黨的十八大以來我國服務型政府研究的運思空間與進路展望

劉翠霞 路玉婷

摘 要：黨的十八大以來，隨著服務型政府建設的持續推進，學術界關于服務型政府的討論與研究出現了一些新特點，以2013—2019年人大復印報刊資料《公共行政》轉載的關涉服務型政府的文獻為例，通過對其關鍵詞詞頻等進行統計分析，發現服務型政府研究的熱點主要聚焦于治理理論的引入、公共價值的維護創造、行政改革的優化、網絡技術應用等方面。結合當前全球化、后工業化、信息化、網絡化的時代背景，以及我國國家治理體系和治理能力現代化的推進，可以預見未來有關服務型政府的研究將更多地關注理論空間的擴展和本土化實踐機制的完善，尤其是如何通過制度層面的顯性改革與倫理精神的隱性重塑共同維護公共價值，有效防治政府腐敗，提升政府公信力，將服務型政府的建設落到實處，將是備受關注的重要問題。

關鍵詞：服務型政府;治理;公共價值;行政改革;廉政;后新公共管理

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2019）06-0064-13

21世紀初，隨著全球化與現代化進程的加速以及WTO的加入，我國政府職能改革開始向縱深推進，“服務型政府”作為一種新的理論和政府治理模式被學術界提出并相繼成為地方政府行政改革的重要實踐目標。從理論蘊含的歷史邏輯來看，服務型政府的提出是建立在“農業社會—工業社會—后工業社會”這一演進背景的基礎之上的，相比于農業社會中代表統治階級利益的統治型政府和工業社會中構建官僚制組織結構以追求效率的管理型政府而言，在后工業社會，以提高公共服務質量為核心旨歸的服務型政府成為構建良好政治生態的最優選擇。正如學者楚迤斐指出：“在后工業社會，政府職能將發生根本性的進化，即政府的服務職能將取代其管理職能而占據主導地位，并逐漸實現政府職能的全方位服務化，導致人類社會新的政府類型——服務型政府的誕生?！盵1]作為我國最早提出“服務型政府”理論的學者之一，中國人民大學的張康之教授在2000年發表的論文中指出：“要用服務理念取代傳統的統治理念和近代以來的管理理念，建立起服務型的政府模式。”[2] 2002年，國家行政學院的劉熙瑞教授立足于經濟全球化的時代背景，認為“政府改革的目標必然是服務型政府，服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”[3]。隨著“服務型政府”這一概念系統和話語模式在學術界的擴散及其實踐價值的凸顯，日益引起了中央和地方政府決策部門的重視。2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校舉辦的省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研討班結業儀式上首次明確提出“要努力建設服務型政府”，這代表著中央決策層開始關注這一命題。而2005年的政府工作報告中再次提出“要努力建設服務型政府”，由此引發了不同學科學者對服務型政府研究的極大關注，服務型政府的建設有了更為堅實的學理根基與政策依托。2007年，黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，引發了研究熱潮，筆者通過檢索中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI）中篇名為“服務型政府”的文章，發現事實上2007年黨的十七大前后是國內服務型政府研究從2000年到現在的明顯高峰期，相關研究的梳理也是汗牛充棟。黨的十八大以來，研究熱度有所減退，考慮到學術研究的累積性與創新性需求，以及實踐的適用性與迫切性要求，對黨的十八大以來關于服務型政府研究的梳理總結和展望也是必要的。

一、研究背景

“服務型政府”作為一個學術概念的提出，有其內在的邏輯必然性，其理論來源并不是西方的新公共服務等理論，而是中國學者結合歷史發展規律對西方行政改革和理論思想進行本土化反思后的產物。而它作為一個學術概念被吸納進政治話語體系中之后，其實意味著關于它的學術探討日漸進入庫恩所說的“常規科學”時期，對其展開的思考研究會更強調對其合法性和合理性的確證，更關注其實踐層面上的實現策略。它的研究熱度可能會衰減，但其價值意義會因政策導向的加持而長盛不衰，這種學術與政治之間的互動在服務型政府的研究中得到了淋漓盡致地展現。

