管好“紅頭文件” 建設法治政府

(西華師范大學 四川 南充 637000)

中國青年報在2018年11月第6期的報刊上刊登出一則報道：近3年來，全國法院受理的一審行政案件中，涉及規范性文件附帶審查的有3880件。最高人民法院10月30日舉行的新聞發布會公布了這個數據，并且同時公布了9起行政訴訟附帶審查規范性典型案例。這組數據說明，當前規范性文件任性的情況比較常見，對規范性文件的審查是司法監督工作重點關注的領域。習總書記在十九大報告上，對“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”作出重要部署，吹響了建立法治政府的沖鋒號，開啟建設法治政府的新征程。在建設法治政府的號角中，“紅頭文件”的產生與實施更是成為了重點審視對象，需要相關政府機關好好把握。

一、“紅頭文件”之學理淺析

規范性文件俗稱“紅頭文件“，泛指政府機關發布的措施、指令、命令等非立法性文件，因套以象征行政機關權威的”紅頭文件“，故稱”紅頭文件“。實際上，”紅頭文件“有廣義與狹義之分，廣義的”紅頭文件“就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的。狹義的”紅頭文件“是專指行政機關針對不特定的公民和組織而制發的文件，也就是法律用語所稱的行政法規、規章以外的其他具有普遍約束力的規范性文件。實踐當中，這類文件數量最多，使用范圍最廣，是最能夠體現政府執政的方式，但是有的地方政府利用紅頭文件擴權、增加老百姓義務、限制其基本權力，亂象從生。

二、“紅頭文件“之存在狀況

隨著我國經濟的快速發展，新興產業雨后春筍般涌出，對政府管理與創新提出新的挑戰，政府制定的規范性文件越來越多，提高立法水平的任務變得相當緊迫。紅頭文件的立法機制完善進展緩慢，有的地方甚至已經嚴重地影響到了行政機關的健康發展，障礙主要表現在以下幾個方面：

(一)“紅頭文件”制定主體混亂。根據相關法律規定，各級人民政府及法律法規授權的組織都有權發布具有普遍約束力的行政規范性文件。制定“紅頭文件”的主體多，在實踐中,甚至有部分不具行政規范性文件制定權的機構也打著行政機關的名號，為了追逐自身的利益，發布不少針對不特定的行政相對人可多次反復適用的決定、命令，實施所謂的“行政管理”。這種類型的違法現象非常嚴重，其嚴重擾亂了行政秩序，群眾也無所適從。

(二)缺乏嚴謹、統一的制定程序。程序是人們從事一定法律行為必須遵循的一定的步驟或方法，程序公正才能做到實體的公正。目前規范性文件制定程序中存在的問題主要有：1.缺乏統一的制定程序規范。我國《立法法》對法律、行政法規、地方性法規和行政規章的制定程序作了明確規定，但沒有專門的法律規范調整行政規范性文件的制定。 2.制定程序不夠嚴謹。因為制定程序立法規范的缺位，其監督和制約也不具專業性，其制定程序也就更加具有隨意性，以至于行政規范性文件的制定程序陷入極度復雜混亂的局面。因此,建立統一、嚴謹的制定程序尤為重要。

(三)缺乏有效的監督機制。我國目前缺乏對行政規范性文件的有效監督，不合法、不合理的行政規范性文件仍在實踐中大量存在，嚴重阻礙了行政規范性文件的健康發展。加強監督，減少或遏制違法違規的行政規范性文件的使用為當務之急。

三、“紅頭文件“之規范

新時代法治政府建設不僅強調依法行政，更注重規范行政。行政規范性文件是各級行政機關實施行政管理的重要抓手，對行政規范性文件的制定和監督管理，一定要緊密契合當前法治政府建設的目標。2018年5月16日，國務院辦公廳印發《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，就加強行政規范性文件制定和監督管理工作也提出明確要求。推進行政規范性文件法治化，最重要的是要確保各項制度得到真正的有效實施，切實實現行政規范性文件制定和監督管理的 “法治化”。

(一)嚴格規制制定主體與程序。為了限制行政機關自由裁量權的環節，確保做到實質意義上的公平和公正，有必要施加對行政機關在程序上的義務要求，完善“紅頭文件”的制定程序。實體合法要求行政規范性文件制定主體必須堅持 “法無明文規定不得為” “法定職責必須為”的基本準則，制定主體要在法定職權范圍內制定紅頭文件；紅頭文件的內容必須合法、不得越界。起草部門在起草行政規范性文件時，應當充分評估在相關領域制定該規范性文件的必要性及可行性，充分調研實踐管理現狀，科學論證將采取的行政措施或擬建立的行政制度的合理性及必要性，對制定該文件是否符合國家法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。

(二)建立統一管理平臺。針對紅頭文件的名稱不統一等亂象，制定各級行政機關要主動適應信息化要求，積極運用互聯網技術和信息化手段，推進行政規范性文件的信息化平臺建設。同時，要在網上建立專門的行政規范性文件信息平臺，并設立文件清單、公開聽取意見、合法性審查、備案審查和清理等專欄，以實現對全部行政規范性文件的標準化、精細化和動態化管理。 盡快啟動行政規范性文件立法程序。

(三)建立健全監督機制。行政機關是權力的象征，紅頭文件的制定與實施是行政權力的象征，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止，從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”,因此務必重視監督檢查。首先，做好事前監督，做好紅頭文件備案審查制度和定期清理制度，以便及時發現和清理與上位法存有沖突的規范性文件。 其次，宣傳和鼓勵行政相對人行使行政復議的救濟權利，推動行政復議機關切實行使對規范性文件的審查監督職能。最后，建立起對紅頭文件的司法審查制度。修訂后行政訴訟法吸取了行政復議法對抽象行政行為進行復議審查的有益經驗，與行政復議法相銜接，建立起法院對規范性文件的附帶審查機制。人民法院可在審查具體行政爭議的時候附帶審查規章以下級別的抽象行政行為，對那些打著所謂“紅頭文件”的旗號行濫用職權之實，越權立法，肆意侵害公民合法權益，違背法治精神的管理行為必將形成有效的遏制。

新中國建設法治政府的號角已經吹響，我們已經踏上了法治政府的新征程。時代要求我們一定要從中國特色社會主義進入新時代的歷史方位和戰略高度，深刻認識、把握建設法治政府的重大意義，“紅頭文件”作為行政機關制定的規范性文件，必須納入規范的重點，管好“紅頭文件”，使得法治政府的建設更加有力！