長的重要抓手，了解產業政策的需求，確立產業政策的目標，對產業政策的研究而言具有重要意義。在產業政策的需求上，可以分為國內市場需求、產業發展需求三方面展開論述。(1)國內市場需求上。近年來，我國經濟快速發展，人民的生活水平得到了極大地提升。但是，我國經濟發展不平衡不充分的現狀尚未得到根本解決，中西部與東部經濟差距依然巨大。因而，通過產業政策促進各區域的共同發展，全面建成小康社會，使全國各族人民享受改革開放的成果，成為關乎民生的重大問題。(2)產業發展需求上。近年來，隨著中國制造業工人工資及其他要素投入成本的上漲，以及面臨具有更低廉價勞動力優勢的國家如東南亞國家的激烈競爭，此前支撐中國制造業規模擴張的要素條件已經發生變化，中國制造業比較優勢戰略發揮的空間越來越小。因此，政府亟需通過產業政策促進產業轉型升級，扶持產業發展。

在產業政策的目標上，可以分為國家層面的目標與產業層面的目標分別論述。在國家層面的目標上，根據十八大提出的要求，在2020年，我國要建成經濟、政治、文化、社會、生態文明全面發展的小康社會。產業政策作為國家干預經濟強有力的手段，其目標也應當與國家戰略目標保持高度一致。同時，產業目標上，針對我國發展的瓶頸和薄弱環節，應當加快轉型升級和提質增效，切實提高產業的核心競爭力和可持續發展能力，突破“低端鎖定”的困境，實現全球價值鏈嵌入環節及嵌入方式的提升。

(三)確立核心任務和指標。結合我國的“十三五”規劃、十八大以來重要報告以及《中國制造2025》的相關內容，本文認為未來我國產業政策發展的核心任務與指標應當由國家宏觀層面、地方區域中觀層面、企業微觀層面三部分組成。

(1)國家宏觀層面

在國家層面上，要從過去政府替代市場選擇、強烈干預市場的政策模式，轉到主要依托市場、彌補市場失靈的政策模式上來。具體而言，應包括三個方面的內容：第一，放寬對市場的準入限制，消除產業壁壘，放棄選擇性產業政策，逐步取消對微觀經濟市場的不必要干預。第二，建立健全的市場制度，減少政府的干預色彩，充分發揮市場在資源配置中的決定性地位，加強對企業的法律保護，消除不正當競爭，使得一切創造社會財富的資源充分涌流。第三，及時介入市場機制存在不足的領域，打擊壟斷勢力，在尊重市場機制的前提上抑制市場的失靈，促進市場經濟的健康運作。

(2)企業微觀層面

在企業微觀層面，一方面要促進企業之間的結構轉化，如資本技術密集型企業的比重逐步超過勞動密集型企業；另一方面要加快企業內部低附加值環節向高附加值環節轉變，即行業內生產的深化。具體而言，應當做到以下兩點：第一，加大對新興企業特別是《中國制造2025》重點領域中的高科技企業扶持力度。加大對人力資本、技術研發、品牌開發及渠道拓展等領域的投入，鼓勵中國企業參與到制定國際標準中來。第二，調整企業內部結構。對于傳統勞動密集型產業，比如紡織服裝業等，應當發展新型勞動密集型產業，在做大做強做專傳統產業的同時，在國內形成高度專業化的合作分工體系，提升產業在全球價值鏈中的地位，突破低端鎖定。

(四)確立實現路徑

“治大國若蒸小鮮”，產業政策作為治理國家的一種重要手段，本身就是一項戰略性、全局性和整體性的系統工程。通過參考李曉鵬[8]的觀點，本文認為，應當通過財政政策工具、金融政策工具、公共服務政策工具來保證我國產業政策順利實施。

(1)財政政策工具

財政政策是指政府為調節經濟發展而使用的財政資金與稅收政策總和。財政資金上，中央除了成立專項資金支持重點產業政策的發展外，也應當建立產業政策補貼機制，扶持弱小產業的發展，促進轉型升級。在稅收政策上，一方面，正如習近平總書記在2018年“博鰲”亞洲論壇中指出的，進一步加大中國經濟的開放程度。擴大我國出口退稅的覆蓋范圍，逐步解決名義關稅與實際關稅差距較大、關稅結構差等問題，降低關稅以促進進口，減少貿易順差；另一方面，繼續延續“營改增”帶來的減稅效應，進一步加大對制造型企業特別是中小企業的減稅力度，降低企業的稅收負擔。

(2)金融政策工具

金融與產業結合的一個重要任務是實現儲蓄向投資的轉移。目前而言，我國對新創企業融資的支持程度與歐美發達國家還存在較大差距，在融資過程中銀行貸款也往往青睞于國有企業，民營企業備受歧視。缺乏融資方式直接影響到了我國新創企業特別是新創民營企業的可持續發展，借鑒發達國家經驗，我國急需完善拓展企業的融資渠道，實現提供貸款、債券、租賃等各類金融服務的組合。支持鼓勵優質創新企業上市融資，破除國企與民企之間的融資約束，并逐步引進外資金融機構。

(3)公共服務政策工具

自十六屆三中全會首次提出公共服務是政府職能以來，中國政府一直加強公共服務職能的建設，并取得了較好的成就。具體而言，在企業對公方面，未來政府應當優化行政管理服務、簡化工商行政管理流程，為企業提供便捷的政務與審批服務。另一方面，在公共服務平臺建設上，應當從政府主導型向市場主導型轉變，加快培育現代市場體系，強化商貿流通業的疏導、中介功能，創建有利于企業發展的體制機制和政策環境。

(五)確定資源保障

在資源保障方面，要實現產業政策“落地”，除了需要大量人力、財力和物力的投入保障，也需要相關法律與制度流程為其保駕護航。

(1)經費投入保障。經費投入保障主要包括保障產業政策實施的資金、政務人員的培訓支出等等。就目前而言，我國在產業政策投入經費的管理中尚未形成一個規范、多渠道來源的管理機制，經費的分配管理仍待改善。因而，我國應當在進一步加大國家財政投入對產業政策的支持基礎上，用好和創新金融工具，支持大企業設立產業創投基金，支持地方開展小微企業融資擔保代償補償等業務。

(2)法律法規保障。完善的法律法規是產業政策得以有效實施的保障，就目前而言，國內法律法規仍需進一步完善，地方保護主義色彩濃厚，知識產權未能得到充分保護，尚未建立一個法律法規保護的長效機制。我國應以憲法為依據，完善相關法律法規，使得產業政策的實施運行有法可依，體現出法律的震懾作用，保障產業政策在我國經濟運行過程中發揮積極作用。

四、結論

產業政策作為政府旨在實現一定經濟和社會目標的一種政策工具，在促進我國經濟快速發展過程中起到了重要作用。進入經濟“新常態”以來，中國經濟動力從要素驅動、投資驅動開始轉向創新驅動，對產業政策也提出了新要求。基于此，本文通過路線圖方法的戰略分析，為產業政策提供科學性、前瞻性、戰略性的指導，最終促進中國經濟平穩、可持續發展。