武陵山片區社會資本參與PPP項目影響因素分析

(中南民族大學 湖北 武漢 430074)

一、問題提出

PPP融資模式引進我國已有30年歷史，PPP融資模式對比其他公共服務提供的方式，PPP融資模式在提供基礎設施上更具優勢。武陵山片區屬于經濟落后地區，基礎設施不完善，僅依靠當地政府部門來提供這些基礎設施會對當地政府的財政造成很大壓力，導致當地政府債臺高筑，因此而在武陵山片區在大力推廣PPP融資模式顯得尤為重要，而在推廣過程中社會資本參與PPP項目積極性不高成為一大難題。截止2018年10月13日，從全國PPP綜合信息平臺項目管理庫和項目儲備清單的最新數據顯示：武陵山片區PPP項目總數共計145項，其中識別階段項目數為32項，準備階段項目數為42項，采購階段項目數為32項，執行階段項目數為39項。而湖北、湖南、貴州、重慶等四個省(直轄市)的PPP項目總數為2428項，其中管理庫項目1319個，所占比重54.32%，儲備清單項目1109個，所占比重45.68%。武陵山片區PPP項目占湖北、湖南、貴州、重慶這四地PPP項目的比重僅為5.97%。武陵山片區的PPP項目落地率不高，僅為34.51%，顯著低于全國的平均落地率51.20%。從調查結果顯示社會資本不愿參與武陵山片區的PPP項目是導致武陵山片區的PPP項目落地率顯著低于全國平均水平的主要原因。

對于社會資產參與PPP項目的影響因素研究，學術界已取得一定成果。王福英等認為導致社會資本參與PPP項目積極性不高原因在于政府契約精神不足，職能不清、PPP項目門檻過高、政府缺乏專業的PPP項目管理人才、PPP項目收益率低，企業融資成本高且困難。

衛志明等從項目較高的風險性、收益的不確定性、地方政府觀念滯后，行為不當、相關法律法規不完善，管理混亂、民企融資困難等解釋了民營企業為什么不愿參與PPP項目。張志濤認為民營企業在PPP項目中參與度不高的原因在于：民營企業自身實力有待進一步提升、PPP項目風險及其收益的不確定性、民營企業與政府在PPP項目由于目標導向差異，而存在機會主義行為、民營企業融資成本高。

這些研究成果對于本文分析武陵山片區社會資本參與PPP項目的影響因素具有指導意義，但基于武陵山片區的特殊性，在分析武陵山片區社會資本參與PPP項目的影響因素應該有共性也有其特性。

二、武陵山片區社會資本參與PPP項目的影響因素

(一)項目運行風險過高

武陵山片區PPP項目絕大部分屬于基建項目，該類PPP項目自身的周期長，項目的生命周期多在10到30年，這么長的項目周期會給社會資本方帶來很大的不確定性及極高的運行風險。一般而言，運行風險包括政策的不連續性帶來的風險，體現我國PPP項目的歷史不長，從引入PPP融資模式至今才30年歷史，有關PPP模式及PPP項目管理的相關法律法規還在不斷完善階段，存在由于政策變動給企業帶來的風險，而社會資本方特別是一般的民營企業對于政策變動導致的風險往往處于極度被動的地位；宏觀經濟環境變動帶來的風險，體現在PPP項目長期運行的過程中，宏觀經濟環境發生劇烈變動的概率更大，同時由于社會資本方在PPP項目運行途中，缺少相應的主動退出機制，一般退出時被動到期退出，所以單一的退出機制不利于社會資本方抵御風險；政府方失信行為導致的風險，當地政府一開始為了吸引社會資本方的參與而許諾了一些優惠條款，但是在后期卻不兌現的行為。由于缺少相應的法律法規，導致社會資本方無處追究當地政府方的責任。

