村民小組自治的實踐及其限度

項繼權 王明為

摘要：廣東清遠以村民小組或自然村為單元進行村民自治試點具有探索性，但是此項改革不僅自身存在組織、制度、財政以及人力資源等方面的困難，也與當前農村集體經濟產權改革、農村社會日益開放和流動、農村治理單元的擴大化以及基層治理的精簡與效能的發展方向相違背。盡管充實村落及小組自治、加強村民小組和自然村的組織建設大有裨益，但是村民小組或自然村的自治發展應以建設和發展村民理事會之類的社會組織為基點實行社會自治，而不是將村民委員會的組織單元下移至村民小組或自然村一級。從全國范圍來看，以村民小組或自然村為基本單元的村民自治并不具有普遍性和可行性。未來的發展方向應是進一步理順村民委員會與村集體組織的關系，實施“政經分開”，并從“村組自治”向“社區自治”轉變。

關鍵詞：村民自治;村民委員會;村民小組;政經分開

基金項目：2016年中宣部文化名家暨“四個一批”人才工程資助項目“農村基層‘政經分開與治理體制創新研究”;國家社會科學基金項目“新型城鎮化進程中人口—土地及其財政投入的均衡協調發展研究”（15BZZ045）

中圖分類號：D638? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2019）03-0040-09

村民自治制度是我國的一項基本政治制度，也是農村最基層的治理體制。鞏固和發展村民自治制度、完善和創新農村基層治理體系是當前農村工作的重難點之一，以村民小組或自然村為基礎的村民自治無疑是最突出的嘗試。2014年中央一號文件提出，可以開展以村民小組或自然村為單元的村民自治試點。2016年，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案的通知》（廳字〔2016〕31號），提出了試點工作的具體要求。為此，廣東、黑龍江、安徽等地相繼開展了以村民小組為單元的村民自治實驗。在實踐中，以村民小組為單元的村民自治并不是一個新的創造，且一直備受爭議。早在20世紀80年代初人民公社解體及村民自治初創過程中，廣東、廣西、云南就曾在原生產隊基礎上建立村民委員會（下稱“村委會”），在原生產大隊基礎上建村公所，由此形成“鄉鎮—村公所—村委會”三級組織。此舉與全國性的生產大隊設村委會、生產小隊設村民小組的方式不同，加之村民自治規模小，且增加了村公所一個層級，受到中央有關部門的批評。20世紀90年代中期，這些省區重新改制，廢除村公所改建村委會，原在生產小隊基礎上建立的村委會變成村民小組，形成了全國統一的“鄉鎮—村委會—村民小組”體制。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，安徽、江西、湖北等地在村民小組或自然村建立村民理事會等自治組織，以充實村落自治，由此推動“村民自治下沉”。與其他省市不同，2012年廣東清遠開始進行改革試點，將村委會和村支部直接下沉到村民小組或自然村。顯然，廣東清遠的改革不是村委會內部自然村（組）自治的強化，而是村委會組織本身的下移及村民自治組織體系和基層治理體制的重建。

對于廣東清遠的改革，一些學者給予高度肯定和贊揚。有的認為，村民自治下沉到村民小組或自然村是村民自治在內容上的回歸，也從根本上加強了村民自治的社會基礎，有利于促進村民自治的持續發展。① 廣東清遠將村民自治單元從行政村下移到小組，實現了自治單元與產權單元、利益單元在小組或者自然村級別的對稱，村民自治呈現出了新的活力。② 有的認為，未來村民自治應打破以行政村為統一單位的村莊自治，大力推進村民小組自治、灣屯自治。③ 尤其是2016年中央辦公廳和國務院辦公廳31號文件似乎進一步肯定了清遠改革的合理性和方向性。有關領導也認為清遠改革的探索和實踐得到了中央有關部門的重視和認可，中央文件正是基于清遠的改革，是“地方的探索上升為中央決策”。④

然而，對清遠村民自治下沉的做法，一些人持保留和審慎的態度，一些省市持觀望甚至否定的態度。有的強調，盡管清遠實踐與一定時期華南農村實際和農民意愿相契合，但還面臨著再度行政化的可能，以及與上級對接、精英匱乏、宏觀環境挑戰等困境，成效還未完全顯現出來。⑤ 就扁平化的大趨勢而言，清遠實驗將原來的村委會變成黨政公共服務站，這與社會發展規律是相悖的。⑥ 有的從鄉村治理政策沿革和農村社會變遷的角度出發，認為在自然村和村民小組層級建立村委會的做法會導致農村基層組織結構混亂，要謹慎為之，絕對不能盲目跟風。⑦ 有的指出，“單元下沉”的制度實踐有悖于現代民主國家建構的基本準則。未來中國農村自治的發展方向應是“單元上移”。⑧

毫無疑問，改革是一個探索的過程，但“試點”并非定論，而是為了探索更合理的方向。為了進一步了解清遠村民自治下沉的改革及其成效，探索未來我國村民自治下沉的可行性，我們在廣東省清遠市進行了專題調查。結合前期對其他省市鄉鎮和村（社區）的調查，我們對清遠村民小組自治及村民自治下沉的創新性、合理性和普適性進行評估，并對我國農村基層村民自治創新和發展的方向等問題進行討論。