如前所述，近二十年來，有關服務型政府的研究成果眾多，但研究鼎盛期集中在黨的十七大前后，對服務型政府研究的梳理還大多停留在黨的十八大以前。例如南京理工大學的程倩教授研究了2000—2009年以“服務型政府”為關鍵詞的文獻議題熱度，發現“排名前三的文獻議題熱度為：概念提出與綜合性闡釋，政府服務模式及服務職能，問題分析與對策路徑”[4]。武漢大學的尹輝、丁煌以《中國行政管理》的文獻為例，繪制了2002—2011年服務型政府研究十年成果圖并指出：“以2004年和2008年為分界線，可以把國內十年間對服務型政府的研究脈絡劃分為初步探討、建設研討和百家爭鳴三個階段”，并提出“服務型政府理論體系的不斷完善還需要加大了解民聲民意、重視實證調研、關注國外發展、利用學科綜合四個方面的研究力度”[5]。

2012年11月8日，中國共產黨第十八次全國代表大會在北京召開，在這次大會的報告中，“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”成為服務型政府建設的新的目標追求。從中共十七大提出“建設服務型政府”到中共十八大提出“圍繞四個目標建設服務型政府”，是一次全面的轉型和根本性的變革。2017年，黨的十九大報告提出“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”，強調了服務型政府的建設目標將統一為“人民滿意”這一標準。黨的十八大以來，我們能切實感受到國內服務型政府建設的新氣象，學術界和實踐界對服務型政府建設所瞄向的視角與領域也發生著變化。這就需要我們及時爬梳黨的十八大以來服務型政府研究成果的新特點和新趨勢，以回應新時代服務型政府建設實踐對理論的新要求。因此，本文選取黨的十八大作為研究的時間起點具有較強的現實意義。然而，通過直觀的感受去發現黨的十八大以來國內服務型政府研究的熱點及趨勢顯得些許草率和不可靠。受益于大數據技術的快速發展，本文基于人大復印報刊資料網站中的期刊數據庫，通過分析被《公共行政》轉載的有關服務型政府的文章，力求對黨的十八大以來國內服務型政府研究的運思空間與發展進路進行系統地總結與展望。

二、數據來源與文獻計量指標

在時間節點的選取上，本文將2013年1月1日至2019年10月31日（亦即黨的十九屆四中全會之前）作為研究的時間段。以人大復印報刊資料《公共行政》（以下簡稱《公共行政》）作為文獻來源，逐年閱讀被《公共行政》全文轉載的文章標題及正文，記錄并確定與服務型政府有關的文章229篇，并將其作為最終的樣本分析對象。其依據是《公共行政》在行政管理學領域有著廣泛的影響力，轉載的文章匯集了此領域著名學者的代表性觀點，具有較強的權威性和典型性，聚焦的問題一定程度上能夠及時反映國內服務型政府研究領域的熱點和前沿，對學術界更好地了解服務型政府研究的新特點具有重要的參考價值。另外，需要指出的是，筆者為了更全面地了解服務型政府研究的狀況，先期曾檢索過中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI）中篇名含“服務型政府”的文章，從2000年至今多達6000多篇，且通過CNKI的計量可視化分析發現，其研究主題分布較籠統，展示不出服務型政府研究的問題場域和可資擴展的學術空間，所以本文最終選擇人大復印報刊資料《公共行政》作為文獻分析的來源并以全文檢索“服務型政府”，這雖然會有“散光”之嫌，但其敞開式的研究語境對我們深挖服務型政府研究的未來進路會有更多啟發。為方便進行數據統計，筆者進入人大復印報刊資料網站中的數字期刊庫，將《公共行政》期刊中2013年到2019年第10期全文轉載的有關服務型政府的文章逐篇進行下載，建立了信息完備的樣本集。

關于文獻計量分析的指標（見表1），本文選擇題名、論文的轉載年份、作者、來源期刊、發文機構、課題來源、基金項目隸屬省份以及論文關鍵詞等導出有效信息，以對《公共行政》中轉載的關涉服務型政府的文章進行統計分析，以期在一定程度上聚焦其研究熱點和展望未來的研究趨勢，為新時代進一步建設人民滿意的服務型政府提供相應的理據支撐。

三、文獻基本信息的統計分析

通過對樣本集中論文的有效信息進行統計后發現，黨的十八大以來，“服務型政府”這一論題一直在學術界關注的范疇內，其研究熱度雖有小幅波動但總體保持穩定。有關服務型政府的研究成果大多刊登在權威期刊上，研究團隊分布較為廣泛，但較大一部分來自國內著名高?；蚩蒲性核?。中央和地方政府都比較重視服務型政府的相關研究，通過各種層次的基金項目給予其資金支持。隨著時間的變化，實證研究的方式在不斷地被引入服務型政府的研究中，但規范研究這一研究方式還是憑借其特質占據了很大的比重。

