突發性危機事件中應對性法制的功效分析

李江

摘?要：在高度復雜及不確定性的現代社會背景下，突發性危機事件屢次出現在公民正常的社會生產生活中，對公民生命、財產安全產生了較大的威脅與損害。在災難發生時，政府需通過一套相對完善、合理而科學的應對法制來確保自身應對災難體制、機制與行動措施的合法性，體現自身的責任意識，并基于行政法治的視角履行自身的法律義務。因此將以漳州古雷PX項目爆炸事件為背景，以行政辯證性分析視角在行政法理基礎上，政府所構筑的災難應對法制的功效，并依據分析結果，提出完善突發事故災難事件應對法制的建議。

關鍵詞：應對法制;漳州地方政府;完善性建議

中圖分類號：D9?文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.03.076

1?背景呈現

現代性社會伴隨技術進步與社會層級發展，呈現出較強的風險性，所面臨突發性危機事件的機遇也愈發增多。2015年4月，漳州古雷PX石化項目發生因聯合裝置管道泄漏而導致的爆炸事故，導致在其儲油罐區多個儲油罐起火，對附近的儲油罐、管線、工廠以及整個港灣產生了重大威脅。

古雷地方應急指揮中心依照事故災難應對的主要法律，經漳州地方政府，直接向國務院應急辦、國務院安委會及其辦公室等國家安全應急領導決策層進行匯報，并引起了國務院、公安部領導、省委、省政府領導高度重視。同時，漳州市政府則根據我國制定的統一應急法律——《國家突發事件公共應對法》，遵照“法治原則”，通過同國務院有關部門的協調、合作，接受中央領導，遵循“依法行政原則”、“有效控制危機及最小代價原則”，為保護漳州民眾、漳州市、福建省及國家公共安全利益，維護經濟、社會秩序的安定，調動、組織所有專業力量進行處置，其中包括消防隊、地方駐軍、安監局及相關部門、科研機構專家等，相對科學地采取相應措施進行撲救、警戒、醫療救治以及人群疏導、信息發布等活動;依據《國家安全生產事故災難應急預案》指令軍隊、武警等遵守地方立法、國務院命令，參加突發事件應急救援工作。依據國家危機應對法制及其相關規則，該事故得到了有效控制，事故影響也得到了妥善處置。

2?危機事件中應對法制功效解析

2.1?危機事件應對法制的優勢分析

（1）該案例中，應對法制的優勢主要體現在地方政府視危機事故法制原則為標準，通過實戰嚴格遵守《國家突發公共事件應對法》，符合法治、行政應急性原則，契合相對應的處置操作手段，為應急組織行動提供合理、科學的原則性保障。

根據PX項目爆炸的突發事故災難性質，漳州市地方政府以《國家突發公共事件應對法》為法制依據，立應對法制原則為標準，符合“法治原則”與“行政應急性原則”，且契合于該災難事件發生后存在的問題與對應的處置手段，為政府決策層、地方指揮管理層以及執行層面組織、部署、行動提供合理且時效性較強的法理保障;依靠《國家突發公共事件應對法》，通過法律形式與相應機制，形成相對統一時間的應對制度體系;漳州地方政府在爆炸發生后僅2、3分鐘，通過信息上報，聯合市應急指揮救援中心，協同國安委、國家應急安全生產救援指揮部，以“行政應急性原則”為準，符合《國家突發公共事件應對法》規定的政府對處理事件過程中的各項權力，調動漳州地方消防隊，并聯系軍區屬地醫院醫護救援力量趕赴現場，進行多部門跨區域聯合行動，依靠漳州該地方區域內應急處置力量，并按嚴格法律程序、預案對災情進行判別、分析，切斷災難源頭，疏散居民，維護了該地區居民的人身、財產安全;應急隊伍的集結和防化部隊的支援，依照《國家突發公共事件應對法》所賦予義務，在國務院、省政府的授權、指令下，實施行政緊急權力的結果;對于該地區道路交通的隔離以及居民的撤離，為依托《國家安全生產事故災難應急預案》所進行，符合法制與人權原則。

（2）基于應對重大突發事件系統的法治化趨勢，國家依據行政法治要求完善突發公共事件應對法制，維護社會發展、人權保障，確保法律保護公民權利，故《國家突發公共事件應對法》成為該案例中地方政府、各相關管理部門、執行機構的統一應對行動標準與法理基礎，形成并構建了相對完善的應對制度體系，明確了災難事故中各方的權責對應與政府、組織與公民的法律義務，將社會各力量的責任制度規范化、法理化。

