淺析精準扶貧背景下地方政府治理模式的轉變

(1.西北農林科技大學人文社會發展學院 陜西 咸陽 712100；2.西北農林科技大學農村社會研究中心 陜西 咸陽 712100)

一、研究背景

中央2013年提出“精準扶貧”政策，然而許多地方政府并未深刻把握精準扶貧的內涵，依然沿用常規治理的邏輯開展扶貧工作，可由于地方政府傳統的科層制治理模式在特殊時期面對特殊任務時具有不可避免的弊端，精準扶貧無法達到預期效果，導致常規治理中積累的諸多問題在2016年3月份的22個省交叉互查扶貧工作中暴露出來，其中陜西省由于精準扶貧工作問題多、排名靠后，省主要領導被中央領導約談，這成為全省啟動扶貧運動的重要機會。地方政府的治理模式也開始由常規治理向運動式治理轉變。

二、常規治理模式下的扶貧

(一)扶貧方式

地方政府常規治理模式下的扶貧更多的是把扶貧工作納入到政府日常工作中的一環，由專門的扶貧部門按照上級政府的政策要求進行工作的落實，即在傳統科層制的治理模式下完成扶貧任務。科層治理來自韋伯的官僚制理論[1]，其本質特點是政府內工作人員各司其職，按部就班，層層管理。官僚組織中的官員受到專業化訓練，以文牘工作作為職業生涯，在正式職位的權威關系基礎上互動，以規章制度為安身立命之本，恪職盡守[2]。這種科層制的治理模式成為現代社會最主要的治理模式之一，由于其建立在分工明確、各司其職的組織結構之上，所以它在穩定重復的官僚體制過程以及依常規程序進行的各例活動中展現出很強優越性和生命力，官僚組織結構給予官員持續的壓力，要求他們謹慎、有序、守規、對既定行為高度服從，從而使整個國家機器有了一個高水平的行為可靠性，并能夠順利運轉。但與此同時，科層制也暴露出了它的許多弊端，即規避風險、墨守成規、刻板僵化，為制度之牢所禁錮導致行事效率低下。這體現在扶貧工作中就是長期的粗放型扶貧并沒有取得預期的效果，投入了大量的人力、物力和財力之后貧困群眾依然沒有富裕起來，更有甚者出現了越扶越貧的現象。

在我國近30年的扶貧工作中，更多的是圍繞貧困縣和貧困村進行開發式扶貧。1986年中央開始實施以區域發展為主要目標的開發式扶貧戰略，國務院成立了專門扶貧機構，全面確立了開發式扶貧方針，確立了扶貧重心，通過專項資金劃撥，對592個國定貧困縣實施交通、農田水利、教育、科技、文化、衛生等多項扶貧措施[3]。之后隨著國家經濟的快速增長，綜合國力的增強，政府反思了一味追求GDP的發展模式，倡導科學發展觀，提出構建和諧社會的發展思路。隨著區域性、整體性貧困得到緩解，農村貧困人口的溫飽問題基本得到解決，國家出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010)》，適時將扶貧重點由貧困縣轉向貧困村，全國14.8萬個貧困村成為貧困治理工作的重點，自此，我國的扶貧工作進入了以貧困村為重點的綜合式開發。但無論是以貧困縣為重點還是以貧困村為重點的開發式扶貧，扶貧的對象始終沒有精準下沉到村莊內部，貧困縣內貧困村和貧困村內貧困戶的數量都只是一個數字，沒有真實、有效的現實意義。在這個扶貧階段，出現了大量的虛假上報和數字扶貧現象，縣級政府為了保住“貧困縣”的帽子捏造貧困村、貧困人口的數量，鄉鎮部門也心照不宣的完成上級部門所下達的任務，而到了村莊內部，村干部對于貧困戶的認定也是相當隨意，絕大部分由自己的親朋好友充數，一方面對于親友更方便解釋湊數原因；另一方面，有些細微的好處也可以做到“肥水不流外人田”[4]。而由于這個階段的扶貧貧困戶并沒有得到太多實際意義上的好處，所以在村莊內部也并沒有因此發生太多矛盾和糾紛。這種現象，究其根本，是因為政府始終采用常規的治理模式對待扶貧任務。各級官員本著“不求有功，但求無過”這種不出事的邏輯照章辦事，任務雖然層層下達，辦事人員也只是制度化、形式化的應付了事，沒有考慮到現實，忽略了復雜的實際情況。同時整個扶貧過程也缺乏第三方機構的有效監督，導致了這種常規式的扶貧模式一直順利持續下去。