（一）年度趨勢

2013—2019年前10個月《公共行政》共轉載論文1112篇，與服務型政府有關的文章229篇，占比達到21%，顯現出黨的十八大以來學術界仍然對服務型政府保持著一定的研究熱情。按年份進行統計，《公共行政》轉載服務型政府相關文章的篇數波動幅度較小，但2016年和2018年出現了小幅下降。2012年黨的十八大召開，2013—2015年《公共行政》連續三年轉載有關服務型政府的文章超過30篇，2015年達到轉載峰值37篇，到2016年其研究熱度有所減少，但2017年熱度又有所上升，總體來看，《公共行政》轉載的服務型政府文章每年保持在30篇左右。由此可見，關于服務型政府的理論研究是具有生命力的，是可持續的，一直是學術界思考的論題（見圖1）。

（二）作者群分布

通過對文章的作者、發文機構和來源期刊的統計，發現作者的數量、所屬機構、原文出處（刊物）整體分布較為廣泛，但同時也有局部分布密集的情況，出現了一些高發文的作者、機構和期刊（見表2）。鑒于篇幅所限，表2僅呈現了作者出現3次及以上、期刊或報紙名稱出現5次及以上、發文機構出現6次及以上的信息。從表2可以看出，共有12種來源期刊出現了5次及以上，排在前五位的分別是《行政論壇》《公共管理與政策評論》《理論與改革》《天津行政學院學報》和《中國行政管理》。這12種期刊一共出現了97次，即229篇文章中有97篇文章出自這12種期刊，而期刊總數高達92種，說明了這12種期刊在服務型政府的研究領域中具有較強的影響力。

作者出現3次及以上的共10人，被轉載了8篇文章的南京農業大學公共管理學院、南京大學服務型政府研究所、江蘇服務型政府建設研究基地的周軍排在第一位，其次是竺乾威（復旦大學）、劉瓊蓮（中共天津市委黨校）、曾維和（南京信息工程大學）、鄭家昊（陜西師范大學）、謝新水（首都師范大學）各4篇，張乾友（南京大學）、汪錦軍（中共浙江省委黨校）等4人各3篇，上述作者總計被轉載了40篇論文，占比達17%，可以認為他們代表了黨的十八大以來服務型政府研究領域的學術水平。通過對發文機構的統計發現，發表6篇及以上文章的機構共有11家，中國人民大學以18篇高居榜首，南京大學因其具有服務型政府研究所以發文17篇排名第二，浙江大學以13篇排名第三，南京農業大學和西安交通大學分別以11篇和9篇位列第四和第五，中共浙江省委黨校、華東理工大學、南京信息工程大學、南開大學均以7篇緊隨其后，中山大學、華中師范大學皆發表6篇。這11家發文機構總計發表108篇文章，在眾多發文機構總發文229篇中占比高達47%，且這些院校的層次都較高，可以說，它們引領著黨的十八大以來國內服務型政府的研究。但從另一方面來看，仍然有許多其他不同機構的總被轉載量占一半以上，表明黨的十八大以來國內研究服務型政府的高校和科研院所的分布較為廣泛，呈現“遍地開花”的態勢。另外，可以發現這些院校所在省份如：北京、江蘇、浙江、上海、天津等地的服務型政府建設都相對較好，煥發著理論與實踐相結合的光輝。

（三）課題來源

轉載的論文是否依托各類基金項目在一定程度上反映著學術共同體與政府對相關研究主題的重視程度，也折射出研究的學術價值和現實意義。經過對樣本集中229篇文章的基金項目進行統計分析后發現：有課題支持的文章是182篇，占比高達79%，其中，課題來源于國家級基金項目的有125篇，教育部基金項目的有21篇，省級項目有19篇，市廳級項目5篇以及其他項目12篇（見表3）①。得到國家級基金項目支持的論文在所有得到基金支持的論文中占比達到69%，這表明國家對服務型政府的研究十分重視并給予了大量資金支持。另外，由表3可以看出，來源于省、市廳級的課題論文有24篇，也占有一定的比例，在中央大力支持服務型政府研究的氛圍中，地方政府也發揮自身主觀能動性，結合地方實際推進服務型政府建設。通過對基金項目資助省份進一步統計，發現：江蘇、浙江對服務型政府的研究給予了較多的資助（見表4）。這也從側面印證了這兩個省份走在了地方服務型政府建設的前列，例如江蘇省的“不見面審批”就成為服務型政府建設中的一張亮麗名片，浙江省的“最多跑一次”改革也作為典型經驗在全國得到全面推廣。