一、清遠村民自治下沉的實踐探索

2012年廣東省清遠市開始推進農村綜合改革，2013年10月英德市西牛鎮、連州市九陂鎮、佛岡縣石角鎮三個鎮試點村級基層組織建設工作，2014年3月三個試點鎮進行村委會規模的調整。在農村改革的歷程中，清遠不斷探索，成為第二批國家級農村改革試驗區，也成為以村民小組或自然村為單元進行村民自治試點的典型。實踐中，清遠的改革主要集中在以下幾個方面：

（一）村民委員會組織下移

2014年3月，清遠在三個試點鎮突破傳統行政村的空間規模，以1個、2個及多個村民小組或自然村重建成一個村委會，重塑了村委會的組織和空間形態，將現行的組織架構從“鄉鎮—村委會—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村委會”，并按照法定程序展開村兩委換屆選舉。由此，三個鎮的村委會數量從原來的43個增加到390個，平均1.92個村民小組或自然村組建一個新村委會，具體聯合情況是西牛鎮2.04個、九陂鎮0.97個、石角鎮3.15個。其中，西牛鎮66個村民小組單獨組建村委會，其他199個村民小組在自然村或若干村民小組基礎上組建村委會64個。新的村兩委班子成員數為3—7人，根據村的實際略有差異。新成立的村委會負責村級自治，協助有關部門開展維持社會治安和生產秩序、勞動力轉移及社會保障等工作。新村委會成員實行任期職務補貼，所需經費由村民會議通過籌資籌勞解決。政府部門新增需由村級基層組織承擔的工作，則按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，給予適當的權力，分配專項資金。⑨

（二）重建農村基層黨組織

試點鎮撤銷原村黨支部，設立黨政公共服務站，同步建立以原來的行政村黨支部為基礎的片區黨總支，并在片區下轄的村（原村民小組或自然村）建立黨支部。由此，將農村基層黨組織的設置由“鄉鎮黨委—村黨支部”調整為“鄉鎮黨委—片區黨總支—村黨支部”。試點鎮共建立了42個片區黨總支、390個村黨支部。⑩ 村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”、黨支部委員與村委會成員交叉任職，建立黨群聯席會議制度。試點鎮村兩委“一肩挑”比例和成員“交叉任職”比例分別為：西牛鎮67.0%、65.0%，九陂鎮87.01%、78.0%，石角鎮87.5%、85.3%。{11} 鑒于農村黨員不足，清遠要求在村黨支部尚不成熟，尤其是黨員不到3人的村采取上級黨組織臨時下派黨員的方式設立黨支部，當村黨組織發展成熟后，可將臨時下派黨員的組織關系轉至原單位;村與村之間也可以通過聯合組建黨支部的形式重建黨組織，當其發展成熟時，再設立獨立的村黨支部;對于尚沒有黨員的村，片區黨組織要加大在該村發展黨員的工作力度，為其設立獨立的黨組織創造條件。

（三）設立片區公共服務站

試點鎮將原村委辦公空間作為片區公共服務站{12}的辦公場所及活動空間，設立了片區公共服務站43個，其中西牛鎮13個、九陂鎮13個、石角鎮17個。從組織的性質及職責上看，片區服務站是鄉鎮的派出機構，為農民提供108項農村基本公共服務，經費由上級政府和主管部門統一調配。片區服務站室外懸掛統一規格的牌匾，室內設置多個服務窗口，實行前臺窗口接收業務和反饋信息、后臺集成和協調處理的工作機制。原則上，各個服務站的工作人員從原村委會的成員中選拔產生，人員不足則面向社會招聘。片區黨總支書記和片區服務站站長實行“一肩挑”。隨著組織設置的調整，鄉村治理體系隨之發生變化。在組織體系上，鄉鎮與村委會之間增加了一個組織層級。

（四）規范村集體經濟組織

2014年清遠發布《關于規范農村集體經濟組織加快發展農村集體經濟的指導意見》，進一步明確了農村集體經濟組織的產權歸屬及主體地位。截至2014年底，清遠已頒發《農村集體經濟組織證明書》20669份，完成99.5%，其中成立經濟聯合社1128個，完成100%;成立經濟合作社19571個，完成99.5%。{13} 村集體經濟組織不僅要承擔村組織的經濟事務，還必須積極主動地接受村黨組織的領導、指導和村委會的監督，并提供必要的經費支持。基于集體經濟的收益不同，清遠對村級組織的關系采取多元化的做法：當村集體經濟組織收益能力較弱時，其管理者可與村兩委成員交叉任職;當村集體經濟組織收益能力極弱時，一般實行村兩委的主職兼任集體經濟組織的管理者;當村集體經濟組織收益能力較強時，則實行“政經分離”，即村兩委主職不再兼任村集體經濟組織的管理者，同時建立健全班子聯席會議制度、黨群聯席會議制度，以確保黨組織在村級宏觀問題上發揮領導核心作用。

（五）加強村民理事會建設

早在上個世紀80年代末，清遠的一些村民就自發組建村民理事會來處理村務。然而，早期的村民理事會僅是一種限定在村民小組（自然村）空間的社會性自治組織。在村級基層組織建設工作試點的改革中，一般將在村民小組或自然村基礎上普遍建立的村民理事會作為新村委會成立前的過渡性自治組織。{14} 試點鎮在改革進程中，在749個村民小組或自然村的基礎上共組建了774個村民理事會，平均1.03個村民小組或自然村成立1個村民理事會，其中西牛鎮135個，九陂鎮154個，石角鎮485個。其他非試點鎮也設立了以村民小組（自然村）為空間單元的村民理事會，協助村干部開展村務自治。{15} 然而，隨著新村委會的建立，村民理事會則轉變成農村基層社會團體，是加強村民自治與服務的補充力量。{16} 村民理事會的職責包括糾紛調解、農村建設等工作。其成員多由村民在村民小組（自然村）空間內從致富能手、房族代表及鄉賢中推選產生。在實踐中，試點鎮采取理事會牽頭、帶動村民自籌、發動社會參與等多種形式展開村落基礎設施建設，資金來源中村民自籌占比均超過一半。