(二)扶貧效果

1986年，我國明確實施扶貧開發，至今已經有三十多年的歷史。在此之前，我國一直采取通過發展經濟、提高人民整體收入和生活水平的方式，對普遍存在的貧困進行消除。但由于地區發展不平衡造成收入差距的進一步懸殊，貧困狀況具有明顯區域性特征，因此有針對性的扶貧治貧成為歷史的必然。在以往粗放式的扶貧模式中，經濟落后的中西部地區的國家級貧困縣是重點扶貧的目標及對象，但扶貧收效甚微。結果是投入大、效率低，脫貧與返貧循環往復，陷入“年年貧困年年扶”的扶貧怪圈。粗放扶貧是一種“大水漫灌式”的救濟式的扶貧，主要依靠政府財政扶貧資金持續性不斷地投入。但是政府的投入對于貧困居民來說是遠遠不夠的，近乎杯水車薪。而扶貧過程中的貧富差距卻在不斷增大，貧困人口的脫貧難度也不斷提升。不但難以讓貧困戶擺脫真正的貧困，甚至還由于政府單一的財政扶貧資金衍生出基層腐敗、高調貧困、爭跑“貧困帽”等形形色色的問題。粗放式扶貧沒有弄清致貧的真正原因，缺乏針對性，沒有考慮到因地、因村、因戶制宜問題。

三、運動式治理模式的形成機制

(一)運動式治理模式的內涵

運動式治理作為一種中國本土化的治理模式，具有鮮明的中國色彩，而學界對于運動式治理的具體內涵和定義也有著不同的解釋。馮仕政認為運動式治理是一種在運作模式上具有非制度化、非常規化和非專業化特征的治理模式[5]；周雪光從組織學角度分析認為運動式治理是根植于穩定的制度化的組織基礎上的，針對常規型治理機制失敗而產生的(暫時)替代機制或糾正機制[6]；黃科從宏觀國家治理層面、中觀組織層面和微觀行政層面綜合分析，認為運動式治理是有一定社會動力密度的集體行動[7]；唐皇鳳通過對中國社會治安治理中“嚴打”的政策分析研究，認為運動式治理是黨和國家通過官僚組織有效的意識形態宣傳和超強的組織網絡滲透，以發動群眾為主要手段，用政治動員的方式集中與組織社會資源以實現國家的各種治理目的的一種治理方式[8]。而學界無論哪種對運動式治理模式內涵的界定都是從學者自身研究方向和相關學科背景出發的，都代表某個學科角度上對運動式治理模式的認知和解釋，本文從基層治理的角度出發，更傾向于認為運動式治理是建立在原先穩定組織基礎之上的，在常規式治理沒有達到預期效果時的某種暫時性的替代機制。

(二)運動式治理為何產生

(1)社會資源的有限性

古往今來，任何國家治理方式和政策工具的選擇都受制于本國治理資源的存量和結構[9]，都是根據國家資源狀況以及現實情勢所做出的應時之舉。對于中國這樣的超大規模社會來說，經濟和社會轉型所帶來的利益摩擦和復雜多樣的社會問題加劇了國家治理資源與社會治理需求之間的沖突。集中有限的社會資源來解決突出的社會問題，成為政府在面臨資源有限性這一困境時的理性抉擇。尤其是處在我國政權組織中最基層的鄉鎮政府，一方面要承接上級各部門下達的各項行政任務，另一方面還要把各項政策操作化，解決政策下沉落實“最后一公里”的問題，可以說面臨著巨大的行政壓力，與此同時，基層政府的組織資源、財政資源、權力資源都更為短缺。任務大，資源少，常規式的治理模式根本無法面面俱到的解決紛繁復雜的現實問題，所以在以往的扶貧工作中只能是制度化、形式化的應對。