（四）研究方式

從研究方式來講，人文社科研究一般包括規范研究和實證研究兩種。規范研究從功能上說具有引導性和總結性，其通常從價值判斷出發，通過歸納演繹和邏輯推理解決“應當是什么”的問題，注重分析事物本身的好壞，是否有利于社會發展。實證研究以統計分析為主，強調通過經驗證據，采用定量研究方法得出結論，解決“是什么”的問題，關注事物是如何運行的，具有科學性和實務性特征，但可能缺少對于深層規律的探索。

筆者對《公共行政》轉載的有關服務型政府的229篇文章進行研讀后發現，有44篇文章采用了實證研究的方式，比如王雁紅通過案例研究法對三種公共服務合同外包的運作模式展開了分析與比較[6]，胡稅根通過對紹興市28個中心鎮的實證調查，對“擴權強鎮”改革的績效進行了深入探討[7]，引申出對服務型政府建設過程中存在問題的思考。其余的185篇文章都采用了規范研究的方式，更多地從學理層面解釋了服務型政府的內涵、構建服務型政府的方法與困境等（見表5）。

由此可見，服務型政府的研究更多地關注應然范疇，從邏輯性方面指明服務型政府應該是怎樣的。但值得注意的是，從對論文原發年份和研究方式的交叉分析來看，近年來對服務型政府的研究越來越重視實證研究方法的引入（見表6）。這與當前社會科學研究注重定量分析及模型建構的學術氛圍相吻合，但規范研究方式一直以來的高占比也在彰顯著理論研究透視本質、還原事物本來面目時不可替代的價值依歸性。

四、熱點研究視域的聚類分析

關鍵詞是文章作者對論文內容進行的高度提煉與總結，具有很強的概括性和代表性，如果在研究中同一個關鍵詞出現的頻率較高，證明其所對應的概念域正是學者們所關心的，對其進行聚類分析可以更好地明晰該研究主題域的分布圖式，為把握未來研究走向提供重要依據。基于這一考慮，筆者對服務型政府樣本集中相關文章的關鍵詞詞頻進行了統計分析（見表7）。

由表7可以清晰地發現，轉載的229篇關于服務型政府的文章中詞頻在5次及以上的關鍵詞共有14個，排在前三名的分別是合作治理、公共服務以及地方政府。考慮到表7中一些關鍵詞具有相似甚至相同的含義，另外，在樣本集中的文章里，還有很多關鍵詞雖然表述不同但是表達著相近的內涵，為了更好地聚焦服務型政府的研究視域，發現其研究重點，筆者以上述關鍵詞排名為線索，根據服務型政府研究領域的話語特點和取向，將文章中關鍵詞進行歸納與整理，分為5類（見表8）。通過對這5類關鍵詞的系統整合與深入反思，可以發現黨的十八大以來服務型政府的研究主要圍繞以下幾個方面展開：

（一）治理理論的引入

由表8可以看出，與政府治理和社會治理有關的詞語出現的頻率最高，這表明黨的十八大以來服務型政府的研究越來越重視治理范式的價值，因為服務型政府的建設之路在某種意義上就是尋求更好的治理之道。治理理論興起于20世紀80年代的西方國家，“從統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。‘多一些治理，少一些統治是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征”[8]。全球治理委員會在1995年發表的《我們的全球伙伴關系》研究報告中對“治理”作了權威的界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程?！盵9]之后這一理論傳入我國并在這幾年成為學術界研究的熱點。

