政府未來治理模式對我國行政體制改革的借鑒與啟示

周欣

摘?要：我國行政體制改革蘊(yùn)含著新機(jī)遇，同時(shí)也面臨著新挑戰(zhàn)，為維持政治穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動文化繁榮、加強(qiáng)社會管理、優(yōu)化生態(tài)建設(shè)，經(jīng)過了多年的探索和總結(jié)，中國現(xiàn)代行政體制改革進(jìn)入了一個(gè)新紀(jì)元。黨的十九大報(bào)告提出了基于創(chuàng)新、接續(xù)、服務(wù)的行政體制改革戰(zhàn)略，進(jìn)行了多緯度、全方位的行政體制改革部署，雖然繼改革開放后取得了巨大成就，但是面對新的機(jī)遇和形勢，我國行政管理體制還有與之不相適應(yīng)的地方。放眼歐美國家的治理總體來看較成熟，且這些民主國家推行改革最為積極，形成了一些新型的治理模式，這些模式對中國行政管理體制發(fā)展具有一定的參考價(jià)值。結(jié)合中國行政體制改革實(shí)際問題，分析了這些治理的模式特征，為解決中國行政改革道路上的困難謀求出路，力圖進(jìn)一步明晰目標(biāo)和思路。

關(guān)鍵詞：政府未來治理模式;行政體制改革;借鑒與啟示

中圖分類號：D9?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.03.061

1?引言

據(jù)史料記載，諸葛亮在蜀地治國，特別強(qiáng)調(diào)采取嚴(yán)厲措施控制犯罪，但也有人提出了質(zhì)疑。唐初，唐太宗李世民減輕賦稅，廣納賢才，愛民如子，他重視群眾的力量，吸取隋朝滅亡的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為：“民，水也;君，舟也。水能載舟亦能覆舟”，所以當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，國泰民安。無獨(dú)有偶，蜀漢時(shí)期的統(tǒng)治也以緩和關(guān)系、放寬刑法、限制治理措施為上策。諸葛亮比較了治蜀和其他歷史時(shí)期的不同情況，之所以這些時(shí)期休養(yǎng)生息，政治清明，是因?yàn)槎继幱陂_國之初，這時(shí)社會穩(wěn)定是國家發(fā)展的前提，當(dāng)下治蜀是綱紀(jì)廢弛，秩序紊亂地局面，這種狀況下，理應(yīng)嚴(yán)明法紀(jì)。而宋朝時(shí)期，一直奉行的政策是重文抑武，通過了很多具體措施進(jìn)行對兵權(quán)的轉(zhuǎn)移，其中就有著名的杯酒釋兵權(quán)，剝奪中央和地方官員手中的權(quán)力，再就是派文臣到地方掌管各級事務(wù)，進(jìn)一步削弱武力，這樣就初步解決了自唐朝以來“藩鎮(zhèn)割據(jù)”的歷史遺留問題，為宋朝的社會穩(wěn)定提供了前提。我們以史為鑒提出進(jìn)一步思考，在國家現(xiàn)代化治理的前提下，我國的行政體制改革怎樣才能更好地服務(wù)政策承受方的民眾而有所作為呢？或許我們能從西方的有關(guān)治理模式中學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

2?四種政府未來治理模式對我國行政改革的借鑒與啟示

20世紀(jì)80、90年代發(fā)生了經(jīng)濟(jì)形勢及政治局勢的變化，政府治理從傳統(tǒng)型到管理型，再到服務(wù)型，如今又有更多新型治理模式出現(xiàn)，不斷適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。不僅是發(fā)展中國家，這種變革的思潮同時(shí)也發(fā)生在英美語系國家，甚至是類似于日本及其他政治相對成功的國家，這是一次席卷世界的改革浪潮。在西方國家治理過程中形成了四種典型的政府治理模式，下面分別從這四種模式進(jìn)行分析和總結(jié)，以便提煉出有借鑒價(jià)值的成分。