作為全國性突發事故災難事件的統一應對法律，《國家突發公共事件應對法》成為了危機管理、事故災難事件的核心機理與法律參照體系。漳州地方政府依據其相對系統、完善的突發事件應對領域、層次與環節，以自身為屬地指導性力量中心，迅速通過響應機制與事故決策、處置機制為主的工作體系，在前期缺乏檢測預警機制運行的情況下，以《國家突發公共事件應對法》所規定的應急處置體制的統一領導與應對工作負責制，形成了在行政法律保護下決策、執行、監督及恢復集于整體的處置流程;同時，漳州地方政府通過《國家突發公共事件應對法》獲得了各項處置權力，并受到了上級的權力委托與支持，堅持依法行政，并嚴格按照程序法治原則通過國務院相關部門，聯合國務院安全救援指揮中心和專業緊急救援中心，取得了第31軍防化特種部隊的支援，緩解并防止了次生環境災害的發生，并提升了對環境與居民人身安全的監控專業度;傷員經軍區175醫院的及時搶救，最終基本康復，契合《突發事件應對法》所強調保障公民人身權利的法治原則。

2.2?突發性危機事件應對法制的不足之處

（1）漳州地方政府采取的救援措施呈現出我國突發性危機事件法律體系的不足之處：在該PX項目爆炸后續處置中，缺乏清晰的法制與法理依據對該案件責任人的追責、懲罰以及對該地區環保指標的科學性、系統性、長期性追蹤檢測。

漳州地方政府采取一系列措施，聯合決策、管理與執行部門進行災難救助，并未能就此彌補我國突發事故災難事件法律體系的缺陷——在災后救援恢復階段，漳州市地方政府在該PX項目爆炸后續處置中缺乏法制與法理的清晰依據，對該案件責任人的追責、懲罰及對該地區環保指標的科學、系統與長期性追蹤、檢測較少;爆炸發生后幾天，國家及地方安監總局聲明將地方企業與政府責任管理落實并對應急救援經驗做出總結，對于暴露出的安全投入、管理與監管問題進行從嚴追究，但迄今為止，無論在網絡媒體，還是官方媒介與信息平臺，均未出現對該項目責任人的調查、證據采集、事實與責任認定以及獎懲落實的具體、詳盡信息，相關責任人的現狀及其違法行為的統一性解讀均處于對民眾的信息不對稱狀態，同時對該地區后續災害影響的調查、聲明與信息公開也略顯單薄;此類現象共同折射出當下地方法規設置下立法指導思想不周全的弊病，疏漏較多、過度集中于事故本身，未涉及相應的環境保護、生產安全責任及民眾輿論問題等。

（2）法制實施與推行的環境、氛圍需優化。在網絡、廣播以及報刊等大眾傳媒上，均體現對該PX項目建設初期的質疑、反對趨勢，對地方政府設置、承辦該項目缺乏對其突發事故災難事件預防機制的運作、恢復機制及響應機制部分的溝通、發布環節的信任、知曉與認同度。

法制實施與推行的環境、氛圍及社會基礎條件反映在網絡、電視以及報刊等傳媒，呈現為對該PX項目建設初期存在的質疑，尤其是對地方政府建設該項目，缺乏對其突發事故災難事件預防、恢復機制的運作及響應機制的溝通、發布環節的信任與認同;漳州政府對第一次事故后的恢復、審查、反思與懲戒機制尚且處于未透明狀態，第二次爆炸未宣布相關責任人的懲戒狀態，引起關注此事件民眾的不滿，但因民眾參與突發事故災難事件過程的法制、預防與準備機制相對較少，影響力局限于大眾傳媒與電子信息設備，故民眾對于法律的認知依舊處于相對較淺層次，對于具體法律法規的建設性意見與實施對策思考與諫言較少，基本仍處于對政府、相關部門大而化之地質疑、職責或反對狀態，并未形成有效的法律思維與法制處理思路;地方政府信息公開、披露機制的缺失，致使其對于民眾輿論，法制建設的氛圍營造與維護力度欠缺，二者間互為表里構成消極性循環，將進一步阻礙突發事故災難事件的法制建設與環境優化。

（3）漳州政府通過其突發災害救援體制所調動力量間協調、配合與共同寫作未取得完全一致狀態，部分專業隊伍投入救援狀態較為遲緩，體現我國突發事故災難事件中應對法制的協調、聯動及統一指揮能力的不足，未形成整體性作戰與救援協調機制和綜合性力量。

由于我國《國家突發公共事件應對法》并未明確規定地方軍隊、武警等特殊作戰后援力量可經地方政府及其體制內相關安全部門直接領導、調配、組織與部署，對其需經過的法制流程、履行手續與機制也缺乏細致性說明，致使地方駐軍及其防化部隊接受國務院、安全委員會等國家層級相關部門命令后，才前往執行救援任務，與地方消防力量間到達時間差距達3，4個小時之久，一定程度上增加了救助傷員及控制次生災害的風險。同等情形對比，美國所頒布并執行的《全國緊急狀態法》則凸顯其多部門，縱橫網絡狀聯絡管理機制及其協調、統一力量的優勢，例如在2013年波士頓連環爆炸案發生后，美國各級政府根據《全國緊急狀態法》，在10分鐘內，美國總統奧巴馬便聽取國土安全顧問的匯報，并在白宮監控事件進展，致電波士頓市長并表示向其提供支持;同時，相關部門將波士頓附近兩座核電站安保加強，通過國防部調動人力物力救援;海軍接到總統命令后，不到20分鐘便從羅得島派出拆彈小組協助處理該恐怖襲擊事件。