(2)治理工具的有限性

治理工具作為治理主體實現其治理目標的手段和中介，對于國家和政府治理目標的實現意義重大。一般認為，政府治理工具是“政府的行為方式,以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制[10]。”運動式治理可以視為政府在面臨特定社會情境下所采取的一種非常規的治理工具。但是這種非常規的治理工具卻在政府的日常運作中頻頻使用，其背后必然有著深刻原因。有學者歸納出了運動式治理這一工具的特點：臨時性、間斷性與特定時間規定性，預期目標單一性，“從重、從嚴、從快”的傾向性[11，而政府卻有為何屢屢使用這一有著諸多弊端的治理工具呢？究其原因，是政府在治理工具方面所所面臨的造成的。第一，公共問題的高度復雜性。我國處于社會轉型、制度變革的攻堅期，各種公共問題多發且有很強的復雜性、特殊性和多樣性，而面對復雜的現實問題和相關政策法規的缺失，政府在解決問題時面臨著很大程度上的技術性困難，在這種情況下除了采取運動式執法這一特殊治理工具外，再沒有更加適合的政策工具了；第二，政府社會動員能力的下降。所有的公共政策都是以從社會中汲取資源以達到解決公共問題的目的，但同時,政府的資源汲取能力不是一成不變的,而是在政策工具的選擇和使用中不斷得到提高的。但改革開放以后，市場經濟迅速發展，政府直接控制和支配的資源類型和數量下降，公民社會不斷發展，政府和社會的新型關系不斷建構，意識形態的功能也在轉變，這使得政府的社會的動員能力并不能夠滿足其在新時代背景下的行政要求。而為了能夠應對特殊時期的特殊任務，“集中力量辦大事”，不定期的采取運動式治理無疑成為了地方政府最現實的選擇。

(3)規則的虛無主義

在如今地方政府尤其是基層政府的治理過程中，規則虛無主義是一個很大的困難，運動式治理也從側面反映了政府希望通過這一特殊治理模式貫徹、落實上級所下達的的政策法規，而這些規則則是此前的治理模式所不能順利執行的。規則沒有執行來源于兩個因素，政府和民眾。在政府層面上，治理者本身就沒有很認真的對待這些規則，而一旦規則沒有被堅決的執行，其本身的威懾力就會被大大削弱，結果是民眾也不再把規則當回事，于是規則本身的合法性受到挑戰，其執行結果大打折扣。也正是由于長期以往政府和民眾規則意識的淡薄，導致了常規式的治理模式在面對重大特殊任務時治理效果不佳，運動式治理在某種程度上可以被看作是政府重新樹立規則合法性，推動規則順利執行的一種治理舉措。

四、運動式治理模式下的扶貧

(一)扶貧方式

從扶貧工作的推動主體來看，政府仍舊是領導者與推動者。從中央到地方，政府動用國家權力和權威，集中并動員各種社會資源，集結人力、物力、財力等對貧困地區和貧困人口采取一種大規模行動，包括派遣第一書記、駐村工作隊等，甚至將扶貧作為“中心工作”。在這種運動式治理的扶貧工作中，各級政府充分利用了自身的政治資源與政治權力，最大限度的調動相關部門與下級部門的能動性，其性質不僅停留在日常政府職能的行使和職責的履行上，也更是一種政治行為，政治任務。