(二)收益率低且存在不確定性

社會資本方之所以愿意參與PPP項目的原因之一在于獲得較為穩定的收益，起到組合投資分散風險的目的。但在實際操作中卻發現，武陵山片區的PPP項目的收益率低于其他地區的PPP項目收益率，同時，對于社會資本而言還要承擔更大的風險，導致實際上參與武陵山片區的PPP項目的收益具有很大的不確定性。其收益率低一方面是武陵山片區的PPP項目絕大多數為公益性項目，社會資本方從PPP項目獲得的收益的途徑包括后期政府購買、使用者者消費以及政府補貼，而在使用者消費這一方式中PPP項目的定價容易受到當地政府的干涉，以確保項目的公益性，但帶來的不利后果就是社會資本在項目后期運營過程中的收入低。另一方面武陵山片區PPP項目大多為基建工程，需要社會資本方在PPP項目前期的投入高額的建設成本，同時在后期要不斷投入運營成本，社會資本方巨額成本的收回期限卻很長，導致了收益的不確定性。

(三)金融支持力度不夠

武陵山片區的金融產業不發達，導致在社會資本方在PPP項目中存在融資難，融資渠道受限的問題，這也制約著社會資本參與到PPP項目中來。社會資本的常規融資渠道主要以銀行貸款為主，而武陵山片區的銀行主要以國有銀行和少數地方性銀行為主，私營銀行數量稀少，銀行目前對PPP項目還處于觀望階段，對于該項目提供貸款的貸款要求較高，使得在建設實施PPP項目過程中的資金投入具有不穩定性。雖然地方政府為了吸引社會資本的參與，會同意給予社會資本方一定的貸款優惠，但由于這些地方政府自身債務問題，銀行對于地方政府提供的擔保并不買賬，地方政府的融資能力也有限。同時雖然在簽約前當地政府承諾給予一定的優惠政策，但在實際操作過程中，政府失信的行為時有發生，而對此目前缺少相關的法律法規來追究當地政府方的責任。

(四)進入障礙與退出障礙

武陵山片區的PPP項目開展以政府方牽頭發起，政府方選擇社會資本方作為合作伙伴。政府方在選擇合作對象是往往設置了過高的門檻，如對企業最低注冊資金、施工資質和總資產提出過高的來降低PPP項目失敗的風險，這一方面不符合“風險共擔”的理念，另一方面政府方規避風險的方式，導致一些中小型的優質企業在這些硬性指標面前無法參與到PPP項目中來。退出障礙則體現在PPP項目周期長，期限多在10-30年之間，這么長的期限中，前期投入成本高昂、投資回報的周期長而且投資回報率較一般項目而言較低，在PPP項目實施中面臨著各類復雜的風險，政府方和社會資本方都缺乏相應的風險防控機制，而且退出渠道也十分單一，通常的退出方式為項目到期后由政府贖回、或者期滿退出，這意味著企業在PPP項目中處于被動地位。

(五)當地政府的PPP專業人才缺失

武陵山片區為落后地區，其落后不僅體現在經濟發展水平上的落后，也體現在教育水平上的落后。由于缺乏專業的人才，導致當地政府在開展PPP項目的過程中遇到不少麻煩，如前期項目的市場調研、可行性分析，以及后續的對社會資本的選擇都會產生一定的消極影響。正是政府部門缺乏PPP專業人才，才會催生社會資本進入PPP項目門檻過高等問題，政府部門在選擇社會資本合作時，往往設置一些硬性指標來評判一個企業是否適合該項目，而這些硬性指標往往高于PPP項目的實際要求，這些過高的指標將大多數中小社會資本拒之門外，能夠參與PPP項目的企業只剩下那些大型的國有企業，但大型國有企業的數量有限，不足以匹配快速增長的PPP項目的需求。

三、消除武陵山片區社會資本參與PPP項目影響因素建議

(一)建立和嚴格執行風險分擔機制

吸引社會資本的投資，武陵山片區政府方一方面要轉變觀念，增強政府部門的契約精神，對于承諾給社會資本提供一些優惠政策，如貸款貼息，稅負減免等，一定要在后期落實，為增強政府方的契約意識，如可以建立懲罰機制、對于政府的失信行為對社會資本方造成的損失要給予補償，以保證政府方的優惠政策落在實處，對于社會資本切實有利可圖。要求規范合同內容，在合同中對大小事宜作出明確規定，在合同中要對PPP項目開展過程中的各種風險因素進行預測和說明風險導致的損失由誰承擔。一般而言對于政府方要承擔由政策變動風險帶來的損失，對于宏觀經濟環境變動風險導致的損失，政府方要和社會資本方協商風險如何分擔，而對于在后期PPP項目運營過程中的風險，則主要由社會資本方承擔。雙方要按合同規定進行操作，對于合同規定不明的，要雙方進行協商修訂，以帕累托最優為原則。