2013年召開的黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的一項重要目標就是要推進國家治理體系和治理能力現代化，而政府治理現代化是其中一項重要的組成部分，具體又體現在服務型政府的建設中，所以學界對服務型政府的研究更多地從治理領域展開了思考。一方面，體現出學者們關注時事，在自身從事的研究中緊跟時代潮流，具有學術敏感性和政治敏感性;另一方面，也啟發著學術界將治理理論運用于新時代服務型政府建設這一研究領域大有可為。在公共行政中，從管理到治理的轉變，是一場思想觀念的根本性變革，是“一元統治”向“多元參與”的過渡。鄭家昊研究指出：“相較于以控制導向和集權導向為基礎建立起來的傳統治理模式，合作治理要求多元治理主體平等地參與到社會治理的各個環節，在合作治理中，政府類型將會實現從‘管理到‘服務的深刻轉型，服務型政府在社會治理中將不會沿用管理主義的控制導向，而是建立起引導型政府職能模式，引導社會力量合作地參與社會治理。”[10]治理理論的核心要素之一是參與主體的多元化。隨著公共生活的拓展，中間階層人數的增多，社會對政府公共服務的質量和數量要求越來越高，各種治理主體特別是非政府組織紛紛參與社會公共事務，確立了包括政府在內的多元主體共同合作治理的模式，政府職能因勢轉變，在發揮總體引導社會治理過程作用的基礎上，秉承公平公正的原則，著重于協調平衡不同主體之間的利益關系，實現以“參與”“透明性”“法治”“回應”“公平包容性”“效力與效率”等為基本特征的“善治”目標，從而推動服務型政府的建設和發展。

（二）公共價值的凸顯

對關鍵詞詞頻的統計分析結果顯示，“公共價值”這一大類關鍵詞出現的頻率也非常高，體現出“公共價值”在服務型政府建設中的認識論意義。公共性、公共領域等詞也出現了較高次數，“公共價值是公共領域共有的集體意識，也是一種共同價值”[11]，其關乎公民期望與公共利益的實現。它的構成元素清單包括：“責任性、適應性、倡導、利他主義;利益平衡、仁慈、有條理;公共參與、公民的個人發展、集體選擇、公共之善、競爭、妥協、連續、協作;民主、對話;效益、效率、雇員自我發展、熱情、平等對待、公平、倫理覺悟;公正、友好;良好的工作環境;誠實、人的尊嚴;正義;合法性、傾聽公民意見、地方治理;多數原則、道德標準;中立;公開;節儉、政治忠誠、專業化、個人權力的保護、保護少數人利益、生產力、公共利益;合理、政體尊嚴、政體忠誠、政體穩定、可靠性、回應性、風險準備、穩健、法治;保密、股東價值、社會凝聚力、穩定、可持續;及時;用戶民主、用戶為中心;未來的聲音;人民的意志”[12]。由此可見，在公共管理領域，公共價值的存在是多維度的，黨的十八大以來，學者們開始大量關注在服務型政府建設過程中公共價值的政治屬性，不僅看到了公共價值中效率的重要性，更強調了社會公平和基本正義的公共價值在中國政治中的特殊意義，這是時代變遷、社會發展、政府進步的結果。公共價值依托公共部門而存在，政府的公共性成為研究的重要方面，政府公共性即政府產生、存在和發展的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務。公共利益是公共價值存在的前提，公共利益的需要詮釋著公共價值的意義。當前社會，利益訴求的多元化及個人行動的差異化促使政府承擔起創造、維護和保持公共價值的責任，自然合理的公共價值目標的設定及實現也必然蘊含在服務型政府建設的實踐中。

改革開放四十年來，我國的生產力水平得到較大提高，但同時也伴隨著嚴重的貧富差距和社會不公問題。在社會轉型期，城鄉發展、區域發展不平衡的現象時有出現。在公共服務外包、公共政策制定等過程中以公共權力為資本，背離公共利益目標，用公權力謀取私權利的尋租與腐敗行為也間或顯現。這些問題的存在沖擊著公眾對政府公共服務供給能力的信心，損害了政府維護公共價值的形象，嚴重削弱了政府的公信力，也違背了服務型政府的基本理念和要求。黨的十九屆四中全會進一步提出：“要堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”。這就需要不斷堅持和完善黨和國家的監督體系，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制。近些年關于城鄉公共服務均等化、公眾參與政府決策、公共服務需求、共享經濟、行政監察、反腐敗的研究都或顯或隱地包含著對服務型政府建設中“公共價值”的審視和思考。黨的十八大以來，服務型政府的建設更多地朝著人民滿意的方向前進，學者們在關注政府自身建設的同時，也開始關注公共領域中公眾在其中的地位與作用，公共部門與公眾都是公共價值的倡導者和維護者。政府在公共政策的制定過程中，積極發揮協商民主的獨特優勢，舉辦“聽證會”等活動，形成公眾參與的良好氛圍，在提供公共服務時，“以人民為中心，讓人民有權決定，人民是評價主體，人民滿意是評價標準”[13]。

