以“鄉村振興”戰略為契機探索如何推進鄉村自治轉型
——以西昌市為例

(中共西昌市委黨校 四川 西昌 615000)

2018年中央農村工作會議明確了實施鄉村振興戰略的“三步走”目標任務：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。那么，中國特色社會主義鄉村振興道路如何走？會議提出七條“之路”。其中，第六條提到必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。①

有關鄉村治理之路，黨的十九大報告提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。其中，“村民自治”既是廣大農民群眾的實踐，也是中國共產黨總結歷史經驗，是探索社會發展規律的基礎上形成的政治成果。村民自治在于村民的自我管理、自我教育和自我服務，這不僅有利于保障村民利益、化解農村矛盾，同時能促進農村管理和發展。可以說，建設健全“三治結合”的鄉村治理體系，鄉村自治既是關鍵也是領首問題。

一、西昌市鄉村治理的現狀

為了更好地把握西昌市鄉村治理現狀，本課題組隨機選擇了西昌市西郊鄉、西鄉鄉、佑君鎮、安哈鎮、月華鄉的部分村組進行了考察調研，并與村干部、村民及相關部門人員進行了交流、訪談。同時，隨機發放75份調查問卷，進行小規模的實證調查。從調查和了解的情況來看，西昌市在鄉村自治與鄉村實際發展相結合取得了一定的成效，主要表現在以下幾個方面：

(一)依法、有序展開村民委員會換屆選舉。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是我國社會基層管理的基礎。從調研情況來看，當地各鄉鎮黨委將《中華人民共和國村民委員會組織法》列入重要議事日程，針對村民委員會的換屆選舉都是由領導親自抓，層層抓落實。在村兩委換屆選舉期之前，鄉鎮對各村(居)委會干部現狀、群眾思想動態進行摸底和了解；組織專門機構指導協調村民自治工作，及時研究解決重大問題。

為保障整個選舉各項工作的推進，西昌市建立健全了工作機構，落實了工作責任。例如在2017年3月的村(居)民委員會換屆選舉工作中，西昌市建立了以市委書記為第一組長、市長為組長，相關市級領導及聯鄉部門、鄉鎮黨委、駐村第一書記為成員的村(居)民委員會換屆選舉工作指導小組；依法制作換屆相關文件和有關指導意見，指導各村和社區結合實際制定出臺了村(居)民委員會換屆選舉工作實施方案，全市按照村級換屆選舉相關法律法規、條例規定，依法有序完成了登記選民、提名確定村(居)民委員會主任及委員的初步候選人、正式候選人等工作。此外，西昌市在村(居)民委員會換屆選舉工作中，從加強有關法律法規的宣傳教育、業務培訓、暢通信息渠道、防控風險等方面采取工作措施，有效推進村級換屆選舉各項工作，為村(居)民委員會換屆選舉工作有效的推進提供了有力的保障。通過緊抓細研每個環節，村民委員會換屆選舉工作得以順利進行，使換屆選舉成功率得到提高。迄今為止，西昌市已成功進行了十屆村級換屆選舉工作。

(二)村民的權利得以有效體現。村民自治能夠把村民自己認為實干、能干、敢干的“帶頭人”選進村民委員會，從而實現了“農民自己的事情由農民自己去辦，農民自己的幸福由農民自己來決定”。此次所調研的村組大多都結合本地實際情況，在法律允許的范圍內制定了村規民約，推進開展村務公開、財務公開等政務活動。村委會按照自治章程辦事，基本做到了自我管理、自我服務、自我教育。如，西郊鄉尤家屯村制定了嚴禁在景區、道路兩側及可視范圍內亂埋亂修墳墓，提倡文明殯葬的村規民約；再如，蕎地鄉九道村制定村規民約，嚴禁高價彩禮，從幾十萬的高價彩禮，降為最高限8萬；安哈鎮長板橋村紅白喜事從殺幾十頭牛，控制到殺幾頭牛；月華鄉寧樂村為了整治攀比之風，鋪張浪費的現象，制定了紅白事宜操辦酒宴不超過9個菜，鄰里之間趕禮不超過200元，操辦酒宴只能是紅白事宜2樣，取消了喬遷宴、升學宴、生日宴、滿月酒、生病住院酒、殺豬酒、復山酒7項酒宴的村規民約，以此引導廣大村民群眾革除陳規陋俗。此外，寧樂村還制定了《紅十條》、《黑名單制度》進一步規范村民行為。半年時間節約資金達121.3萬元?？梢?，在村民自治下村民當家作主的權利得到有效的體現，而且有利于本村的發展和穩定。

(三)村民民主意識得到進一步提高。村民自治強調的是村民當家做主，村民能夠參與、決策、監督來管理本村事務，選舉本村的“帶頭人”。因此，村民自治能夠調動廣大村民參與的主動性和積極性，同時還能提高他們的自主意識和民主法制意識。如在涉及重大的問題時必須通過召開村民代表會議進行討論再做決策，從而保障了村民參與公共事務管理的權利，進一步讓村民民主意識得到提高。在此次的調查問卷中，針對第十屆村“兩委”換屆選舉，參加村委會選舉投票的村民及村組干部占到68.5%。從未參加選舉投票的為12%。提出意見并被采納的占到56%，沒有提過意見的占比為18%。關心了解所在村實行的村務事務的占比為84%。從以上數據可以看到，村民從參與到踐行，從知情到提議，村民的民主意識都得到了進一步的提高。

