新加坡社會保障模式及借鑒

(湘潭大學 湖南 湘潭 411105)

為社會構建一個適合的保障體系，是每一個國家政府需要考慮的問題。新加坡的公積金制度則為世界上大多數解決社會保障問題提供一個成功的范例。特別地，對于要在2020年實現全面脫貧的我國具有非常重要的借鑒意義。

一、新加坡中央公積金的概述

根據新加坡中央公積金網站的官方描述，中央公積金是使在新加坡工作的公民和永久居民能夠預留資金用于退休保障的一個全面的社會保障體系。它涉及醫療，房屋所有權，家庭保障和資產增值。其實質是一種強制儲蓄計劃，它始于1955年，其設計初衷是為解決新加坡退休職工的養老問題。于1968年修改法令允許公積金會員提取公積金用于購買住房以支持居者有其屋計劃的實施。又于1984年將醫療儲蓄賬戶納入中央公積金的制度框架。最終形成退休、醫療、住房和家庭四位一體保障體系。

初步建立階段：新加坡中央公積金制度實施的標志是1955年成立中央公積金局，彼時的新加坡仍是英國殖民地，社會分層嚴重、貧富差距十分懸殊，成千上萬的人住在類似于貧民窟的地方，失去勞動能力的人和老年人必須依靠同樣貧困的子女生活，人們享受不到基本的社會福利。但同時，根據新加坡的實際情況，新加坡政府認為由政府全額出資進行社會養老保障會加重財政負擔，反而不利于本國的經濟發展。為了解決這一社會困境，新加坡政府決定采取雇員與雇主聯合繳納養老公積金模式，并建立法令規定公積金只能用于養老支出。

擴大公積金適用范圍階段：這一階段最具代表性的便是將公積金用于支持“居者有其屋”計劃。新加坡地少人多，殖民地時期遺留有多數貧困人口的居住問題，為此，新加坡于1960年成立建屋發展局以實施廉價公租屋計劃，但這給剛剛獨立的新加坡帶來沉重的財政負擔。于是，新加坡政府又于1964年推出“居者有其屋”計劃，鼓勵以售代租，但由于新加坡民眾普遍貧困無力購房，因此計劃實施不甚理想。為了讓民眾買得起房，1968年起，新的公積金條例規定可以提取公積金用于分期購房。這一條例的修改對于中央公積金的發展起到了里程碑的作用，從這以后，中央公積金的適用范圍根據新加坡社會狀況改變的需要而不斷擴大，最終形成了對公積金會員的醫療、退休、住房和家庭等各個方面的社會保障性服務體系，并對新加坡的經濟發展起到強大的支持和推動的作用。

二、中央公積金制度的基本內容

新加坡中央公積金的資金來源是雇員和雇主兩方出資，繳納的資金存入普通賬戶、特別賬戶和醫療儲蓄這三個賬戶。繳存的公積金占雇員的工資比例隨社會狀況和經濟發展乃至雇員年齡的不同而不同，從1955年的10%一度增長到1985年的50%，并在隨后的幾十年中分層不斷細化，最后于2005年定為35歲及以下、65歲及以上和35-65中每五年一個年齡分層共7個檔位，不同的年齡階段不僅繳存比例不同，而且不同賬戶的繳存比也不同。

現在的中央公積金內容包括退休保障、醫療關懷、居者有其屋和工作福利四個方面。其中居者有其屋包括公共房屋計劃、私有住宅計劃、使用公積金購買多套住宅、基于住宅出售的公積金退款和家庭保障部分。具體介紹如下：

(1)公共房屋計劃允許公積金會員使用公積金儲蓄購買由建屋發展局貸款或銀行貸款建造的政府組合房屋并用以支付房屋貸款。為了防止公積金用于房屋貸款的過度消費影響會員的養老儲蓄，政府對貸款做出了使用限制。但使用公積金貸款購買由建屋發展局資助的新建政府組屋則沒有貸款限制，會員可以以政府補貼價格購買這些組屋。會員使用公積金償還銀行貸款的提取限額被設定為估值限額的120%。一旦達到了估值限額，55歲及以下的會員必須至少預留出特殊/普通賬戶的公積金儲蓄才可以繼續支取提取限額中高于估值限額的那部分貸款。(2)根據私有住宅計劃，公積金會員可以使用他們普通賬戶中的公積金儲蓄貸款購買私人住宅和高檔公寓。(3)購買多套住宅計劃規定，如果會員已使用公積金貸款購買了一套住房，那么他們必須保證其普通賬戶和特殊賬戶中存有最低限額的一半后才能繼續使用公積金購買第二套住房。(4)公積金退款部分則規定了出售使用公積金貸款購買住房的本金和利息賠償。會員出售其通過公積金購買的住房時，必須退還購買住房時的所提取公積金的本金并附加支付以實際利率衡量的本金利息作為對售房的懲罰性措施。對于55歲及以上的會員，這些公積金退款將用于補充其退休賬戶所需的最低限額和其醫療保健賬戶最低存款額，剩余退款將自動劃撥至其現金賬戶。這一現金賬戶可由會員自行決定是否繼續作為公積金儲蓄。

(5)家庭保障部分又包括家屬保障計劃DPS和家庭保障計劃HPS兩個部分。其中，DPS是一種可選擇退出的長期保險計劃，它可以在被保險會員在60歲前不幸死亡或終身殘疾時對保險人及其家屬提供金融支持。而HPS則是一種強制性的貸款損失保險計劃，它用于會員使用公積金貸款購買政府組屋時保護其家庭成員。在被保險會員永久殘疾或死亡時，HPS可以為避免其家庭成員失去家園而提供經濟保護。

三、新加坡中央公積金制度的總結與對我國的借鑒

從新加坡中央公積金制度的發展過程來看，這一制度的建立和完善是與該國的歷史發展和具體現實緊密結合的。制度構建初期，在新加坡政府明確知曉全額出資用于社會養老保障時，該制度的構建并未超越當時的歷史發展而采用了企業與員工聯合繳納公積金的方案，并加以法令規定公積金用途。隨著新加坡經濟的逐步發展，才將公積金制度逐步發展成可用于醫療、退休、住房和家庭四位一體保障體系。

從新加坡中央公積金制度的主要內容上看，其保障范圍廣泛、繳存標準細致，涉及不同年齡層次員工的社會保障生活的主要方面。尤其是其居者有其屋部分，更是做到了與保障體系的其他部分的有機結合，特別將55歲以上的老年會員的住房保障和養老保障明確區分但在一定條件下可實現轉化。同時對于會員孤殘情況下的家屬有特別的保障，體現了社會保障的全面性。

新加坡中央公積金制度這一套完整的社會保障體系，對于我國構建新時代社會保障體系的借鑒意義在于：(1)制度構建要結合社會經濟發展實際這一現實基礎，社會保障的形式，特別是政府能夠觸及的范圍要量力而行。(2)根據“房住不炒”的基本基調，應學習新加坡模式，將住房的公共屬性和私人屬性明確區分開來，將保障居住作為第一要求，其次才是作為投資保值的財產，必要時應對公積金購買高檔住宅做出規范性指導。(3)住房保障和養老保障、醫療保障等應實現有機結合，在保障居民基本需求的前提下，又在一定條件下可以實現資金轉化。(4)對于類似孤寡殘疾等特殊情況，應輔以特殊的保障機制，以顯示社會保障的公共屬性和保障功能。