由于清遠現行的村委會（原村民小組和生產小隊）為農村集體組織及產權單位，村委會下沉到村民小組也實現了村民自治組織與集體經濟組織的一體化;改革進一步規范了村民理事會，有利于充分吸納村落精英，調動村民的積極性，增強了村民小組和自然村的組織和自治能力;新設立的片區公共服務站主要負責片區的公共服務和公共管理，不再承擔村級集體經濟經營管理，形式上實現了“政經分離”;農村集體資產在村委會的領導下由新建的集體經濟組織經營和管理，加強了對農村集體經濟的組織管理，也為集體經濟組織的土地整治等提供了條件。顯然，清遠改革達到了基層黨建、村民自治及公共服務“三下沉”的既定目標，具有探索性和創新性。然而，一個地方探索性和獨創性甚至成功的改革未必具有普適性和方向性。單就清遠試點而言，其試驗本身亦面臨很多挑戰。

二、村民委員會下沉的困難與局限

清遠的改革無疑是對當前村民自治組織體制及治理體系的重大突破。如前所述，清遠將村委會下沉到村民小組，事實上是重新退回到改革之初在生產小隊建立村委會的體制，并在鄉鎮與村委會之間增加了片區公共服務站這一層級。無論從清遠自身的實踐還是從全國來看，此項改革仍存在體制上、組織上、財政上和人事上諸多的困難和問題。

（一）體制上的障礙

清遠撤銷現有的村委會并在村民小組基礎上設立新的村委會本身與法律原則并不沖突，然而我國現行的村委會并不是村民自發組織的群眾性自治組織或社會自治團體，而是由我國地方和基層政府設立的地域性村民自治組織。村委會不僅是農村的群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，也“協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”{17}，是農村基層的組織和治理單元，承擔國家對農村基層社會的組織、管理和服務功能，具有較強的政治性、行政性、規范性和國家主導性。村委會的撤并組建意味著國家農村基層組織與治理單元的變動，事關國家基層組織體制和治理單元的統一性和規范性。一個省市或區域村委會組織的下移會直接導致全國村級組織和治理單元的失衡，并出現制度銜接的困難。如在現行的組織、行政及財政體制中，村委會不僅是我國農業、農村和農民的基本統計單元，也是國家和地方公共設施建設、公共財政投入及諸多惠農政策實施的基本單元。國家有關部門對農業和農村的統計和投入大都是以村委會為單位進行統計和實施，村委會建置的改變必然造成現行農村統計、財政投入及公共建設銜接上的困難。尤其是村委會建置的改變及數量的劇增會造成國家現行以村委會為單位的惠農政策和財政投入難以落實，也難以承受。

不僅如此，清遠的改革在諸多方面直接影響了農村基層現行體制，并涉及相關法律和政策問題。如村委會下移以及片區公共服務站的設立不僅改變了現行村委會的組織建置，也增加了一個行政層級，改變了鄉鎮基層組織管理體制以及原有的鄉鎮與村委會的組織、權力和功能關系，也違背了鄉鎮作為基層政府直接面向民眾以及精簡層級的要求。依據《村民委員會組織法》（2010），“對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼。”從中央精神及各地實踐來看，當前村委會運轉經費及村干部報酬基本是納入財政保障。然而清遠規定財政不再負擔村委會運作經費和村干部報酬，所需經費由村民會議通過籌資籌勞解決，這顯然推卸了政府對村級組織的財政責任，違背了中央精神，加重了農民及村集體的負擔。此外，隨著片區服務站的建立，村委會原有的一些公共管理和公共服務職能轉移到片區服務站，新的村委會不再承擔，村委會的功能和責任也相應發生了變化。顯然，村委會組織下沉及治理體系重構涉及農村村民自治組織及基層治理體制的組織建置、權力關系、功能結構以及財政投入和公共建設等諸多的法律、政策及體制性問題，存在與現行法律、政策和體制相違背或不能有效銜接的問題。

（二）黨建上的問題

《村民委員會組織法》（2010年）明確規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。”在村委會下沉的同時，清遠也推動農村基層黨組織下沉，重建了村級黨組織。然而，改革以來，隨著農村人口大規模流動，農村黨員也大量流動，一些青壯年的外流造成黨員培養困難，出現了黨員數量少、年齡老化、青黃不接等現象。清遠在原村民小組基礎上建立村委會，而村民小組現有黨員人數更少，甚至有的沒有黨員。如改革之前清遠市西牛鎮有農村黨員1133名，其中有54個村民小組沒有黨員，有83個村民小組黨員數不足3個。這不可避免地給農村黨組織建設帶來了巨大的困難。針對農村地區黨員數量不足的問題，清遠通過臨時下派黨員、多個村聯合組建黨支部等方式，推進農村基層黨組織設置重心下移。不過這顯然是一種過渡性的辦法。而這一過渡性辦法本身對于村級黨組織工作而言，是治標不治本的暫緩措施。應該說，盡管經過數年努力，培養和發展了一批新的黨員，但是當前黨員人數不足、能人不夠、年齡老化問題尚未得到根本改善，這些都對下一階段的基層黨建工作提出了具體的要求和挑戰。{18}

