供給側改革視角下俱樂部產品市場化分析
——以城市公共交通為分析對象

(中國礦業大學(北京) 北京 100083)

引言

隨著中國經濟發展進入新時代，城鎮居民對公共交通的需求不斷提升，而公共交通作為典型的俱樂部產品，其良好運營關系到城市經濟健康發展。在2012年《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(以下簡稱《意見》)中明確提出城市公共交通是為社會公眾提供基本出行服務的社會公益性事業和重大民生工程，但目前存在著交通擁堵、供給不足和運營困難等問題。面對宏觀層面的供給側結構性改革，一定程度的市場化是兼顧經濟發展和保障民生的重要解決措施。通過對城市公共交通以往模式的反思以及現行舉措的分析，找出適合中國國情的俱樂部產品改革措施。

一、概念界定

(一)準公共物品

傳統西方經濟學界認為，公共物品包括純公共物品和準公共物品，準公共物品又根據是否具有競爭性或排他性可細化為俱樂部產品和公有資源。準公共物品的競爭性是指對于任意給定產品的產出水平，增加任何產出都會引起成本上升；排他性是指對于任意給定產品，單一消費者消費同時會排除其他人消費可能性。俱樂部產品即具有排他性和非競爭性，一般包括公共交通、教育醫療等公共服務物品。

影響公共物品供給的因素有以下三點：

1.公共物品的需求

城市公共交通作為公共物品，其需求受著人民群眾和經濟發展的雙重影響，當社會經濟發展到一定程度，城市公共交通的需求量會不斷上升，市民在探求解決出行難會傾向于選擇城市公共交通以代替私家車。且城市公共交通還作為保障民生的重要公益服務工具，低廉的價格及合理的區間安排為普通民眾提供性價比高的出行需求。同時隨著城鎮化擴張，居民點分散化會產生對城市公共交通高度需求。因此城市公共交通作為一種公共物品，與經濟發展成正比關系，因此隨著經濟提高人民生活水平改善，對城市公共交通的需求會不斷增加。

2.政府財政的支付能力

政府是提供公共物品的主要單位，即便在進行俱樂部產品市場化改革的情況下，政府的補貼或稅收減免也是必不可少的甚至是至關重要的，維持公共物品良好運轉需要政府強大的財政支持。面對隱性債務的加劇地方政府開始節約開支，引入社會資本進入俱樂部產品供給領域，但相應的財政支付幫扶不僅是為了促進市場化良好運轉，也是為了防止出現市場失靈的窘境。

3.宏觀調控政策

經濟運行政府方面由宏觀調控和微觀管制兩方面來控制，宏觀調控以信息管理、經濟決策和執行行為質量為標準，以經濟手段為主，公共物品的有效供給受宏觀調控政策的指導。

(二)供給側改革

供給側結構性改革是指通過調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。與需求側改革不同，供給側有勞動力、土地、資本、制度創造、創新等要素。其中要素短的改革措施主要是促進土地、勞動力、技術、資本等要素合理配置，激發各要素經濟活力。資本要素是城市公共交通供給側改革的重點，在地方財力吃緊和服務模式僵化單一的情況下，社會資本可以為其帶來更大的經濟支持與市場活力，彌補以往政府失靈。

二、供給側改革視角下城市公共交通市場化的現實基礎

(一)基本盤不斷增長

根據中國統計年鑒數據抽查顯示，從2013年到2017年間，京滬粵、晉豫皖與陜甘青等九省市的公共交通開支當年占比不大且較為穩定，但從數量上基本呈現逐年遞增的趨勢。隨著供給側結構性改革的提出與實施，政府逐漸轉變公共服務提供方式，且政府收入擴大，對公共交通支出的數額也不斷增加。面對新時代我國社會的主要矛盾，民生保障與經濟發展成為需要協同發展的重點，各級政府也在積極探索，通過提高公共交通服務總量來促進二者共同提升，以北京為例相繼開通多條地鐵線路，良好緩解了首都“首堵”的窘境，基本建成了城市公交立體網絡，由此促進公共服務總量的增長。

(二)服務質量不斷提升

隨著我國經濟發展模式轉型，發展生活水平不斷提高，政府提供的城市公共交通服務質量也在不斷提高。在環境保護上，絕大多數公交車已經轉變為電力或混合動力的新能源汽車，深圳市于2018年實現純電動公交化。在質量服務上，濟南公共交通在機動化出行中的比例已經過半，十三五期間，還將購置車輛4000輛，空調車比例達到70%。

(三)供給模式不斷探索

各級政府積極調整發展模式，尋找城市公共交通改革的新增長點，廣泛利用市場化來調整城市公共交通供給，滿足人民需求。面對經濟結構調整和服務型政府構建，特許經營、PPP模式、公私合營等模式在全國各地屢見不鮮，在不斷實驗中各地逐漸找到自己發展的道路，且打破單一行業壟斷，讓俱樂部產品市場競爭更強烈，充分利用市場手段調控經濟。