3?完善危機應對法制的建議

（1）危機處理部門配置專業性突發危機性事件法制研究小組，設置法律研究與執行平臺，通過電子信息媒體延伸性領域，彌補原先相應法律、行政法規與規章、準則的空白領域與非完備處，逐步改變立法指導思想僅局限于事故自身控制及后期施救處置的思維現狀。

就漳州PX項目爆炸事件而言，法律的短期性與懲戒性效應明顯，僅注重突發事故災難事件過程與災難本身的靜止點，項目后續存在的環境、生態以及輿論問題的動態性、流程性均未能較理想地進行把控，加之監督審查機制與獎懲責任機制運行不到位，漳州地方政府及其法律部門應以對突發事故災難事件法制研究的動議為切入點，逐步深入對突發事故災難事件法律指導核心思想與邏輯流程的轉變，依據政府逐步對突發事故災難事件機制中預防與準備機制的重視態勢，使政府、應急救援指揮中心、消防軍隊等執行力量在了解可能出現危機的化工品、材料以及能源產業等同時，樹立“預防為主”的意識，聯合地方事務緊急處理組織與民間公益組織，圍繞預防與準備的立法思想，對現有的《安全生產法》進行補充性說明和系統性修改，匯集民間意見，經網絡、報刊等媒體和官方機構平臺，逐步完善諸如環保、生態、輿論以及居民生活質量等事故延伸性問題的立法體系。

（2）漳州市地方政府可借助新興媒體、多元渠道，在公開、披露災情信息的渠道與平臺上，設立對突發事故災難事件的宣傳、教育的承接環節，可聯國家、地方法治部門定期開展法制宣傳與競賽，建立絕大部分公民可參與法律建設的路徑與方法。

因突發事故災難事件法律設置的廣泛性與公共性，針對公眾對突發事故災難事件相關法律認同度與知曉度較低的狀態，漳州市地方政府可在建立突發事故災難事件機制的信息搜集與披露、公開機制的同時，借助新興媒體、多元載體、渠道以及多維度接收者，在公開、披露災情信息的渠道與平臺上，以《國家突發公共事件應對法》為例，設立對突發事故災難事件的宣傳、教育的承接環節，面向公眾、公共場合，對公民進行在危機形態下的守法意識與相關知識、認知的引導;在突發事故災難事件體制尚未能完全推動、發揮社會力量與非政府組織的資源時，經對突發事故災難事件法制意識的提升與認知，配合突發事故災難事件體制對社會力量的動員行動，發覺處置危機的潛力;同時，漳州市政府可聯合省黨委、安全委員會及國家法制部門、檢察機構以及相關應急處理機構等，定期開展法治宣傳與競賽，建立絕大部分公民可參與法律建設的路徑與方法，借助媒體形成民眾相對易接受的形式傳播法制體系與相關認知。

（3）漳州市地方政府借助管理協調及橫向、縱向構筑跨部門、機構協調聯動、組合行動的結構體制為契機，為其提供相應的協調、配合運作流程、機制的法律體系作保障，對現有部分法律規發、地方規章制度等進行有關突發事故災難事件的對應性改革。

針對防化部隊同地方消防力量到達投入救災時間、效率的較大差異，漳州市政府應自管理層起，通過建立自上而下的應急協調、溝通渠道、專業性信息傳輸載體;充分提升管理協調綜合性能力，以《國家突發公共事件總體應急預案》為處理方案，在地方政府、國務院相關部門、地方安全指揮救援中心同國家應急救援指揮中心和應急隊伍，武警、公安、消防及軍隊力量之間構筑橫向、縱向跨部門、機構協調聯動、組合行動的結構體制，為其提供相應的協調、配合運作流程、機制的法律體系作保障，對現有部分法律規發、地方規章制度等進行有關突發事故災難事件的對應性改革;從漳州市政府現場設立應急指揮部可看出，基于地方政府的工作部門、臨時組織的設置，對于其領導部門以及其接受上級的指示、組織應急救援指揮行動及調動消防、軍隊力量進行同步性救援活動較為困難，特別是在現行框架下對軍隊等國家力量的直接調配、協同存在響應機制無法統一的問題;漳州政府可在災后向國務院、國家安全委員會如實匯報有關情形，通過逐步構建的協調、聯動組織的體制、機制，新制定符合地方實際情況的地方危機事件與重大災情應對法律，在健全地方法律體系、救援機制修補改革的過程中，實現不同部門、救援力量以及相關指揮中心、國家體系與力量在體制內外的綜合運作。

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