“一帶一路”背景下國際工程承包環境保護法律問題研究

(西北工業大學 陜西 西安 710129)

一、問題的提出

“互聯互通”是“一帶一路”建設的必經之路，大多涉及基礎設施建設和產能合作。據統計，“一帶一路”沿線項目總規模達1.04萬億，鐵路、公路、機場、水利、電力、通訊等重大基礎設施建設項目占全部投資的68.8%[1]。工程建設特別是大型工程項目對當地資源的依賴性強，對環境影響也比較大，稍有不慎就可能給東道國帶來環境污染和生態破壞。

中國企業在以往的對外承包工程中也曾遇到過因環境問題引發的停工事件。例如2011年中國投資近70億美元的密松水電站被緬甸政府以存在流域生態破壞風險為由單方面宣布擱置；2013年中石油乍得公司違反污染物排放標準被無限期暫停開采[2]。如果中國企業在對外承包工程中不注重對當地生態環境的保護，那么隨著一帶一路建設的不斷推進，類似事件將會不斷增加。

二、現狀分析

一是環境問題日益為國際社會所重視。一帶一路沿線的大部分國家都以可持續發展、綠色發展作為本國發展戰略，各國的環境立法步伐也明顯加快。例如：俄羅斯從2002年到2008年間三次修改涉及環境保護的法律法規，不斷提高環境質量審查標準，加重對環境違法的行政處罰力度。[3]另外，國際法普遍承認并尊重東道國和母國的環境保護法律法規。因而我國企業對外承包工程中必然要把沿線各國的生態環保作為一項重點工作。

二是綠色發展理念在國內不斷深化。黨的十八大以來，黨和國家多次提出生態優先、綠色發展模式。在工程建設領域建立了相對完善的環保法律法規體系，例如《環境保護法》《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》等。因此，我國企業也不得不進行技術創新，綠色施工，減少環境污染。

三、法律困境

由于一帶一路沿線國家數量較多，且未制定統一的環境法律法規，甚至有些國家為發展中國家，仍處于以環境代價換取經濟增長的階段，因此在執行工程相關環境保護法律法規時困難重重。

第一，各國環境法律規定不協調。由于一帶一路沿線各國的環保法律不同，環保標準不同，且有些國家的環保法律政策變化快，造成了中國企業在工程建設中很難適應當地的環境法律法規，但當地群眾的環保意識較高，如果中資企業不能協調環保與工程建設的關系時，就會遭到周圍群眾的強烈反對，甚至上升成為政治事件。

第二，法律適用及司法管轄權存在爭議。國際工程承包中一般涉及工程量較大的基礎設施建設，資金投入較多，勞動力密集，出現糾紛后各國都傾向于適用本國的法律規定，容易引發司法管轄權爭議。例如中國和吉爾吉斯斯坦從事跨境水資源開發遇到民事糾紛時，許多中資企業會前往中國法院請求依照中國法律作出裁判，但是中國法院的判決書經常在吉爾吉斯斯坦境內遇冷。吉方企業或地方政府經常會以不具約束力為理由拒絕依照中國法院的判決書來解決糾紛。[4]

第三，我國對外投資法律監管缺位。我國規制走出去企業環境行為的規范性文件，普遍缺乏約束力，位階也較低，尤其缺乏規制企業對外投資行為的專項環境法律規范。比如，2013年我國商務部頒布了《對外投資合作環境保護指南》，提出了對外投資環境污染的預防措施，但只能作為指引性規范，沒有法律強制力。工程承包作為一項特殊的對外投資項目，與東道國當地的環境息息相關，因此我國需要制定專門的環保法律法規，來約束對外投資企業的行為。

第四，環保激勵機制不健全。由于國際承包市場競爭激烈，我國企業目前還停留在技術含量較低的工程施工領域，有時為了中標而壓低投標價格。因此，在利潤率本身就很低的情況下，企業被迫投入大量的資金用于解決環保問題，如果沒有一定的激勵機制，很難要求企業主動去參與節能、環保等公益事業。

四、實現途徑

一是建立環境法律合作機制。一方面，制定并簽署關于一帶一路沿線生態及環境保護的相關條約。特別是針對存在相鄰關系的國家之間，在水資源利用、礦產資源開發、交通運輸等重大項目建設時，建立環保法律法規協商機制，否則將可能造成一個工程要遵守不同國家的法律規定之尷尬境地。另一方面，加強國家、地區間的合作，建立國際規范化的環保標準制度體系。尤其針對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等污染，能夠制定統一標準的環保稅或者排污費。

二是推動法律適用統一和國際司法協助。首先，要完善雙邊投資協定和國際條約中的環保條款，使其具體化，從實體性條款和程序性條款入手提高環保條款的執行力與法律約束力；其次，將涉及環境保護條款的雙邊投資協定和國際條約完成國內法轉化，在相關國際條約、制度框架內，制定、修改國內相關生態及環境立法，以強行性國家法規范的形式予以規定。最后，開展沿線各國的司法合作，各國法院根據簽訂的國際條約或者司法協助條約，辦理環境案件的域外法律文書送達、承認與執行，以解決國際平行訴訟給當事人帶來的訴訟成本的增加。

三是完善國內涉外環境立法。推動《對外投資合作環境保護指南》和《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》的法律化，以規范我國工程承包企業對外投資的環境行為，要求其遵守東道國環境法規，履行東道國的環保義務(例如：環境影響評價、達標排放、環保應急管理等)，響應綠色低碳發展的國際大趨勢。

四是建立綠色信貸制度和投資體系。鑒于一帶一路沿線大多數國家經濟欠發達，需要企業帶資承包，我國企業在開展工程項目時一般需要從國內銀行貸款融資，例如國家進出口銀行和國有商業銀行等。因此，在國內銀行設立綠色信貸制度將引導企業自覺發展綠色建筑、降低環境污染與資源消耗。另外，亞洲基礎設施投資銀行作為一帶一路基礎設施建設重要的投資機構，也提出了綠色環保的投資理念，如果將能源消耗與污染物排放作為衡量指標，審查項目是否符東道國或者國際環保要求，并建立完善的監督制約機制，將有助于督促企業在工程建設中執行節能環保的要求。

五、結論

由于涉及的國家地區較多、環境法律規定不統一、法律適用和司法管轄有爭議再加之我國對涉外工程投資企業管理不完善、激勵機制不健全等原因，使我國建筑企業在走出去的過程中造成環境破壞的事件時有發生，有的甚至引起了與當地的居民矛盾。這都不利于我國建筑企業提升在國際市場競爭力，也有悖于一帶一路合作共贏的發展理念。因此，文章從國際和國內兩個層面，管制和激勵兩個角度提出了完善國際工程承包中環境保護的法律建議。