三、城市公共交通市場化存在的問題

(一)市場化主體的模糊

城市公共交通市場化改革不是政府責任的市場化，而是運營模式的市場化。以2003年湖北十堰公交民營化改革為例，前后歷經5年，問題根源是十堰政府僅為擺脫在公交經營上每年大量財政虧空而對其徹底市場化，導致矛盾激化最后失敗收場。關于市場化和民營化的概念問題學術界多有討論，市場化趨向于借助市場競爭機制提高效率滿足需求，而民營化則是傾向于在引入競爭機制的同時對產權進行轉化，總體而言民營化屬于市場化范疇(鄒東升，2009)。政府應該從促進經濟發展改善民生為目的，積極探索供給側改革方式，但在一定歷史階段政府對市場化的理解并不科學，僅僅把市場化理解為“甩包袱”，上世紀90年代末國企改制為我國部分行業市場化樹立標準，但地方政府不加辨別地盲目對俱樂部產品完全市場化改革顯然是不明智的，導致對俱樂部產品誤判，以及政府相應的監督與管理責任沒有履行。

城市公共交通民營化的實質其實是運營模式市場化，即利用市場化手段優化資源配置，提供高質量的服務，滿足公眾和經濟發展需求，且城市公共交通具有公益性特點，《意見》中明確指出要“突出城市公共交通的公益屬性”，公益性特點的確立使城市公共交通的市場化模式發生轉變，即在保證公益性的同時探索市場化解決措施，促進俱樂部產品的良好供給。城市公共交通市場化的供給側改革實質是彌補政府失靈，但在完全市場化的情況下必然會出現市場失靈，因此需要政府的持續監管，二者互相促進，以此來協調解決矛盾。

(二)自利性與公共性的沖突

傳統政治學假設政府代表公民利益，目標是實現社會效益最大化，而布坎南的公共選擇理論認為，公益性只是政府的一個方面，其同時也具有自利性，即追求自身利益(張康之，2003)。雖然我國政府以為人民服務為宗旨，但作為一種社會組織，追求自利性的傾向也存在于這一團體意志中(陳國權，2004)。政府公共性的市場化源自于上世紀福利國家制度晚期，由于信息滯后和服務水平下降引發的管理低效率，使得公共部門市場化提上議程，公共服務市場化也自此興起(金太軍，2002)。改革開放后城市公共交通等俱樂部產品的市場化在積極探索，但因為政府自利性，即地方政府為履行本地管理職能，存在推卸責任減輕負擔的現象，在十堰俱樂部產品市場化中這一問題暴露出來，且將全市公交市場化，導致后續的市場失靈問題，且在監管和財政補貼問題上落實不足。

政府公共性旨在促進效率和公平的統一，在成本收益一定的情況下，政府傾向于提供體現公共性的服務，在北京地鐵四號線營建過程中，政府通過PPP模式來解決資金欠缺問題，通過合理規劃線路和對地鐵運營提供補貼，實現外部效應內部化，促進了政府公共性的良好實施。但地方政府往往因為財政支付能力有限，和地區預期經濟發展水平不足，導致政府在自利性和公共性的矛盾中并不能妥善協調，尤其對于城市公共交通這類公益性第一位的俱樂部產品而言，這一矛盾更是突出。供給側下的俱樂部產品市場化，在實踐中需要綜合多方論證分析，否則會出現政府失靈或市場失靈。

(三)公平與效率的博弈

公平與效率的矛盾問題貫徹于城市公共交通市場化改革的始終，表現為市場需求的多元化和公共服務供給的有效性(祝靈君，2002)。市場需求的多元化是指作為維持城市運行肌理的城市公共交通系統，承載著城市居民及旅客出行的需求，由于城市功能的分散布局和人民多樣性需求，導致城市公共交通系統必須盡力滿足人民需求。同時在政府放管服的大趨勢下，原有的管控措施逐漸收效甚微，服務型政府的提出更要求城市公共交通通過合理安排區間車次，以及價格機制等方面提供完備的公共服務。公共服務供給的有效性則是從服務提供者來檢驗服務目的是否有效完成，其中服務提供者包括直接提供方和間接提供方，直接提供方是在城市公共交通市場化改革的背景下，一般是指國有運營公司、私人承包企業、未改革的政府部門，而間接提供方既包括提供經濟補貼的地方政府，也包括乘客在內的服務事項受益人，因為其可以通過乘坐使用最直觀對有效性提出合理建議(周志忍，2000)。市場需求多元化和公共服務供給有效性的矛盾在于以下幾點：

首先是需求的超前和供給的滯后，雖然政府通過價格機制或行政手段可以對需求產生引導，但依據上文所述，社會公民在出行方式上往往會根據實現自身利益最大化而做出選擇，且市場經濟具有盲目性和自發性，變量過多導致政府監控能力減弱，因此政府對情勢往往做出誤判或延判，使得理想狀態下的服務供給并不能良好滿足需求；