事實上從全國來看，各地農村普遍存在上述現象。如2016年湖北省大冶市農村黨員共有12547人，外出流動黨員994名，平均一個村民小組黨員不足3人，還有22個村近三年沒有發展黨員，有7個村近五年沒有發展一個黨員。{19} 山東省利津縣農村黨員10522人，超過50歲的有5875人，達56%。其中，50—59歲的占22.4%;60—69歲的占22.1%;70歲及以上的占11.3%。從年輕黨員發展來看，低于40歲的黨員有2085人，占20%。其中，包括外地轉入的學生和退伍軍人在內，低于30歲的占9%。{20} 村民小組及自然村黨員人數不足、年齡老化，必然造成村民自治向小組和自然村下沉及基層黨支部建設和領導的困難。

（三）財政上的困難

長期以來，如何保障村委會的運轉經費一直是農村工作的一個難點。清遠將村委會下移到村民小組或自然村，使村委會及村干部的數量數倍增加，進一步加劇了村級財政投入上的供需矛盾。由于清遠不再為新村委會的組織運轉提供財政保障，所以新村委會的運行經費一般是采取籌資籌勞或直接由村集體經濟承擔的方式，這就引起了一些干部的不滿，也增加了村級組織的經濟負擔、損害了村集體的權益。從全國來看，如果村民委會員下沉到每個村民小組，全國村委會的數量將從2015年的58.1萬個增加到469.2萬個。如果一個村委會是由兩個村民小組合并組建而成，那么村委會的數量將達到234.6萬個。即使按三個村民小組聯合組建一個村委會，村委會的數量也將達到156.4萬個。這樣，村委會的運轉經費及村干部的補貼都將數倍增加，顯然財政難以承受。不僅如此，村委會下沉還涉及村級辦公與活動場所的新建或維修。盡管受經濟發展程度的影響，各地財政投入呈現出區域差異，但總體來看，新建一個村級組織活動場所通常需要10萬元經費。{21} 這也就意味著，下移后新建辦公場地將需巨額投入：一個村民小組單獨設立一個村委會需近4692億元;兩個村民小組聯合組建一個村委會需近2346億元;三個村民小組聯合組建一個村委會需近1564億元。這筆投入，也是各級政府難以承受之重。

村集體經濟組織一直是村民自治和基層治理的重要收入來源，也是農村公益事業和公共服務的支持者。但長期以來，集體經濟產權模糊、負擔沉重、效率低下。有學者通過對農村集體經濟組織收入的測評發現：全國村級集體經濟組織的平均資產回報率僅為5%，低于大多數行業的社會平均利潤率7%—8%的水平。{22} 除少數發達地區外，絕大多數村是集體經濟空白村，村級組織入不敷出，有的甚至負債累累，難以為基層組織提供更多的財政支持，無力為農村提供公共服務。因此，伴隨村委會下沉，如何保障村級組織運轉經費和鄉村有效治理是一個更加突出的難題。

（四）人才上的匱乏

伴隨著城鎮化進程的加快，農村剩余勞動力不斷向城鎮轉移，鄉村精英大量流失。歷年全國年度統計公報的數據顯示，盡管農村人口在逐年減少，但全國農民工和外出農民工數量始終呈上升趨勢，2016年農民工占農村人口的47.8%，外出農民工占農民工的60%以上。農村精英的外流直接導致村級治理的人才資源匱乏，仍留在村中的多是老人、婦女和孩子。{23} 一些地方出現了村兩委班子年齡老化，村級黨組織發展黨員難，黨組織及村委會“沒人選”、“選人難”的狀況，農村治理主體后繼乏人。清遠在試點中要求新當選的村委會成員要簽署一項承諾，即不享受財政工資，而是通過集體經濟收入和籌資籌勞來解決職位補貼問題。那么，在農村人口流動活躍，集體資產薄弱，又沒有財政補貼的情況下，如何吸引有能力的鄉村精英參與村委會的工作并保障有效地履職，本身就是一個問題。從調查的情況看，當前廣大農村有頭腦、有能力的年輕人大部分出門在外，著眼于個人和家庭發展。相比城市，農村機會少，愿意留在農村的人越來越少。解決鄉村治理中人才匱乏的難題，僅僅依靠精神激勵，缺乏物質上的保障，顯然并不具有普遍性和長效性。

三、值得進一步討論的幾個問題

如前所述，無論從清遠還是全國來看，村委會下沉到村民小組面臨諸多實際困難，事實上在全國范圍內并不具有可行性和普適性。正是基于此，中央一直強調“在有實際需要的地方”{24} 以村民小組或自然村為單元開展村民自治試點工作，這就意味著該項試點是一種選擇性而不是普遍性的做法。值得注意的是，以村民小組或自然村為單元的村民自治試點，不僅涉及村民自治的未來走向，也涉及農村基層治理體系的構建及發展方向，以及農村集體經濟產權改革及其與村委會的關系等重大的理論和實踐問題，值得進一步深入討論。