2.1?市場式模式

首先，市場模式趨向于強(qiáng)調(diào)壟斷的負(fù)面結(jié)果，追崇的是分權(quán)。以英國為例，英國建立了約100個(gè)行政機(jī)構(gòu)，規(guī)模大小不一，有的組織規(guī)模很小，如“威爾頓公園會議中心”只有30名職員;有的組織規(guī)模較大，如“社會救濟(jì)局”雇傭了大約7萬名員工，但其職責(zé)僅是負(fù)責(zé)英國社會服務(wù)救濟(jì)金的發(fā)放。我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在世界政治變革的巨大漩渦中，得到了歷史的考驗(yàn)，市場和宏觀調(diào)控作為最基本的資源配置方式都發(fā)揮著舉足輕重的作用，市場作為“一雙看不見的手”，以市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律作為依托，能動性大，能及時(shí)反映不僅涉及私人化部門，并且深入公共部門的相關(guān)管理和服務(wù)。就有學(xué)者提出應(yīng)該建立一個(gè)“市場式政府”，國家出臺的相關(guān)政策佐證了這一觀點(diǎn)。

自進(jìn)入國家治理現(xiàn)代化的新時(shí)期以來，政府管理主要傾向于管制型的模式。市場模式倡導(dǎo)者認(rèn)為由單一的政府管理，由于管理的單一性不能對外界作出及時(shí)有效的反應(yīng)，而是注重私人化或是半私人化部門共同提供服務(wù)。目前，我國已經(jīng)有一些私人化部門或中介組織介入提供公共服務(wù)的行列，政府只需盡可能的配合完善此種執(zhí)行方式，加強(qiáng)正確的積極引導(dǎo)，建立健全激勵(lì)機(jī)制，促成除開政府部門之間的一些額外的聯(lián)系，如政府部門與私人化部門，政府與公眾。基于市場的管理模式強(qiáng)調(diào)效能和效率，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)須符合社會需要，將二者結(jié)合起來一同加以考慮才能更好的優(yōu)化管理路徑。市場化模式的核心思想是通過市場來完善治理，通過譬如按勞分配、運(yùn)用其他私人部門的管理技術(shù)進(jìn)行。

此外，市場模式如今依然成為國家和政府最受歡迎的革新概念。這一模式給了公眾更大的開放度和更實(shí)際的選擇權(quán)。物流這個(gè)曾經(jīng)的壟斷性服務(wù)行業(yè)如今已加入了很多私人公司的競爭，注入了更多的新鮮血液，加入競爭機(jī)制后，適者生存的法則讓快遞行業(yè)不斷的推陳出新，革故鼎新，結(jié)合現(xiàn)在網(wǎng)購市場的進(jìn)一步擴(kuò)大，正是市場經(jīng)濟(jì)帶來的便利，使私人公司已經(jīng)接辦了郵政業(yè)中一大部分最有利可圖的市場份額，快遞行業(yè)呈現(xiàn)百花齊放百家爭鳴的景象。市場，一雙看不見的手，對于我國很多方面的治理問題或許是一劑良方。

2.2?參與式模式

參與式模式，顧名思義鼓勵(lì)參與是其要義，參與是20世紀(jì)90年代的主要政治議題之一，至今仍是熱點(diǎn)話題，任何時(shí)代里，沒有公眾的積極參與，政府很難將其行動合法化。我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡、不充分，人民日益增長的物質(zhì)文化需求得不到及時(shí)供應(yīng)，這一矛盾從客觀上限制了公眾的有效參與，但是我國政策鼓勵(lì)公民參與，以及通過技術(shù)創(chuàng)新增加公民的參與渠道，我國已經(jīng)進(jìn)入基本全民參政的時(shí)代。如何更好的做到公民的積極參與，可以從以下幾個(gè)角度出發(fā)。從參與模式的角度來看，服務(wù)對象的積極參與才是真正有效的，服務(wù)對象的參與是一個(gè)基本前提。因此，首先要增加公眾參與度，提高政治參與意識，這是從公民的角度出發(fā)，對于在政府部門工作的公務(wù)人員來講，借鑒參與式治理的模式，可以對表現(xiàn)優(yōu)秀或是對政府工作做出了一定貢獻(xiàn)的公務(wù)人員給予一定的經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)行升職加薪，讓公務(wù)人員不僅能獲得相關(guān)榮譽(yù)也能切實(shí)得到實(shí)際的獎(jiǎng)勵(lì)，從而提高公務(wù)人員的積極性。基層干部是與人民生活息息相關(guān)的群體，往往對決策是最有發(fā)言權(quán)的，協(xié)調(diào)好各方參與也是政府工作所需要注意的，參與模式的觀點(diǎn)認(rèn)為，在公共事務(wù)中，所有的意見都具有相同的價(jià)值。