（三）改革邏輯的優化

“行政改革”是排在政府治理、公共價值、社會治理這三類關鍵詞之后的又一研究熱點，這同樣與黨的十八屆三中全會提出要深化行政體制改革有關。之后，黨的十九大報告繼續指出：“為適應新時代中國特色社會主義現代化，要進一步深化機構和行政體制改革?！狈招驼慕ㄔO是我國行政改革的目標選擇，機構改革是建設服務型政府的有效途徑，因而機構改革自然成為了服務型政府研究的熱點。

改革開放以來，我國政府職能改革經歷了三次轉變：第一次政府職能轉變著眼于機構改革，減少政府對微觀事物的直接管理，以適應經濟體制改革的需要。第二次政府職能是通過大部制、行政審批制度等改革轉變的，政府的公共服務職能得到了凸顯。大部制改革使資源得到合理利用，改善部門扯皮、辦事效率低下等問題，以更有效的管理體制提供公共服務和公共產品。行政審批制度改革是政府職能轉變的一個重要舉措，是建設服務型政府的一項重要內容，通過撤銷和減少行政審批項目更好地服務社會，用制度性的手段改革公共權力和公眾權利之間的關系，給行政相對方提供便利的同時也能縮小“暗箱操作”的空間，從源頭上預防和治理腐敗，促進人民滿意的服務型政府的建設。第三次是全國經濟發展進入新常態后，政府職能面臨著又一次轉變，要求理順政府與市場、社會的關系，確定政府的權力范圍，讓市場在資源配置中起決定性作用，開始了以“放管服”改革為重點的行政審批制度改革。李克強總理多次強調：“要推進‘放管服改革以加快政府職能轉變”，這次改革的核心在于簡政放權。在此背景下，浙江省首先開展了“最多跑一次”的改革實踐，通過服務事項的網上辦理和事項辦理的標準化，減少了行政人員與服務對象的直接接觸，從而降低了政府服務過程中由于人際互動可能產生的腐敗現象，服務型政府的建設基礎由此更加夯實。浙江省的這一改革樣本引發了學者們對服務型政府建設的新思考，“以‘最多跑一次改革為切入點，形成層層倒逼、層層遞進的改革推進機制，將有效推動政府職能轉變、政府管理模式和行政流程變革以及大部門體制改革和府際關系調整，形成行政體制改革和政府治理體系現代化的完整路線圖”[14]。

黨的十八大以來，具有新公共管理特征的簡政放權的大幕進一步拉開，提出市場在資源配置中的作用應由基礎性轉變為決定性，讓政府管不好、管不了的事情交由市場解決，這就為調整政府與市場的關系，最大限度地還權于市場，減少原先由于政府超強的資源配置權力誘發的權力尋租現象，更好轉變政府職能，為建設服務型政府提供了方向。另外，雖然“服務型政府”這一新型政府治理模式由中國學者提出，但中國政府在改革的過程中仍然受到西方新公共管理運動“市場導向”和“績效主義”的影響，引發了道德滑坡及公平公正缺失等問題。由此，對改革進行自主創新，即在建設服務型政府這一戰略目標下優化改革邏輯成為學者們關注的重要方面，相關反思和研究成果比如行政吸納、創新政府服務、府際合作、跨域協同治理等相關分析也大量出現。

（四）網絡技術的應用

“網絡技術”這一類關鍵詞也顯現了很多次，這與當前互聯網時代的快速發展密切相關。網絡技術的廣泛應用在改變普通公眾生產生活方式的同時也給政府治理提供了新的技術手段。有學者認為：“技術應用積聚起來的變革力量最終將引發政府模式從管理型向服務型的轉變”[15]。隨著大數據的廣泛運用，一方面，政府通過各種渠道進行信息公開，保持自身工作透明度，這對提升政府公信力具有十分重要的作用;另一方面，黨的十九大報告指出當前我國社會的主要矛盾已經變成人們日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，并且“公共服務供給和決策的準確有效建立在充分、精準和及時的需求信息基礎之上，并根據這些信息進行公共服務的生產與供給”[16]。因此，政府可以借助網絡及時、有效、準確定位公眾需求偏好的變化，進而提供精準的公共服務，提升服務型政府的建設水平。