（一）自治規模：擴大規模還是縮小規模

人口和空間是構成一個治理單元的基本要素，也是村民自治的組織基礎。關于村民自治的空間規模及未來發展，一直存在兩種主張：一種觀點認為村民自治及基層民主的規模應不斷擴大，有的甚至提出實行“鄉鎮自治”或“鄉派鎮治”，也就是村民自治擴大到鄉鎮或鎮，實行鄉鎮自治或鎮自治。{25}與此相反，一種觀點強調要進一步加強村民小組及自然村落自治，深化、落實和充實村民自治。{26} 顯然，清遠改革是將村委會下沉到村民小組，這樣就大幅度縮小了村民自治的組織規模。有人認為，自治重心下移至村民小組或自然村一級，是在熟人社會開展村民自治，不僅夯實了村民自治的社會基礎，更便于實現直接民主。{27} 的確，由于廣東的村民小組（自然村）是集體產權單位，大多還是單姓為主的家族村落，具有更強的利益相關性，以村民小組或自然村為單位實行自治能更有效地動員社會資源，提高村民參與的積極性。如西牛鎮花田片區現有的9個村委會是由11個村民小組調整規模后組建而成，其中有7個村委會是由單個村民小組組建。9個村委會中，5個村委會是單姓村;兩姓或三姓合村的4個村委會中，花園村委會中彭姓650人、楊姓34人，溫屋村委會中溫姓384人、沈和劉姓66人，寨下村委會中朱姓150人、彭姓10人，很顯然多姓合村的也是某一個姓氏在人口比重上占絕對優勢。然而，也不能不看到，村民自治規模過小不僅面臨組織、財政及人事上的困難，難以全國性普遍推行，也可能激發和鞏固家族房頭勢力，加劇村落中不同家族之間的矛盾，并不利于鄉村區域的整合和鄉村社會的融合。村民自治回歸到傳統封閉的血緣群體并非自治的進步，只能使村民自治更加封閉。

不僅如此，挖掘和調動社會資源來推進村民自治是否有必要通過村委會下沉的方式，這本身就是一個值得商榷的問題。其實，作為自治體系的村民自治，其組織內部本身就鼓勵和支持各種形式的自治組織及社會參與。其他地區通過加強村民理事會等社會自治組織的建設同樣可以運用現存社會資源，實現完善村落組織、發展社會自治的目的，進而充實和發展村民自治。{28} 將村委會下移到村民小組或自然村并非必需的選擇，甚至混淆了現行的區域性村民群眾自治與社會性社會組織自治的性質和邊界。中央強調“探索符合各地實際的村民自治有效實現形式”{29} 并不是簡單的村民自治組織建置及組織體系的改變，也內含村民自治內部多種形式的社會性自治組織的發展，通過不同類型、不同層級的社會性自治組織建設可以更加有效地激發社會的內在活力，更好地充實村民自治。

在此還必須強調的是，隨著城鎮化的發展，農村人口日益減少，農村人口向城鎮及中心村和中心社區流動和聚居成為趨勢，村民小組（自然村）空心化現象普遍存在，全國各地實施了大規模的村組撤并，村組數量正在大幅度減少，農村社區及村委會的規模也日益擴大。1999年至2016年，全國村委會數量從80.1萬個減少到55.9萬個，17年已凈減少24.2萬個，平均每年減少1.4萬個。村民小組也從1999年的555.7萬個減少到2016年的447.8萬個，17年減少了107.9萬個，平均每年減少6.3萬個。試圖將村委會下移到村民小組或自然村不僅失去了人口和組織依托，也與農村人口流動的方向以及基層組織和治理單元擴大的趨勢背道而馳。正因如此，當前及未來村民自治空間規模的發展方向應是逐步擴大。事實上，山東、浙江和江蘇等省市一些地方在社區建設中實行“多村一社區”，適當擴大社區及社區自治規模，本身即是基層群眾自治空間擴大的實踐和表現。

（二）政經關系：“政經合一”還是“政經分開”

作為農村改革的難點問題，如何處理農村集體經濟組織與村委會的關系也是分歧頗多的議題。有的學者認為，清遠改革徹底廢除了人民公社“政社合一”體制的弊端。事實上，恰恰相反，清遠改革的初衷就是希望村委會下沉到村民小組，使村民自治組織與集體經濟組織合一。對此，少數學者予以高度贊賞。在他們看來，自人民公社時期的“三級所有，隊為基礎”開始，清遠的村集體資產超過90%都集中在過去的生產隊、現在的村民小組（自然村）一級，行政村幾乎沒有集體資產。在產權與治權分離的情況下，村民自治的發展空間極為有限。{30}因此，清遠將自治下移到村民小組不僅自治單位規模縮小，而且自治單位與產權單位達成一致，從而為村民自治奠定了經濟基礎，可以使村民自治得到更好的實現。{31}

然而，從法律上及實踐上，村民自治是否必須要求產權與治權的統一？在日益開放、流動和多元化的鄉村是否可能繼續維持產權與治權的統一？事實上，從法律上講，村委會是村民群眾自治組織，具有政治性、社會性、群眾性和自治性的特點，而村集體經濟組織是經濟組織，擁有集體產權，以追求利潤為目標。對于集體成員來說，集體產權可以成為集體的公共資源，并為集體認同和共同行動奠定基礎，但是，產權本身具有排他性，集體產權對于非集體成員也具有排他性。事實上，民主與自治的發展并不必然要求建立在共有產權基礎上。基于不同的產權和利益需求本身就是民主和自治的利益基礎。尤其是村民自治主要是人們對于社區公共事務和公益事業以及社會性事務的自我組織、自我管理和自我監督，這與基于產權身份而形成的集體經濟內部的自主和民主在目標、性質上有重大區別。強調通過村委會下沉到村民小組進而實現“政經合一”混淆了兩類不同性質組織的民主性質。尤其是在現實中，村委會與村集體的成員邊界并不完全相同，村民是戶籍概念，主要是擁有本村戶籍的居民，而村集體成員則是擁有村集體產權及成員資格的人員。隨著鄉村社會的多元化和復雜化，非集體成員的村民也日益增多，試圖將村民自治組織的治權與村集體經濟組織的產權統一起來日益困難且極其有害。