再者，有效的公民參與的要求之一就是進(jìn)一步開放政府，我國建設(shè)“陽光型政府”并得到群眾的擁護(hù)，并且進(jìn)行政務(wù)公開，群眾有難事直接找政府，政府工作人員下鄉(xiāng)走訪，實(shí)地調(diào)研，體察民情，將群眾參與落到實(shí)處，這體現(xiàn)了從群眾中來，到群眾中去的工作方法，真正做到了權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，將政府和公眾緊密聯(lián)系在了一起。我國不僅完善政府機(jī)關(guān)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，并且嚴(yán)格依法行政，執(zhí)政為民，讓公開化、透明化的“陽光型政府”更加完善。

2.3?彈性化政府

彈性化方法強(qiáng)調(diào)彈性，主張現(xiàn)有的組織應(yīng)該不斷撤銷。“永久性問題”是絕大多數(shù)政府面臨的，即使客觀環(huán)境瞬息萬變，但這種以不變應(yīng)萬變的習(xí)性依然存在。行政體制一直在以“依法行政”為特征的變革中，通過隨著“憲法”的改革和觀念的更新，組織創(chuàng)新須以社會對政府組織的實(shí)際需求為基礎(chǔ)。

彈性化政府論者認(rèn)為，政府花費(fèi)越少，社會就越有利。為了減少建設(shè)和支出，政府可以通過雇用更多的臨時(shí)雇員來降低組織的持久性。中國加入世貿(mào)組織，參與全球經(jīng)濟(jì)周期，行政管理方式的轉(zhuǎn)變，確立了政府作為“裁判”的角色，加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理，注重間接管理，政府行政力量放手于市場，從無限政府向有限政府的多功能轉(zhuǎn)變。

認(rèn)為所有的舊政策一無是處，就像假設(shè)所有現(xiàn)有的政策都是完美的一樣，是一種錯(cuò)誤的推論，公共組織或私人組織的穩(wěn)定性和持久性也有其優(yōu)點(diǎn)，雖說組織這種已經(jīng)制度化的能力可以使他避免重大的錯(cuò)誤，但是創(chuàng)新依舊是最有力的手段，安徽省鳳陽縣小崗村的18名農(nóng)民簽訂了“生死狀”，并建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，成為農(nóng)村土地制度的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。“經(jīng)驗(yàn)”并不是創(chuàng)新的阻礙，我們要從歷史中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上推陳出新，建立有中國特色的相關(guān)制度來促進(jìn)發(fā)展。

2.4?解制型政府

解制方法強(qiáng)調(diào)公共組織的內(nèi)部管制是公共組織功能失調(diào)的主要原因，同時(shí)也認(rèn)為，對現(xiàn)代社會來講，集體行為應(yīng)是解決問題的一種手段，而非問題本身的一部分。社會有很多重大的問題只有通過集體的行為才能得以解決。我國從古代就已經(jīng)開始崇尚集體的力量，如“三個(gè)臭皮匠賽過一個(gè)諸葛亮”、“二人同心其利斷金”等等，我國是一個(gè)多民族的國家，文化傳統(tǒng)是建立在農(nóng)業(yè)文明的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)力低下的古代，農(nóng)業(yè)等水利工程是需要靠集體的力量才能建造，所以我國特別強(qiáng)調(diào)集體觀念。每當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)情時(shí)，政府總能進(jìn)行及時(shí)的部署，調(diào)遣各方人員參與到救災(zāi)之中，并且解制模式強(qiáng)調(diào)的集體行為并不是大政府的做法，而是一種積極的應(yīng)對方法。

解制模式提出的解決方案的背景是西方發(fā)達(dá)國家過度法治化對自由秩序的負(fù)面影響，我國要想引用此制度就必須要建立健全法制，我國對法制的要求特別嚴(yán)格，因?yàn)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)需要用法律來保障正常的經(jīng)濟(jì)秩序，真正讓民眾做到有法可依、有法必依。

3?總結(jié)

政府治理的這四種模式各有所長，提出一些諸如職責(zé)和公共利益等新課題，當(dāng)然無論采取哪種模式都不會是完美無缺的，在解決了相關(guān)問題之后新的問題也會隨之而來，每一種模式都有我國公共管理可借鑒的成分，需要注意的是，模式之間有互通的成分，對于有些命題也會有沖突，就像參與模式和市場模式有著不同的觀念形態(tài)和哲學(xué)淵源，并且有些模式在英美語系國家比較適用，但不是放之四海皆準(zhǔn)的通則，我國要從本國國情出發(fā)，結(jié)合中國實(shí)際情況，基于我國的政治思想將新的模式融入傳統(tǒng)的治國理念之中。

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