從扶貧開發動員的方式來看，首先國家和各省市召開扶貧工作會議，制定精準扶貧目標和方案，然后通過政治動員的方式下達到地方政府，在基層政府中貫徹實施扶貧目標，完成額定任務。基層政府為了在短期內完成目標，常常采取政治動員的方式，將各種有限力量、資源和組織集中起來，通過開會、談話和下發文件等形式將基層所有部門公務員、事業單位人員對貧困戶實施包村到戶式扶貧，對艱苦偏遠戶和生產生活條件惡劣的貧困地區動員生態移民搬遷。各級政府運用手中的政治權力，集中各種資源、動員群眾，通過政府的力量來解決國家的貧困問題，推進扶貧工作。

從扶貧實施模式上分析，精準扶貧具有流程化的特點。首先各地基層政府按照一看房，二看糧，三看勞動力強不強，逐村、逐戶、逐人進行精準識別建檔立卡，根據因病、因學、因災、因殘等各項致貧指標，對所有建檔立卡的貧困戶進行再次甄別并建立精準扶貧“臺賬”。地方政府派出大批領導干部和工作人員下到基層開展工作，同時規定硬性的目標任務，通過層層簽訂脫貧任務書，逐戶落實幫扶措施，以產業扶貧為主要帶動方式，即通過在貧困地區發展支柱產業，鄉村旅游通過多種組織形式，帶動貧困農民調整產業結構，增加貧困農民收入，發展現代特色產業，實現短期內的扶貧政績。

(二)扶貧效果

精準扶貧瞄準的是普通扶貧措施難以脫貧的貧困人口，這些貧困人口主要分布在三類地區，一是生存環境惡劣的、連片的深度貧困地區，二是深度貧困縣，三是深度貧困村，他們脫貧攻堅的主要難點是深度貧困。精準扶貧以集中連片特困地區為主戰場，扶貧瞄準對象精確到戶，實現特困片區、貧困縣、貧困村、貧困戶“多位一體”層級聯動脫貧。在政府的主導下，企事業單位、社會組織廣泛參與，構建政府、社會、市場機制“三位一體”的扶貧主體和扶貧機制；在扶貧格局上，形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧方式。同時豐富了對貧困主體的扶貧途徑，提出并實施了“四個一批”(即扶持生產和就業發展一批、易地搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫療救助扶持一批)措施；注重扶志和扶智相結合，切實形成脫貧的內生動力；扶貧中其他參與主體動員范圍和參與深度都遠遠超過之前的扶貧模式。基本實現了扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。

五、討論

運動式治理模式下的扶貧提升了政策執行的精準性和針對性，提升了社會各主體的參與程度，取得了良好的扶貧效果，但與此同時由于運動式治理本身非制度化、非常規化、非專業化等特征也導致政府在扶貧過程中產生了許多其它問題。首先是基層壓力過大，伴隨著扶貧動員而來的是數不清的會議、文件和檢查，尤其是處于基層政府部分的公務員，本身承接的業務就比較繁忙、雜亂，在精準扶貧中還要各自包聯貧困戶，定期下鄉幫扶，這使得眾多基層公務員感覺分身乏力，也影響了工作心情和工作效率。其次在運動式的扶貧中充斥著大量的評估、檢查、明訪、暗訪，而基層政府的每次迎檢都要耗費大量精力重新核查、補充貧困戶資料，這使得幫扶人員不得不把扶貧工作的重心放在應對上級部門的檢查上，從而弱化了對貧困戶本身發展能力的幫扶，背離了扶貧工作的初衷。“一個干事的，兩個督導的，三個檢查的”這一現象在如今的扶貧工作中屢見不鮮，基層的扶貧工作也越來越成為一場精心的應付。

運動式治理作為一種治理工具，在常規治理模式失靈的特殊時期發揮了它不可替代的作用，但與此同時我們也不能忽視其所帶來的風險和負面影響，如何有效的使用好“運動式治理”這把雙刃劍，仍值得我們繼續思考和研究。