實際上，在“政經合一”的體制中將村民分為擁有村集體產權的村民和沒有產權資格的外來居民而區別對待，將導致鄉村社會治理尤其是村民自治兼具封閉性和排他性，阻礙城鎮化過程中人口資源的流動，也無法實施有效的管理，造成巨大的管理真空，農村社區和社會難以實現有效的整合和融合，流動人口邊緣化會導致社會問題和社區沖突。另一方面，在“村社合一”的條件下，集體經濟的產權大都被村委會代行，集體經濟組織缺乏獨立的法人資格和自主經營的權利;社會政治原則常常替代了經濟和市場原則，集體經濟的發展也常常受到村級選舉、社區沖突的影響;人們習慣于用集體經濟的積累來辦理村級公益事業，以及本應由國家承擔的社會管理和公共服務，使集體經濟組織承包了大量的社會負擔，過多的社會管理和服務職能以及政治干預，損害了集體的利益，也削弱了集體的競爭力。正因如此，“政經分開”不僅是進一步擴大村民自治和基層民主、完善基層治理體制的需要，也是進一步深化集體經濟產權改革、促進集體經濟發展的客觀要求。

早在20世紀80年代改革之初，中央就要求廢除人民公社體制，重建鄉鎮政府和經濟聯合社，在村一級實行“政社分開”、“政經分開”。但是，在某些地方，由于擔心在村一級同時建立村委會和村集體經濟組織將會產生兩套人馬，由此增加農民負擔，大多數村的村集體經濟組織與村委會采取兩塊牌子、一班人馬、交叉任職的做法，為此，也造成村委會與村集體經濟組織之間關系的長期混亂。進入新世紀后，特別是黨的十八大以來，中央多次強調要進一步明晰農村集體所有產權關系，實行“政經分開”。從實踐來看，明晰集體產權的改革已經在全國展開，北京、上海以及浙江、江蘇等不少省市在大力推進集體經濟產權改革中也大力推進“政經分開”，清遠所在廣東省的南海、佛山等地也是推進村委會和村集體“政經分開”改革的典型。清遠重新回歸村民自治組織與村集體經濟組織的“政經合一”不僅與農村集體產權改革和集體經濟發展方向相背離，也與村民自治和基層治理發展的方向相違背。

（三）治理層級：增加層級還是減少層級

清遠改革中設立片區公共服務站，事實上是在鄉鎮與新的村委會之間增加了一個管理層級。與此類似，全國不少省市在稅費改革以后的鄉鎮撤并過程中，也在鄉鎮與村之間設立了“管理區”、“辦事處”、“片區”等管理機構。結合新農村建設及公共服務下沉，這些管理機構多設有綜合性社區服務中心或公共服務中心。從調查來看，設立行政性或半行政性的“管理區”、“片區”或“服務中心”等，一方面是在鄉鎮規模和管理幅度擴大的同時，進一步加強農村基層社會的管理和公共服務;另一方面也有助于鄉鎮政府人員妥善轉移安置，同時也可充分利用原有公共設施，避免浪費。清遠設立“片區公共服務站”也是基于上述考量。組織單元下移后村委會數量急劇增加，給鄉鎮直接管理帶來了巨大的困難，需要分區管理。原有村委會撤銷之后，村委會駐地原有公共設施閑置，可以充分利用以提供公共服務。顯然，鄉鎮下設“管理區”、“片區”及“公共服務站”有管理和服務的規模、效率和成本的考慮，具有現實的需求。

然而，我們也不能不考量，鄉鎮之下設立“片區”或以“公共服務站”之類的名稱重建鄉鎮派駐機構是否具有法律和政策上的依據以及實踐發展的合理性。如何確立合理的治理規模和治理層級，構建和完善基層治理體系，一直是實踐中的難點之一。建國以來，在地方基層政府管理層級上屢有變動，縣以下設立“區”或鄉鎮下設“管理區”等做法歷史上都曾存在過。但是，現行憲法和法律的要求及改革以來實踐的總趨向都是精簡機構，也包括精簡政府層級。為此，20世紀80年中期，為減少政府層級，各地實行了“撤區并鄉”工作。一些地方在鄉鎮規模擴大的同時實行了“合村并組”，從而降低了上級政府的管理幅度。憲法和地方組織法將鄉鎮定為基層政權，本身就要求政府直接面向社會實行管理。不僅如此，針對鄉鎮撤并中一些地方在鄉鎮之下設立“管理區”或“片區”的做法，中央一直主張臨時性辦事機構在任務完成后應予以撤銷，不得在鄉鎮和村之間長期設置一層機構，要不斷優化行政區劃設置，嚴格控制機構編制。顯然，鄉鎮之下重新設立“片區”等派駐機構并不符合法律及政策的要求。

