新形勢下我國區(qū)域規(guī)劃存在的問題及對策

(浙江師范大學(xué) 浙江 金華 321004)

一、引言

區(qū)域規(guī)劃編制工作是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家服務(wù)型政府公共政策體系的主要內(nèi)容之一，也是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國區(qū)域規(guī)劃編制的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)已發(fā)生了變化。國家把區(qū)域規(guī)劃的編制放在突出重要的位置，因此研究新時期我國區(qū)域規(guī)劃面臨的問題以及對策建議，不僅對進(jìn)一步發(fā)展和完善我國區(qū)域規(guī)劃編制的理論體系具有重要作用，而且對實(shí)際區(qū)域規(guī)劃工作也具有指導(dǎo)意義。

二、區(qū)域規(guī)劃面臨的新形勢

2009年以來，國家先后批復(fù)了13個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，同時還出臺了包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的11個產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃。這么短的時間內(nèi)推出如此多的規(guī)劃和計(jì)劃，這在歷史上是罕見的，因此我國區(qū)域規(guī)劃工作步入了新的時期，面臨著新的形勢。

首先，非均衡的發(fā)展模式已經(jīng)走向終結(jié)，新的發(fā)展方式正在萌芽。從1980年設(shè)立深圳特區(qū)開始到今天，經(jīng)過由點(diǎn)到線、由線到面的摸索，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷豐富和完善。有別于前30年東部地區(qū)以點(diǎn)狀或線狀開發(fā)為特色的非均衡發(fā)展模式，即將開始的新30年，東、中、西部以及東北老工業(yè)基地等四大板塊協(xié)同發(fā)展，長三角、珠三角、京津翼、長江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)圈、經(jīng)濟(jì)帶不斷壯大，將會以一種新的、動態(tài)均衡的網(wǎng)格狀方式走出一條東中西部地區(qū)各展優(yōu)勢、協(xié)調(diào)互動的發(fā)展道路。這是一條新型發(fā)展道路，將從地域空間入手，從根本上激活各地的發(fā)展活力，推動百花齊放，逐步縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距及收入差距。

其次，市場對各地區(qū)資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢進(jìn)行重估，主要靠行政手段向東部過度配置生產(chǎn)要素的格局正在被打破。在新的格局下，將會更多地發(fā)揮市場對資源的配置作用。以往那種主要靠優(yōu)惠政策來謀取競爭優(yōu)勢的做法，在未來一段時間也許還會有用。但新的形勢是，只有發(fā)揮本地的稟賦優(yōu)勢或區(qū)位優(yōu)勢，才能獲取更多話語權(quán)、議價(jià)權(quán)，把經(jīng)濟(jì)增長的根系深植在自己的鄉(xiāng)土上。此外，經(jīng)過 30多年的發(fā)展，東部一些地區(qū)的資源環(huán)境承載能力開始減弱，這為中西部一些有條件的地區(qū)發(fā)展打開了空間。

再次，勞動力市場變化明顯，勞動力地域流向出現(xiàn)新態(tài)勢，勞動力價(jià)格地域差異逐漸縮小。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，東部地區(qū)的生產(chǎn)成本與生活成本被不斷抬高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化發(fā)展趨勢不可避免，對以農(nóng)民工為主的中低端勞動力的需求將會減弱。

此外，隨著交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，在各地區(qū)的比較優(yōu)勢重新洗牌之后，包括人流、物流、資金流、技術(shù)流、資本流、信息流等全社會的各種資源，都會根據(jù)市場效率原則進(jìn)行“大開大合”的重組配置。由于東部地區(qū)受到內(nèi)外兩頭擠壓，其產(chǎn)業(yè)形態(tài)必然要往高端發(fā)展以尋找出路，這將對不同偏好的資金、技術(shù)、資本、人才流向構(gòu)成影響，也將非常有利于多樣化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局的形成。

三、我國區(qū)域規(guī)劃存在的問題

在國際上，許多國家都形成了各自的區(qū)域規(guī)劃體系，規(guī)劃的理論和實(shí)踐不斷豐富和發(fā)展。從內(nèi)容上看，已由物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃開始轉(zhuǎn)向社會發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃中的社會因素與生態(tài)因素越來越受到重視；從范圍上看，更加重視以整個國家為對象的區(qū)域規(guī)劃，甚至開始制定跨國或以大洲為對象的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如歐洲空間展望計(jì)劃等。相比而言，我國的區(qū)域規(guī)劃起步較晚，區(qū)域規(guī)劃工作還面臨著不少問題。

