淺析公共治理創新視角下小城市治理問題

(鄭州大學 河南 鄭州 450001)

一、公共治理創新視角下小城市治理現狀分析

我國的工業化進程，建國以來，我國的工業化進程不完全是沿著手工業——輕工業——重工業這一自動演進的趨勢發展，而是在一定程度上藉由國家發展需要由行政力量為主力逐步推進，走的是一條優先發展重工業的道路。1949～1978年期間，我國的工業化模式主要是學習蘇聯的趕超型經濟發展戰略，通過計劃經濟體制，以迅速發展建設獨立的工業體系為目標，優先發展重工業和國有經濟，實行以戶籍制度為基礎的城鄉分割的管理體制，城市以計劃的方式最大限度的獲取工農業“剪刀差”，確保了大城市重工業的發展。這些推動的結果是在大城市一開始就建設發展重工業并以此為支撐不斷加強城市建設。直到 1978年實行改革開放以后，中國才確立以市場化改革和對外開放為基礎，以農業和輕重工業均衡發展、多種經濟成分共同發展、積極利用外資和國內外兩個市場、梯度發展的區域經濟政策為四項基本的工業化戰略。但是，市場嫌貧愛富的本性及大城市在行政資源等方面的優勢，導致市場經濟體制下城鄉二元結構不斷被強化，大城市成為改革開放的主要受益者，城鄉發展水平差異日益擴大。大城市的不斷發展，會帶來適應工業化發展的全社會分工體系，進而產生集聚效應，一效應進一步推進城市化的進程，而同一時期的小城市發展相對緩慢，因此大城市的發展不僅難以帶動周邊小城市及農村的發展，反而成為這些地方優秀人才等資源的“抽水機”，甚至出現部分小城市與鄉村面臨后繼無人的窘境，形成了城市的馬太效應。

現階段，我國城市化進程出現了一些激進城市化的表現，城市邊界不斷擴大，大量農村地區轉變為城市區域，農民因此失去土地，住上樓房，人戶分離現象越來越多，在這種情形下，大多數上樓農民對新建社區的認同感較差，對社區居委會并不感興趣，經濟上聯系較多、心理更為認同的還是原來的村委會。而對于不少城中村居民，住在城里，沒有土地，卻仍然保持農民身份，只能是依靠土地補償款、房屋出租、打零工維持生計，這導致即使是城市的社區中，仍然存在著城鄉二元人口結構，社會矛盾重重。農民進城變成市民是城市化的大勢所趨，卻也是一個漫長的過程。在改革開放的過程中，我國因為城鄉差別形成了獨特的現象即農村的年輕人外出打工賺錢，年老的父母在家務農自給自足，這樣，年輕人與老年人都能有穩定的生活。但是如果按照激進城市化的路線走，讓農民都進城，老年人就成了純粹的消費者，年輕人也沒了退路。這樣只會導致生活成本增高，家庭矛盾凸顯，老年人在生病后甚至可能主動尋死，年輕人虐待老人的現象也會增多。因此，農民進城需要審慎對待，要順其自然。地方政府需要將農民進城的過程本身作為一個重要的考慮因素去制定政策，而不能只想著去農村拿地、招人。現今的大量農民綜合素質并不能與城市里的工業化社會相適應，難以直接在城市立足。

二、小城市治理面臨的能力困境

(一)政府管理層面

城市治理行政管理逐步向基層滲透，效率不高，不夠精細。我國城市的管理層次比較多，就縣一級而言，有縣、街道、社區三級，其中街道是縣級政府的派出機構。所以。面對上級布置的任務，街道多是轉手開個會，再布置給社區，當個“二傳手”，這種處理方式直接導致社區自治組織行政化嚴重，造成了工作環節多、效率邊際遞減等弊端;而民眾的訴求，經常在街道一級被各種壓制，又導致了社區社會職能的萎縮。同時，近年來不少小城市集中精力建設新城區，這一過程中，新城空心化不斷隱現，城市管理呈現碎片化。由于管理層次多，部門聯動不足，城市管理和決策部門往往在面對具體管理問題時出現片面溝通、協調不到位的情況，在執行過程中，也往往追求短期效益，力圖以擺平事的思維解決問題。有的地方政府還借著社會管理創新之名，行社會管控之實，把主要精力放在增加人員配備上，采取穩控的方式促成社會表面的穩定，卻將實質問題不斷拖延下去。

(二)社會治理層面

基于戶籍制度、農村土地制度等因素的制約，我國的城市建設更多的是攤大餅式的基礎設施建設，人的城市化進程并不快，城市社會組織也就缺少強而有力的人才支持，發展并不完善，這在基層小城市表現更為突出。目前，小城市的社會組織是以基層政府、村(居)委會為主要平臺，以工會、婦聯、共青團等群團組織為中堅力量，以工商聯、農業合作社、志愿服務、各種協會、民間團體為擴展組織，不同程度的發揮社會功能。這里面，村(居)委會、群團組織都具有行政管理的職能與權限，這些組織開展社會活動的時候傾向于行政化管理，更多是在民眾中力求貫徹領導意志，對民眾的自我組織缺乏經常性的溝通與支持，造成了社會組織發展出現了政府呼聲大、民眾自娛自樂、新興組織不斷顯現卻缺乏支持引導的尷尬局面。