從實踐來看，鄉鎮下設“片區”或“公共服務站”有助于加強鄉鎮管理及公共服務。清遠“片區公共服務站”的設立為農民提供了諸多的公共服務，給農民提供了便利，也受到農民的歡迎。但是，我們必須看到，由于受到現行行政和執法權限以及信息資源和人力的局限，片區公共服務站的權能有限，主要是代辦服務，如受理一些材料申領、咨詢等事務，并不能有效解決實際問題。事實上，在現代信息技術條件下，一些代辦服務可以直接下放到村委會或農民直接網報鄉鎮或縣市有關部門處理，無需鄉鎮另行設立派駐機構代辦。正因如此，在不少省市，一些公共服務及代辦服務是直接由村委會設立的綜合服務中心辦理。還須指出的是，盡管清遠設立“片區公共服務站”受到村民的歡迎，但這并不說明設立鄉鎮派駐機構以及村委會下移具有合理性。事實上可能恰恰相反。在過去的幾十年中，原村委會不僅形成了相對完善的公共設施，也得到了村民的基本認同。村委會下移打破和肢解了業已形成的村民對村委會的認同，而且新的村委會規模過小，人力、財力及公共設施缺乏，難以提供公共服務。如果仍保持原有村委會的規模，由原有的村級綜合公共服務站提供現有“片區公共服務站”承擔的公共服務，同樣也會贏得村民的支持。因此，“片區公共服務站”的存在再次證明了原村委會規模的合理性，同時也說明設立鄉鎮派駐機構不僅有違現行政策，而且也無實踐的必要性。

（四）自治走向：村組自治還是社區自治

值得注意的是，從2014年開始，中央文件主張在村民小組基礎上進行村民自治試點，也倡導以農村社區為基本單元繼續深化村民自治試點。從目前農村社區建設進展來看，極少數地區以村民小組為單元建立新社區或由村民小組聯合組建新社區，絕大多數省市都實行“一村一社區”，山東、浙江等不少地方還實行“多村一社區”。如果說以村民小組為單元開展村民自治是村民自治規模縮小或自治下沉的話，那么對于絕大多數省市來說，以農村社區為基本單元進行村民自治的試點則是村民自治規模擴大或自治上移。兩種不同發展方向的試點本身就表明了人們關于村民自治未來發展方向的分歧，以及中央決策的審慎和觀望，這意味著村民自治未來依然面臨著發展方向的選擇。

從實踐來看，目前除清遠等極少數地方實行以村民小組為基本單元的村民自治之外，全國絕大多數省市的村民自治依然維持現存的村委會組織體制。無論上述哪一種形式的村民自治，本質上都還是實行城鄉分割、村社一體、政經不分的管理體制。然而，伴隨鄉村社會開放程度的提高和流動性的增強，鄉村地區早已突破村級組織的封閉性，鄉村社會關系日益復雜，鄉村所有制日益多樣，當下的村民自治組織體制日益無法適應。必須進一步剝離村民自治組織與村集體經濟組織，實行“政經分開”。由此，集體土地產權不再是人們參與村民自治及村社區公共治理的前提條件，村民自治組織的成員邊界也從“村集體成員”延伸至所有“村社區居民”。農村基層自治與民主制度也不再是一種封閉和排外的體制，而是要把農村社區居民融入到社區公共事務管理中，實現公共服務的均等化，使村民自治及基層民主更具普遍性和包容性。不僅如此，隨著村委會與村集體經濟組織的分離，村委會也不再對村集體經濟的經營與管理負責，主要從事公共管理、公共服務以及村社區的公益事業，村民自治組織真正回歸其群眾性、社會性和政治性組織屬性。上述村民自治的組織和功能轉變本身也是村民自治組織向地域性、服務性和公共性社區自治組織的轉型。

顯然，隨著農村集體產權改革的深化以及農村社會日益開放，從封閉性的村民自治走向開放性的社區自治是必然的趨勢，也是農村經濟、政治和社會發展的客觀要求。從目前來看，應積極推動集體經濟產權轉型，實行“政經分開”，與此相適應，將村民委員會轉變為社區委員會，村黨支部轉變為社區黨支部，既充分發揮農村社區組織的自治性，以實現治理對象從集體村民擴大到全體居民，又加大農村社區黨組織的領導權，以實現基層黨組織從集體單位制向社區地域制轉型。{32} 另一方面，應通過各種規范立法，將城鄉社區治理完全納入法治的范圍之內，從法律上明確農村社區的組織性質、功能及地位，為農村基層組織體制從村委會體制到社區體制的轉變提供法律支持。

總之，清遠以村民小組或自然村為單元進行村民自治試點具有探索性，但是此項改革不僅自身存在組織、制度、財政以及人力資源方面諸多的困難，也與當前農村集體經濟產權改革、農村社會日益開放和流動、農村治理單元的擴大化以及基層治理的精簡與效能的發展方向相違背。盡管開展村民小組和村落自治在一定程度上擴大了自治權，但村民小組或自然村的自治應在加強村民理事會等社會組織建設的基礎上實行社會自治，而不是將村民委員會組織單元從行政村下移到村民小組或自然村。從全國范圍來看，以村民小組或自然村作為村民自治的基本單元不具有可行性和普適性。未來的發展方向應是進一步理順村民委員會與村集體組織的關系，實行“政經分開”，并從“村組自治”向“社區自治”轉變。

注釋：

① 湯玉權、徐勇：《回歸自治：村民自治的新發展與新問題》，《社會科學研究》2015年第6期。

② 付振奇：《村與組所有權：村民自治有效實現的產權基礎》，《東南學術》2016年第2期。

③ 鄧大才：《村民自治有效實現的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察》，《政治學研究》2014年第6期。