(一) 各層次、各類型的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容存在交叉與沖突。目前，我國區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃管理權(quán)分屬從中央到地方的不同部門，形成了從上到下的“條狀分割”和地區(qū)與地區(qū)之間的“塊狀分割”的局面。

(二)區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容仍偏重于物質(zhì)規(guī)劃，忽視綜合協(xié)調(diào)和區(qū)域管治。由于多方面的原因，傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)要素為主，內(nèi)容依然偏重彰顯地方政府政績的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，對如何確保人們在獲得教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)機(jī)會均等方面重視不夠。

(三)編制方法單一、內(nèi)容面面俱到，易脫離地區(qū)發(fā)展實(shí)際。我國的區(qū)域規(guī)劃深受前蘇聯(lián)的影響，其規(guī)劃內(nèi)容主要側(cè)重于資源綜合評價(jià)、工業(yè)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局和土地利用、城鎮(zhèn)居民點(diǎn)布局，范圍相對較窄。同時，我國區(qū)域規(guī)劃編制缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和方法創(chuàng)新。

(四)區(qū)域規(guī)劃編制管理無序，相關(guān)領(lǐng)域立法緩慢。我國目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃分別隸屬于住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部和發(fā)展改革委三個不同的主管部門，規(guī)劃之間銜接較差，存在著相互分割、各自為政的情況，沒有統(tǒng)一、整體和系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃體系，嚴(yán)重削弱了規(guī)劃體系的整體功能。

四、新形勢下我國區(qū)域規(guī)劃的對策建議

(一)區(qū)域規(guī)劃的編制與實(shí)施應(yīng)充分考慮各利益主體的關(guān)系，避免內(nèi)容的交叉與沖突。編制規(guī)劃時要準(zhǔn)備多套方案。首先，要在照顧相關(guān)利益主體利益的前提下，考慮目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)的確定不能一廂情愿；其次，在目標(biāo)和各方偏好既定的情況下，要預(yù)測各方的選擇和結(jié)果，選擇最優(yōu)的實(shí)施方式；最后，從規(guī)劃編制方法方面說，要采取階段性的規(guī)劃方法，對規(guī)劃方案進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，避免內(nèi)容的交叉與沖突。

(二)科學(xué)確定區(qū)域規(guī)劃調(diào)控范圍，實(shí)現(xiàn)由物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃向經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。區(qū)域規(guī)劃是一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的行政手段，許多國家全國性的區(qū)域規(guī)劃調(diào)控領(lǐng)域被嚴(yán)格限定在需要政府施加影響或進(jìn)行社會公共管理的范圍，如跨區(qū)域交通、水資源利用、環(huán)境保護(hù)等公共工程。

(三)努力推動區(qū)域規(guī)劃方法和模式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)因地制宜、科學(xué)規(guī)劃。新形勢下的區(qū)域規(guī)劃必需改變嚴(yán)重依賴行政力量的慣性思維，避免機(jī)械地使用任何一種模式。同時，規(guī)劃主管部門應(yīng)根據(jù)可調(diào)控資源的管理與調(diào)控方式的變化，適時調(diào)整區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容，盡量使不同等級的區(qū)域規(guī)劃之間相互銜接，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然和區(qū)位條件不同，區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容或者重點(diǎn)內(nèi)容要因時、因地而有所不同，實(shí)現(xiàn)因地制宜、科學(xué)規(guī)劃。

(四)注重區(qū)域規(guī)劃的層次性，建立健全相關(guān)法律保障體系到目前為止，我國還沒有形成一個由淺入深、由粗到細(xì)、由整體到局部，相互銜接且環(huán)環(huán)相扣的區(qū)域規(guī)劃體系，不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容和深度差別不大許多西方國家，都先后建立了區(qū)域和地方層面的空間規(guī)劃體系，并注重加強(qiáng)縱向和橫向的協(xié)調(diào)一般來說，越基層的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容越具體詳細(xì)，操作性也就越強(qiáng)因此，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)具有一定的層次性，同時也要注重立法對區(qū)域規(guī)劃的重要作用。