(二)提高武陵山片區PPP項目收益率

對于武陵山片區政府而言，要想提高當地PPP項目的收益率，一方面政府方可以在合理范圍內提高PPP項目收益率，如在后期的收益分配上，政府適當讓利給社會資本方；對于后期利益來源為使用者付費的PPP項目，政府方則可以在定價模式上適當放權，放寬對價格的限制，讓社會資本方按市場競爭機制來合理定價，另一方面可以給社會資本提供一些優惠融資政策，大多數PPP項目實施過程中要投入大量的資金進行建設，社會資本方的自有資金往往不足以支持投資資金的需要，所以需要社會資本方舉債，通過向銀行貸款來籌集投資資金，導致投資成本居高不下，從而當地政府可以采取貸款貼息的優惠政策來降低社會資本的前期成本，同時在后期產生收益后，政府方可以通過稅負減免以及退稅等稅收優惠政策來提高社會資本方的收益率。

(三)大力發展資本市場，營造良好的融資環境

鼓勵當地金融機構了解學習PPP融資模式，成立專門的PPP研究小組開展PPP業務，并針對PPP項目設計出創新的金融產品以滿足社會資本融資的需要。政府方對社會資本融資提供合理的優惠政策以及擔保要嚴格執行。以政府信用來為金融機構參與到PPP項目提供保證。政府方牽頭與金融機構合作，將信托機構、保險公司、商業銀行等機構聯合起來，為PPP項目融資提供金融支持，如為社會資本因為PPP項目融資提供保險、擔保等配套的政策支持。為了確保資金的專款專用，落實融資資金確實是運用在PPP項目建設中，提高資金的使用效率，可加入第三方托管人管理資金，以減少社會資本以PPP項目融資卻將資金運用到其他地方的風險。同時當地政府方、社會資本方、金融機構聯合建立一個監管機構，對于PPP項目的實施情況進行實時監控，并將相關信息及時披露給各個參與主體，保證PPP項目公開透明化運行。

(四)完善進入和退出機制

當地政府應征求各方參與主體意見，從政府方、金融機構方、社會資本方的角度，聯合他們的意見在專業PPP人才的研究下建立一套完善的進入與退出機制，以鼓勵更多的中小型社會資本能夠參與到PPP項目中來，摒棄原來僵化的進入方式以及單一的退出方式，讓PPP項目的操作更具靈活性。如在選擇社會資本方時不單單由政府方決定，可以聯合金融機構一起評價社會資本方，金融機構在初期的參與，可以加深金融機構對將社會資本的了解，對于政府方和社會資本共同選擇的社會資本方，金融機構愿意為其提供融資貸款的可能性大大提高，這有助于解決后期社會資本的融資難問題。在后期社會資本退出方式的選擇上，也可以在退出機制進行規定，除了傳統的政府贖回外，還可以進行股權回購、資產證券化、公開上市的試點，來探索新的退出方式。

(五)加強政府專業人才建設

人才建設不能一蹴而就，但當地政府應該重視PPP專業人才隊伍的建設。一方面要對負責PPP項目的政府工作人員定期開展培訓活動，如邀請外來的PPP研究專家進行講座答疑，組織相關工作人員外出學習等等，以增強目前負責PPP的政府工作人員的專業能力，讓他們接受最新的理論，更好的為當地PPP項目開展服務；另一方面可以設立激勵機制，鼓勵他們私下自己多鉆研，積極投入到PPP項目的實踐過程中去，如鼓勵他們去正在建設的PPP項目進行實地調研，將理論與實踐相結合。同時積極與當地高校合作，在高校開設相關專業課程培育相關人才，對PPP人才給予一定的優惠獎勵措施，如畢業后通過考核機制可以直接進入到政府PPP部門工作。還應重視人才的引進，通過人才優惠政策，如住房優惠、孩子的教育優惠等來積極吸引外面的PPP專業人才進入到當地政府部門為PPP項目服務。