④ 陳健先、黃作源：《清遠最好能在全市推進村委會規模調整》，《清遠日報》2016年10月21日;陳強：《“村民自治重心下移”——清遠農村改革經驗成中央一項政策》，《羊城晚報》2015年11月23日。

⑤ 黃蘭芳：《農村自治重心下移改革生效了嗎——以廣東清遠為考察對象》，《甘肅行政學院學報》2016年第6期。

⑥ 周立：《廣東清遠試水“村民小組自治”》，《鄉鎮論壇》2014年第10期。

⑦ 鄭銓史：《自然村設置村委會切莫一哄而上》，《中國社會報》2014年3月7日。

⑧ 陳明：《村民自治：“單元下沉”抑或“單元上移”》，《探索與爭鳴》2014年第12期。

⑨ 中共清遠市委、清遠市人民政府：《關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見（試行）》（清發〔2012〕33號），2012年11月26日。

⑩ 清遠年鑒編纂委員會：《清遠年鑒（2015）》，廣東人民出版社2015年版，第44頁。

{11}{18} 黃作源：《合理確定村民委員會范圍工作將“蹄疾步穩”推進》，《清遠日報》2016年10月17日。

{12} 清遠相關文件及各地對撤銷原村委會后設立的片區服務站的名稱有不同的表述，如“黨政公共服務站”、“社會綜合服務站”、“片區公共服務站”以及“片區服務站”。不過，從調查來看，目前試點鎮服務站均掛牌“×片區公共服務站”，人們通常稱之“片區服務站”。

{13} 黃作源：《今后農村集體簽訂土地、資產合同須以集體經濟組織名義》，《清遠日報》2015年1月11日。

{14} 徐勇、吳記峰：《重達自治：連結傳統的嘗試與困境——以廣東省云浮和清遠的探索為例》，《探索與爭鳴》2014年第4期。《清遠市清新區關于培育和發展村民理事會的指導意見》（2013年3月5日）也規定：村民理事會在調整組建村委會期間主要是協助村黨組織管理村的公共公益事務，并為村級換屆做好相應的籌備工作，暫作備案成立。待新一屆村民委員會產生后，村民理事會再按有關社會組織登記管理要求運作。

{15}{27} 郭芳、鄒錫蘭：《廣東清遠探索農村綜合治理改革》，《中國經濟周刊》2015年第21期。

{16} 中共清遠市委農村工作委員會辦公室：《清遠市深化農村綜合改革60問（修訂本）》，2015年2月，第13頁。

{17} 全國人民代表大會常務委員會：《中華人民共和國村民委員會組織法》（主席令〔2010〕37號），2010年10月28日，第五條。

{19} 中共大冶市委組織部：《關于村級組織建設的調研報告》，2016年5月3日。

{20} 魏憲朝、劉子平：《創新黨員發展機制，助推農村基層黨組織功能的實現——以山東省利津縣“三步公推”為例》，《探索》2016年第1期。

{21} 參見2010—2014年《中國財政年鑒》的相關數據：新建村級黨群活動中心或村級組織活動場所在東部的江蘇省鹽城市阜寧縣、福建省莆田市仙游縣需10萬;在中部的河南省南陽市淅川縣需10萬、湖北省十堰市丹江口市需14.5萬;在西部的甘肅省臨夏州東鄉縣需8萬、云南省大理州賓川縣需15萬。

{22} 關銳捷、黎陽、鄭有貴：《農村社區集體經濟組織是億萬農民安身立命之本》，《農村經營管理》2011年第3期。

{23} 黃博、劉祖云：《村民自治背景下的鄉村精英治理現象探析》，《經濟體制改革》2013年第3期。

{24} 2015年2月2日中共中央、國務院印發的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（中發〔2015〕1 號）指出：“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。”2015年8月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》（中辦發〔2015〕49號）指出：“在有實際需要的地方，依托土地等集體資產所有權關系和鄉村傳統社會治理資源，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。”2016年1月27日中共中央、國務院印發的《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（中發〔2016〕1 號）指出：“在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。”

{25} 對此的討論很多，參見沈延生、張守禮：《自治抑或行政：中國鄉治的回顧與展望》，《中國農村研究（2002年卷）》，中國社會科學出版社2003年版，第1—95頁;于建嶸：《鄉鎮自治：根據和路徑》，《戰略與管理》2002年第6期;吳理財：《中國大陸鄉鎮政府何去何從》，《二十一世紀》2003年第4期。

{26} 參見徐勇、趙德健：《找回自治：對村民自治有效實現形式的探索》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2014年第4期;鄧大才：《利益相關：村民自治有效實現形式的產權基礎》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2014年第4期;李松有：《資源集中：探索村民自治基本單元的功能基礎》，《山東社會科學》2016年第7期。

{28} 項繼權、王明為：《村民理事會：性質及其限度》，《福建論壇》（人文社會科學版）2017年第9期。

{29} 中共中央、國務院：《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（中發〔2015〕1 號），2015年2月2日。

{30} 孫國英、李書龍、梁有華、龍躍梅：《鄉村治理改革激發基層活力》，《南方日報》2015年4月20日。

{31} 鄧大才：《產權單位與治理單位的關聯性研究——基于中國農村治理的邏輯》，《中國社會科學》2015年第7期;鄧大才：《村民自治有效實現的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察》，《政治學研究》2014年第6期。

{32} 項繼權：《如何破除農村發展面臨的制度性障礙》，《人民論壇·學術前沿》2014年第13期。

作者簡介：項繼權，華中師范大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，湖北武漢，430079;王明為，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責任編輯? 劉龍伏）