其次是政策變更成本過大，一項公共物品服務項目的頒布出臺需要長時間信息收集與整理，與市場頻繁波動相比其更替周期更長，且行政審批流程多條款細也限制了公共服務供給的及時調整，對于政府來說頻繁變更政策也會導致政府公信力下降，因此會出現不決策的狀況。

四、公共交通市場化改革建議

(一)明確俱樂部產品市場化內涵

明確俱樂部產品市場化內涵，是進行供給側改革，理清政府市場關系，及更好建設服務型政府的根基。當前學術界并無對俱樂部產品市場化的明確定義，不同的角度會產生不同的執行過程與結果，根據上文可歸納為：為避免政府失靈，政府依法對具有排他性的俱樂部產品通過經濟手段進行市場化改革，以促進供給側結構性調整的行為，就是俱樂部產品市場化。其產生背景是避免政府失靈，即由于政府在自利性和公共性、公平與效率中徘徊不定，定位模糊，導致政府提供的城市公共交通等公共服務很大程度上不能滿足公眾需要和經濟需求；前提是依法，法律制度是避免市場化手段被濫用的重要關鍵；手段以經濟手段為核心，進行市場化改革；結果是促進供給側結構性改革以增強經濟發展水平。

各級政府應明確俱樂部產品市場化定義，根據其類別進行改革分析，改革開放后各地區由于經濟發展水平各異，市場化進程也不一而足，實施不同的改革措施，有利于因地制宜促進問題解決。實際上各地區對俱樂部產品市場化的認識是一個長期的過程，改革是循序漸進的，但其先后順序卻有跡可循。以溫州市為例，其城市化與公共服務的提供得益于民營經濟發展，之后才有了相應的公共服務市場化，包括城市公共交通系統改革。城市公共交通的公益性已經被國家明確定位，其在俱樂部產品中的地位因此與其他公共物品區別起來，以此來使政府更好地進行相應供給。

(二)積極探索多種經營模式

雖然不能以擺脫財政負擔為目的進行俱樂部產品市場化改革，但在當前部分地區財政水平下降、債務成本增加的前提下，繼續提供優質城市公共交通服務對地方政府的壓力難以忽視，因此有必要引入社會資本以促進供給側結構性改革，即提供優質服務，同時帶動當地發展。從社會資本的角度分析，城市公共交通雖然以公益性為前提，日常維護開支大，但可以通過有效規劃線路來使經營效益最大化，通過將城市中部分熱門線路市場化，可以有效解決乘車難、車質差的問題，同時部分冷門線路仍由原單位繼續經營，保護冷門線路沿線居民的正當乘車權益。政府作為公共服務初始提供者和經營監管者，要積極引入社會資本，探索多種經營模式。

PPP (Public-Private Partnership)是一種提供公共基礎設施建設及服務的方式，目前我國已有越來越多的項目采用PPP模式，但由于不同城市的項目具有不同的特點，導致項目的預期收益等實施條件不同，所以在進行PPP項目的籌備階段要根據當時的具體情況而做出布局，分析是否適合采用，之后根據資本回報率等因素因素來設計線路安排、收費機制等環節，重要的是政府定位問題，包括監管和補貼及應急管理等方面，以此來促進PPP模式更符合俱樂部產品市場化，促進供給側結構性改革。

PFI(Private Finance Initiative)即 “私營主動融資”，也就是政府從私人處購買服務，目前這種方式多用于社會福利性質的建設項目。PFI項目中政府購買它最后的效用即公共服務。首先其項目具有長期性規模性的特點，城市公共交通因為構建面積大，投入服務量多，目標人群廣泛且較為平穩，因此在這方面有利于利用私人融資來建設，尤其是城郊地區，由于政府財政有限導致對郊區地區公共物品投放不足，而私人融資可以有效填補這部分市場空白。

(三)加強監督，積極引導

市場化改革并不是政府責任的市場化，而是運營模式的市場化，因此政府應該在新形勢下轉變工作方向，在放權的同時通過合理規劃、全程監督、定期評估等手段參與城市公共交通市場化改革。政府是提供公共服務的主體，所以政府的責任問題是無法回避的，隨著互聯網和區塊鏈技術的發展和應用，對公共服務實現實時監管，在人員配置上，政府派人員去相關承包公司監督運營流程，使得相關經營承包體或參與方可以良好履行相關責任，避免市場失靈的發生，以便更好地實現供給。

五、結語

城市公共交通作為一種適合市場化改革的俱樂部產品，即便中國各地區不斷探索新模式，但在具體的改革實踐中依然存在著很多問題亟需解決，從涵義到模式，再到監督，即從公共政策的制定、執行與監督過程中需要政府和社會各方共同參與，為經濟發展和民眾需求提供更好的服務，促進政府轉向服務型政府，帶動經濟增長。