二、西昌市鄉村自治中存在的問題

(一)村組干部隊伍整體文化素質不高。通過調查問卷統計，村組干部的文化程度中大專及以上學歷占比為30%，中專或高中學歷占比為16%，初中學歷占比為34%，小學占比為10%?？梢钥吹匠踔袑W歷占比較高，而大專及以上學歷占比并不高。而村中具有高學歷者或者青壯年大多外出工作或打工，造成鄉村空心化，缺乏高素質人才。文化素質偏低又導致在村民自治中缺少素質高、能力強、能夠帶領村民致富的村干部，這在很大程度上制約了本地鄉村的發展。此外，由于農村精英或農村青壯年的外出打工造成村集體事務的民主管理和民主監督無法得到有效落實的問題。留在村中的多是老人、兒童這類缺乏民主監督和民主管理能力的人，從而使得民主管理和監督不能有效的得到落實。特別是在偏遠的彝族村莊，彝族群眾接受教育的不多，導致其文化水平較低，加之宣傳不到位，從而使得部分彝族群眾民主意識淡薄，放棄手中權利，唯家支長者是尊。

(二)不按章辦事，違規操作仍有發生。村民自治是我國治理體系的細胞工程，也是我國政治建設的最末端。在村民自治中，村民委選舉是村民群眾行使民主權利，依法參與、辦理村集體事務的自治組織形式。但一些村民對《中華人民共和國村民委員會組織法》、《選舉法》等知之甚少。通過調查樣卷分析，有13%的村民聽說過《中華人民共和國村民委員會組織法》但并不了解，有4%的村民沒有聽說過《中華人民共和國村民委員會組織法》。由于對法的不了解，加上村民素質不高，因此一旦涉及個人利益、人情時，他們可以理直氣壯的不服從管理，進一步導致了賄選和暴力等因素的介入。在此次調查中，有14.6%的村民曾經遇到過拉票賄選。再者，個別村組因村民自治章程未能結合本村的實際情況，少數村委會在管理村集體事務中，存在按傳統舊俗或者是民族習俗辦事等現象。此外，少數村干部不能正確認識自身的工作職責，沒有擺正與黨組織的關系，將個人利益凌駕于黨組織之上。

(三)村民參與度不高。通過樣卷統計，12%的村民從未參加過村委會選舉。在最近的一屆村委會換屆選舉中，有21%的村民知悉情況但沒有參與投票。可以看到村民參與村務的積極性并不高。村民參與自治過程中，非常在意個人利益的得失。通過交流發現，部分村民不愿參與村民自治，主要是認為不涉及個人利益或涉及利益甚少，所以本著不需要多管閑事的態度，放棄民主管理和監督的權利。此外，村民外出務工影響著村民參與自治。許多村民長期在外務工對村中事務并不了解并且長時間在外，一旦有村中事務需要村民參與解決時經常找不到人。如有的村中開展組織培訓、村委會選舉時間與村民外出務工時間重合時，絕大多數村民不會因為培訓或者選舉而放棄工作回到村中參與村集體事務。

三、促進西昌市鄉村自治發展的思考和建議

當前我國進入新時代，我國的鄉村建設和發展也隨之進入到新的轉折時期。西昌作為西南地區最大彝族聚集地涼山彝族自治州的首府，作為涼山彝族自治州十七個縣市的“領頭羊”，如何有效推進西昌市鄉村自治轉型發展來對接“鄉村振興”戰略已刻不容緩。

(一)強化基層黨組織建設，進一步加強政治領導力。鄉村自治是國家治理體系中的“細胞體”，也是推動習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神在西昌農村落地生根的基本抓手。農村基層黨組織雖然“小”但不可少。加強對基層“肌體細胞”的政治領導是提升基層組織力，實施“鄉村振興戰略”的堅強保障。因此，要持續強化基層黨組織領導核心地位和政治引領功能，以及在鄉村治理中的領導作用。同時，還要抓好農村黨員隊伍教育管理，加強農村干部隊伍建設，立好“帶頭人”、“管理人”的榜樣。

(二)提高文化教育水平，增強人文素質。通過此次調查發現，村干部文化水平不高，初中學歷占比較高，而大專及以上學歷占比并不高。鄉村治理重在管理，村干部是能實地接觸、了解村民，為村民辦實事的最基層的干部。因此，加強村干部文化水平是鄉村治理得以進一步推進的關鍵因素。一方面，要加強對現有村干部的文化、業務的培訓。培訓內容應針對村干部工作職責開辦實用性強的課程，讓村干部明確定位和職責；組織村干部實地觀摩先進村，借鑒經驗，在法律允許范圍內結合本村的實際情況如經濟發展情況、人員素質、自然環境等改進本村的治理方法。另一方面，引進有實干能力，文化素質水平高的年輕干部。根據調查，村干部中36-55歲的占比達到74%，而18-35歲年齡階段的為17%。村干部普遍年齡偏大?？筛鶕嶋H適當引進高素質年輕干部，為鄉村治理注入新思想、新鮮血液和新活力。

(三)提升村民群眾的參與度。首先，提升村民的主人翁意識和對鄉村治理的認同感。提升本村的整體凝聚力，打好鄉村自治的基礎。其次，充分發揮村民代表會議的功能，凡事重大的村集體事務一定要經過村民代表會議討論后執行，最大程度的聽取村民的意見，充分行使村民的民主權利，堅決杜絕少數干部的“一言堂”。再者，建立暢通的參與渠道，為村民參與提出意見和建議提供良好的平臺。這有利于提升村民的主動性和積極性，從而體現鄉村治理的民主性。此外，鄉村的基層政府，應積極吸收和借鑒發達地區及治理先進的鄉村經驗。

【注釋】

①《譜寫新時代鄉村全面振興新篇章——2017年中央農村工作會議傳遞六大新信號》.新華網，http://www.xinhuanet.com/2017-12/30/c_1122188285.htm2017-12-30(閱讀日期：2018年1月2日)