網絡技術的發展提升了公民對政府行政質量的期待。傳統農業社會中，生產力水平低下，公眾對政府更多地投以“仰望”的姿態;在工業化社會，公民意識增強，公民對政府的要求變多變高;進入后工業社會，技術的加持使得各種新媒體和自媒體在監督政府行為中發揮著更大的作用，不管是在繁華的都市或是偏遠的山野，人人都可以平等地握有麥克風，人人都可以通過網絡發聲成為行動者，“克服了傳統監督必須依賴一定的中介組織和渠道的間接性，同時為政府公共權力結構內部的監督機關提供直接、可信、可查的信息和線索”[17]，讓一些貪污腐敗現象無處遁逃，從外部筑牢政府的“服務”本色。信息技術迅猛發展，公共領域開始由信息主導，程序化的政治和政策議程可以通過網絡技術平臺完成，政府對人民群眾關心的問題也可以從被動回應轉向前瞻預測，從而提升人民對政府行政行為的滿意度?！叭绻f傳統的政府管理流程是出現問題——邏輯分析——找出因果關系——提出解決方案的事后‘救火模式的被動響應，那么，大數據戰略下的政府的管理流程則是搜集數據——量化分析——找出相互關系——提出優化方案的前瞻性正向思維模式”[18]?？傊W絡技術的發展與應用使得政府更加公開和透明，更加高效地防治腐敗，更加精準地提供服務，為建設人民滿意的服務型政府提供了技術保障，并成為黨的十八大以來國內服務型政府研究的熱點領域。

五、未來研究趨勢展望

黨的十八大提出的“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府建設的新目標，是近二十年理論研究與政策實踐有機融合的智慧結晶，十八大以來的服務型政府的研究范疇也基本圍繞這四點展開。比如“治理理論的引入”豐富了理論基礎，與建設結構優化的服務型政府高度相關;“公共價值的凸顯”提供了價值導向，響應建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府;“改革邏輯的優化”鋪墊了實踐路徑，與建設結構優化的服務型政府建設目標有關;“網絡技術的應用”為更好建設職能科學高效的服務型政府提供了技術支撐?？傊h的十八大以來的服務型政府研究關涉的核心問題其實在于“服務型政府何以可能、何以可為”?！胺招驼皇且粋€政治口號，也不是政府改革局部操作層面的調整，而是對我國未來政府改革和發展方向的重新定位”[19]，其作為一種后工業社會中的新型行政模式，是當前社會治理的必然選擇。

“研究過往需要有歸納和概括能力，構想未來需要有豐富的想象力”[20]。建設服務型政府的目標是伴隨著中國的行政改革提出的。黨的十八大以來，我國服務型政府的研究注重緊密結合時代背景并形成了一些穩定的研究熱點領域，比如公共服務、政府治理、合作治理、廉政建設等。未來服務型政府研究的理論空間仍將擴展，其本土化實現機制也會不斷完善。

（一）理論空間的擴展

20世紀90年代末以來，西方國家在進行改革時從強調新公共管理中市場、競爭、效率等價值轉向“后新公共管理”改革運動重視的協作、整合等價值，比如英國和挪威的“整體政府”的提出、美國“協作”治理的展開。后新公共管理的核心是通過結構性的整合和頂層能力的重構來提升國家頂層的政治控制力，其目標特點主要體現在：解決新公共管理無法實現的中心效率承諾，解決政治領導人的科層控制問題和公共機構的碎片化設置以增強公共部門的能力，通過強化多社會的管控來應對日益不穩定和不安全的世界。[21]隨著全球化浪潮的推進和科學技術的迅猛發展，人類社會整體進入以“不確定性”為主要特征的風險社會時代，風險的延展性與跨國性使得風險的防范治理遠遠超出一國政府的管制范圍，傳統的政府治理模式和體制遇到了前所未有的挑戰。西方學者提出“整體性政府”“無縫隙政府”“數字治理”“新公共治理”等積極回應了這一挑戰。這些新的范式理念對于我國服務型政府的建設無疑具有一定的啟示意義。