(三)居民參與層面

小城市多是從農村集鎮的發展而來，深受農村傳統文化的浸潤，尤其是小城周邊的農村地帶還傾向于以政府強勢的行政管理為主，基層自治不是自我完善而是被動的應對政府行為，這樣的局面使得小城市治理主體的多樣化難以體現，治理方式的社會化難以成型，政府大包大攬卻在提供社會服務方面捉襟見肘，社會活力不足難以適應新興階層的發展需求，居民只對自身利益比較關切，小城市的政治生態顯得比較封閉。以基層黨委、人大、政協，村(社區)兩委換屆選舉等工作為例。在所有換屆過程中，基層行政系統內的黨員基本不愿主動發聲，部分村(社區)的黨員則將投票當做利益交換或擴張勢力的手段;人大代表、政協委員專業性不夠，政治參與熱情不高，多是把代表資格當作一中榮耀或與政府拉關系的手段，在履行代表義務方面嚴重不足，高質量的提案較少，還存在以傳統的鄉土政治情結來行使職權的現象;這些都讓基層的政局與民眾的政治訴求逐漸脫節，具體政治工作在政府與民眾之間逐漸變成兩張皮。

三、小城市治理創新的策略分析

(一)推動有條件的縣和建制鎮有序設市

2016 年 10 月，國務院印發了《推動 1 億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出了推進 1億非戶籍人口在城市落戶的主要目標。2017 年 3月 5 日，十二屆全國人大五次會議上，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，“扎實推進新型城鎮化，支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。”按照中央的部署，推動鎮改市、撤縣設市就有了法律依據和現實意義。要深化行政體制改革，改變之間金字塔式的行政結構，以人口規模為主要標準推動農村地區的建制鎮或者縣城開展鎮改市、撤縣設市，逐步將其發展成為現代化小城市，并依照城市的標準匹配財權、事權以及管理權限。小城市的發展不能僅僅以行政級別做標準，要遵循城市發展需求和規律規范城市建設，以人口數量及其自身綜合實力來設定行政機構數量及經費配比，為小城市的發展在體制機制上提供創新空間，預留自主權。

(二)理順行政組織與自治組織的關系，以黨建工作帶動基層自治

現在成型的物業小區少則數千人，多則上萬人，一個業主委員會背后就涉及成千上萬戶家庭的利益。只是以業主委員會或者小區管委會等形式去自治，而不將這種自治體系納入城市全局的規劃中來，必然帶來街道辦及社區與小區業主委員會之間的矛盾。為此，小城市治理創新過程中，要逐步將社區、小區業主委員會等社會自治組織與政府的關系理順，搭建政府與社會組織的接口，提升公民自我管理的能力。在理順基層自治機制方面，地方人大應該積極匯集各地居民自治的成功經驗，考慮制定地方法規，明確自治組織的定位，從法律層面明確基層政府與居民自治組織的關系，人大代表要與各社區，有條件的包括各小區，建立聯系機制。基層政府則依據法律規范在行使行政職能的同時不斷充實和完善社會職能，不將行政事務下移，不干涉居民自治，并對居民自治組織提供必備的支持和全局指導。居民自治組織自行負責日常管理，借助各種自治組織，實現人的組織化，通過文化建設進一步提升凝聚力，并與政府一起開展城市建設。在搭建社會組織的接口方面，縣級黨委可以考慮以夯實基層黨支部作用為方式，強化黨組織在各個社會自治組織中的實際運轉效果，利用黨組織從上至下的統一領導，為小區自我完善提供理論指導。要把廣大黨員動員起來，通過開展各類民意調查、定期組織民情調研、制定黨員調解機制等，讓黨員在社會活動中體現自身價值，而不僅僅只是在黨組織內部展示身份，履行義務。

(三)提升城市公共服務的效能

在城市規劃等方面，以人為本，逐步精細化。小城市建設要以集約為導向，堅持資源節約和高效運轉的城市空間發展模式，打造緊湊型城市，構建布局緊湊、結構合理、土地利用高效的空間結構，形成小城市的精明增長模式。城市規劃要建立完善的管理服務平臺，通過管理服務平臺為市民提供全面的城市建設信息;規劃過程打破政府控制信息的壁壘，通過信息公示及征集意見等方式，鼓勵不同組織、不同層次的群眾積極的參與到規劃過程中，增強社會的凝聚力量。同時，小城市的市區建設方面要注意人的生理機能的有限性，依據實際需要在營造公共空間，各個小區的封閉區間不宜過大，將相鄰街區連接起來，市區內道路不宜過寬，要能在街道一邊看到對面的門店招牌;讓人們能夠有融入感，不要讓寬闊的大街割裂了城市的基本單元。政府管理方面，逐步推進扁平化管理。目前城市管理一個主要問題是各級政府、職能在部門之間等協調機制不暢通，這就需要政府內部做好制度設計，按照中央統一部署的黨政機構改革要求，重新考慮部門設置，明確各個行政組織及自治組織的權限和職責，分工協作，合力做好城市管理。可以實行職能部門直接與社區對接的工作模式，在社區搭建綜合服務窗口，直接對接相應的職能部門。諸如治安、城市日常管理、城區建設、文化創建、民生保障等工作內容可以直接由部門指導聯系，由社區組織開展;部門定期將轄區內的各社區建設情況匯總向縣級政府做分析報告。同時，街道辦減弱行政色彩，強化社會職能，在公共事務工作中主要做好轄區的發展規劃、社會問題的調處、轄區內公務人員的管理與監督、重大問題的研判等工作，對于可以由職能部門直接與社區聯系的具體事務，街道辦不再做“二傳手”，強化街道辦黨委的工作職責，將街道辦行政人員充實到社區一層，完善各級黨組織的貫通式管理，豐富黨組織的日常管理模式，健全黨委對黨員的動態考核評價機制，使街道辦黨委成為轄區內指導全局、協調各方的核心力量。