淺析行政許可中委托鑒定的可訴性

(湘潭大學 湖南 湘潭 411105)

行政許可的存在前提是法律對特殊事項的禁止，而許可是一種解禁行為，由公民、法人或者其他組織向許可機關對相關事項進行解禁的申請，由行政機關作出決定，申請人應當根據行政機關作出的決定進行活動，對結果不服可以申請復議或提起行政訴訟。鑒定的目的是補充行政許可機關工作人員的專業知識不足，鑒定結論則是對申請人遞交的申請材料是否符合規則的認定。在許可的過程當中，遇到技術性要求較高的事項時，由于行政機關工作人員的技術知識不足，行政機關將會委托有資質的鑒定機構進行鑒定，再由行政機關根據該鑒定結果作出許可或不許可的決定。

一、行政許可機關委托的鑒定機構主體資格定性

隨著服務型政府的推進，政府涉及的公共服務范圍不斷拓展，對政府和相關部門的專業要求也越來越高。在行政許可程序中，涉及到專門知識或技術性問題時，行政許可機關由于工作人員專業程度不足，將有關事項委托給有資質的鑒定機構進行鑒定，最后根據該鑒定機構做出的結論作出許可或不予許可的決定，該決定依賴于委托的鑒定機構產生，則鑒定結論直接影響了行政機關做出的決定。鑒定機構作出的鑒定結論是否可訴，應當先從訴訟中鑒定機構的主體資格判斷，行政主體應集權、名、責于一體，權是指依法擁有行政權力并且行使行政職權，名是指行政主體對外以自己的名義行使職權，以自己的名義作出決定，責是指行政主體對自己做出的行政行為的效果承擔責任。行政許可機關委托鑒定機構對技術性或涉及專門知識的問題作出鑒定結論，鑒定機構并不是行使行政職權，而是受行政機關的委托，對行政機關作出行政行為進行相關的協助，且鑒定所僅對當事人申請的內容進行鑒定，許可決定書仍是以行政許可機關的名義作出。當事人對行政許可決定不服可以提起行政復議或向法院提起行政訴訟。

綜上，筆者認為行政機關委托的鑒定機構不屬于行政主體，僅為民間組織，受行政許可機關的委托對其進行協助，所以當然不具有行政主體資格，即使行政許可機關作出的行政許可決定依賴于該鑒定機構，但鑒定機構作出的行為僅是對行政機關作出合法且合理行政行為的協助。

二、行政許可中委托鑒定的可訴性

行政處罰和行政許可同樣是由行政機關作出的具體行政行為，都屬于行政訴訟的受案范圍，當行政機關作出行政處罰前，委托有關有資質的機構對現場進行鑒定時，則遇到了與前述行政許可機關的問題。某縣某化工企業發生一起重大火災事故，火災燒毀了部分電纜和儀表線路，化工企業經估算認為造成經濟損失30萬余元，公安機關在調查火災事故的過程中，對現場提取的痕跡、物品依法委托依鑒定機構進行鑒定。鑒定機構評估鑒定后認為實際損失為20萬元，公安機關據此作出責任認定及相關處罰決定，化工企業對鑒定結論有異議，由此起訴。對于該鑒定結論書是否屬于行政訴訟受案范圍，有兩種意見：第一種意見認為，該鑒定結論書屬于行政行為的一種；第二種意見認為，該鑒定結論書從根本上對相對人不具有行政行為的約束力，從行為主體還是行為內容來說，都不屬于行政行為，因此不在行政訴訟受案范圍內。筆者贊同第二種觀點，鑒定機構作出的鑒定結論書雖然對行政處罰具有決定性作用，但該鑒定結論書仍然屬于對公安機關作出行政行為的一種協助行為，鑒定結論書僅對現場提取的痕跡、物品依法進行鑒定，并未直接作出影響企業利害關系的行政行為。

行政許可機關根據相關規定委托相關組織進行鑒定是否屬于行政行為？筆者認為，鑒定結論是行政機關依據職權對已經發生事實的認定，并不會對鑒定結論認定當事人產生確定力、約束力、執行力。從鑒定機構的行為內容看，鑒定機構只是對所委托的事項進行一種公正性的鑒定，并非行使行政機關特有的行政管理行為，其與一般的技術鑒定一樣，只是具有更高的公信力而已，行政機關根據法律、法規、規章委托其他有資質的鑒定機構進行鑒定，鑒定機構只對行政機關的委托負責，結合上文提到的鑒定機構不是行政主體，因此鑒定機構做出的鑒定結論不屬于行政行為，則不屬于行政訴訟受案范圍。

但是如果根據相關的法律規定，作出鑒定結論的是行政機關，且行政機關有義務作出正確的鑒定結論，則該鑒定結論屬于行政機關做出的行政行為，但該行政機關作出的鑒定結論依據不足或有誤的，對當事人的權利義務將可能產生實際影響，因此具有可訴性。

三、行政相對人權益受到侵害的救濟途徑

行政相對人向行政許可機關申請行政許可，行政許可機關雖然委托其他鑒定機構進行鑒定，但作出行政許可行為仍是行政許可機關，鑒定機構對許可的事項僅起到了輔助的作用，協助行政許可機關對申請事項有更清晰明了的認識，從而做出合理、合法的許可決定。相對人鑒定結論不服，如果單獨對鑒定結論請求救濟，行政行為仍未改變，相對人仍需請求撤銷或變更行政行為，這無疑增加了行政相對人請求救濟權利的負擔。行政許可機關集權、名、責于一體，行政相對人可以以不服行政許可決定為由向法院提起行政訴訟，請求人民法院撤銷或變更行政行為，或申請行政復議，請求復議機關改變原行政行為，可以受到最直接的救濟。