但與此同時，我們也要認識到：中國的改革具有自身的特色，對改革的思考要在有保留地學習西方理論和經驗的基礎上進行本土化的創新，“基于中國場景的知識推進”[22]是迫在眉睫的任務。我國的改革要在黨的領導下進行并堅持黨的領導，因此，對于如何在后工業化、風險社會的歷史視野中，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，基于中國國情，突破既有話語體系，跨學科地運用創新性思維提出“中國方案”來妥善處理好政府與市場、政府與社會、政府與政府、政府與公民之間的關系，實現效率、公平到服務價值的轉變，以超越回應性、前瞻性地建設人民滿意的服務型政府，實現治理的現代化，筆者認為還有較大的理論擴展空間。比如，隨著經濟社會的快速發展，我國人民對美好生活的渴求不僅有物質文化層面的，還有生態環境方面的，要增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，政府要特別關注生態文明建設。近年來，大氣霧霾、生態破壞等環境問題的出現，影響了社會發展，考驗著政府行政能力。黨的十八大提出“要把生態文明建設放在突出地位”，因此，遵循“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，營造一個宜居的環境是推動建設人民滿意的服務型政府向縱深發展的途徑之一。由此，與時俱進地關注政府在環境治理方面作為的研究及相關的環境公平正義的政治學理論將是未來學術界探討服務型政府建設中無法忽略的焦點。

此外，服務型政府的建設也離不開對行政倫理和精神價值的考量。特別是在市場經濟和科學技術高度發達的當代社會，有些政府部門在制定公共政策時存在著只為自身謀利益的動機，行政人員由于“體制內外利益差異的感應作用”[23]并不完全具有良善意愿，在運用公共權力時常常會面臨利益沖突的倫理困境，比如賄賂、權力兜售、信息兜售、財政交易、饋贈與消遣、組織外就業等。孟德斯鳩也曾說過：“不受制約的權力必然是腐敗的?！泵鎸@種困境，不但需要尋求法律等外部控制的手段在顯性結構中遏制行政人員內心可能的“惡”，也需要在其提供公共服務時，對其公共權力進行有效制約，拒絕貨幣侵蝕，讓腐敗失去滋生的土壤，喚醒行政人員內心的忠誠和良知，在隱性結構的運行中重塑公共行政精神。換而言之，在工業社會，規則、制度等物化設置在社會治理中發揮了重要作用并成為服務型政府研究的熱點，而在高度復雜和高度不確定性的后工業社會，為避免這些物化設置的僵化及失靈，非物化的因素諸如行政精神的建構就顯得格外重要。在為人民謀福利的過程中，很關鍵的一點就是行政人員具有公共行政精神和服務意識，能正確運用公共權力，通過公開透明的行政方式推進廉政建設，提高服務質量，打造自身親切的形象。思想是行動的先導，在新時代的征程里，行政精神支配引領著行政人員的行動，影響著服務型政府建設的成效。后工業社會中，我國的服務型政府建設需要一種前瞻性行政精神的指引，相信未來有關行政倫理精神的理論也會不斷創新與充實。

（二）實踐機制的完善

從實踐層面而言，當前我國服務型政府的建設必須要充分考慮老齡社會與網絡社會的結構化背景。根據國家統計局發布的數據，上世紀末我國已步入“老齡化社會”，截至2018年底，全國60周歲以上老年人口有2.49億，占總人口的17.9%，老年人口撫養比也再創新高，老齡化形勢愈發嚴峻。一方面，面對人口年齡結構的日趨老化，政府的醫療、養老負擔會越來越重，如何有效回應民生需求，化解市場失靈與政府失靈的風險，構建公平合理的社會保障體系，確保人民群眾的獲得感，滿足人民群眾的美好生活愿望，是服務型政府亟待解決的問題。另一方面，服務型政府對網絡社會的治理以及網絡技術的創新性應用也將成為未來相關研究的熱點。根據中國互聯網絡發展狀況統計報告的數據顯示，截至2018年6月，我國網民規模達8.02億，普及率為57.7%，人均周上網時長為27.7小時。面對如此龐大的網民群體，原有的適用于現實實體社會中的政府行政模式必須做出相應的轉變，網絡輿情的引導控制與應對、大數據信息的整合利用、網民隱私權的保護、數字政府的構建等都是服務型政府建設過程中必須要重視的問題。