《外商投資立法新時代》系列報道之三世易時移：“外資三法”再逢春

本社記者 祁彪

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改革開放的四十年，不僅僅是經濟飛速發展的四十年，也是社會主義法治體系逐步完善的四十年，更是社會各界不管是經濟、法治乃至生活理念發生劇烈變革的四十年。

而從最早的“外資三法（中外合資經營企業法、外資企業法、中外合作經營企業法）”到2019年3月15日十三屆全國人大二次會議表決通過的《中華人民共和國外商投資法》，從某種意義上，恰恰記錄和反映了改革開放四十年我國在經濟、法治乃至理念上的這些變化。

回顧“外資三法”到外商投資法的演進過程，不僅僅只是為了銘記，更是一種對未來繼續深化改革開放的展望和期待。

改革開放初期陸續出臺“外資三法”

曾有文章指出，1979年十一屆三中全會的召開是中國現代發展史上的一個改革“標桿”，在改革開放總設計師鄧小平的倡導下，經全會一致通過的改革開放政策使中國邁入了一個新的發展紀元。

就是在這一時期，為我國改革開放政策護航近四十年的“外資三法”陸續出臺。

1978年12月，鄧小平就明確提出制定外國人投資法。

“當時我們的經濟體制還是非常高強度的計劃經濟體制，哪怕1982年憲法頒布后，我國的這種計劃經濟體制特征仍然被確立。在這種經濟體制下，企業經營的六大要素即人、財、物、供、產、銷都是服從計劃的，都是被計劃支配的。在這種情況下，如果引進外資，顯然來自市場經濟體制的外資不可能接受這種經濟體制的支配，而當時中國又沒有民營經濟模式可供參考，這種情況下，引進外資該如何管理和規范？在這種情況下，制定一部切實可行的法律就非常必要了?！钡谑龑萌珖舜蟠怼⑷珖舜髴椃ê头晌瘑T會委員、中國社會科學院學部委員孫憲忠說。

于是，中外合資經營企業法應運而生。

1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了中外合資經營企業法，這是我國第一部關于外商投資的專門法律，也是我國改革開放新時期第一批出臺的7部法律之一，可見其分量之重。

“中外合資經營企業法為了擴大國際經濟合作和技術交流，允許外國公司企業和其他經濟組織或個人按照平等互利的原則，經中國政府批準，在中華人民共和國境內，同中國的公司或企業或其他經濟組織共同舉辦合營企業而設定的法律。” 孫憲忠說。

中外合資經營企業法出臺后不久，1980年4月10日，中國第一家中外合資企業——北京航空食品有限公司被批準成立，5月1日公司在北京正式掛牌。

此后，為了擴大對外經濟合作和技術交流，促進中國國民經濟的發展，中華人民共和國允許外國的企業和其他經濟組織或者個人(以下簡稱“外國投資者”)在中國境內舉辦外資企業，保護外資企業的合法權益，1986年4月12日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了外資企業法。

為了擴大對外經濟合作和技術交流，促進外國的企業和其他經濟組織或者個人按照平等互利的原則，同中華人民共和國的企業或者其他經濟組織在中國境內共同舉辦中外合作經營企業，1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了中外合作經營企業法。

這三部法律被稱為“外資三法”。除“外資三法”外，國務院、有關部門和地方還陸續制定了一大批有關外商投資的實施性、配套性法規和規章。

開辟市場經濟的試驗田

孫憲忠表示，“外資三法”的陸續出臺意義重大，從某種意義上來說甚至是開天辟地的一件事。

“剛才說到我國當時還是計劃經濟體制，在這種情況下，‘外資三法’的出臺，實際上就是標志著我國從法律層面上在這種鐵板一塊的計劃經濟體制中開辟了一塊市場經濟的試驗田。外資企業不用遵照計劃經濟的模式，而是依照市場經濟的原則調動人、財、物、供、產、銷等要素，這在當時人們普遍認為市場經濟、資本主義是洪水猛獸的情況下，可以想象這是一件多么不容易、意義多么重大的改變?！睂O憲忠說。

而隨著“外資三法”的施行、外資的進入，使得我國經濟、法治以及理念上都發生了巨大的變化。

“那個年代，從教科書到各種宣傳到行政政策，對于資本主義和市場經濟的宣傳基本都是負面的，甚至用剝削壓迫、洪水猛獸等一些非常不好的詞來形容它們，人們已經形成了一種固執的理念。然而，隨著外資及市場經濟的進入，這種理念逐漸地在開始發生變化。從個人層面上，人們發現外資并沒有那么可怕，甚至他們的產品和服務不僅滿足了我們當時體制下的不足，而且極大改善了我們的生活需求。而從整個國家發展的層面，當時我們的國力非常薄弱，外資的進入解決了我們急需的資金問題，而且他們并沒有沖垮我們原本的經濟，反而使我們的市場更有活力，經濟發展更快速強健。我們的就業增加了，稅收增加了，經濟更好了，生活水平更高了。正是通過‘外資三法’開辟的這塊市場經濟的試驗田，提供了一個鮮活的樣本，讓人們的理念逐漸開始轉變，人們才認識到了市場經濟并不是洪水猛獸，反而是一個非常好的東西，我國改計劃經濟體制為中國特色的社會主義市場經濟體制，也就水到渠成順理成章了?！睂O憲忠說。

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從1980年4月10日北京航空食品有限公司被批準成立，截至2018年年底，我國累計設立外商投資企業約96萬家。數據顯示，2018年，我國實際使用外資近1350億美元，較1990年的101億美元增長13倍。截至2018年年底，我國累計實際使用外資總額超過2.1萬億美元。

而在外資企業不斷發展壯大的過程當中，“外資三法”功不可沒，為我國外商投資企業提供了有力的法治保障。

“習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話曾經指出，建立中國共產黨、成立中華人民共和國、推進改革開放和中國特色社會主義事業，是五四運動以來我國發生的三大歷史性事件，是近代以來實現中華民族偉大復興的三大里程碑。由此可見改革開放的歷史地位，這里面包含了對于外資企業的肯定，也從側面說明‘外資三法’具有多么重要的意義。”孫憲忠說。

不斷完善的外資立法體系

“外資三法”制定時期，我國還是計劃經濟體制，不可避免帶有計劃經濟體制的色彩。實際上，在改革開放的四十年間，以“外資三法”為主要內容的外資立法經歷過多次修正和完善。

縱觀這個過程，可以分為兩個階段，第一個階段為從1979年至2000年的前二十年，這一階段主要以豐富“外資三法”為主的外資立法框架內容為主，而這一階段又可以分為兩個階段。

從1979年至1992年。這一階段，中國利用外資的重心在于引進外資的“數量”，實際吸收的外資質量不高。截至1992年年底，每項投資平均僅為40.72萬美元，創辦的投資項目大多數檔次不高，以勞動密集型項目為主。從立法形式上看，這一階段，我國的企業立法由于仍受計劃經濟體制的影響，采取的是“主體立法”的模式，即根據企業所有制形式的不同，分別制定不同的企業法律。針對國營企業，有《全民所有制工業企業法》；針對集體所有制企業，有《城鎮集體所有制企業條例》和《鄉村集體所有制企業條例》；針對私營企業，有《私營企業暫行條例》；針對外商投資企業，有專門的外商投資企業法。由此，也就產生了內外資企業適用不同法律的 “雙軌制”立法體制，從而形成對內外資企業的差別待遇。 而在這一時期，“外資三法”之一的中外合資經營企業法，根據1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議《關于修改〈中華人民共和國中外合資經營企業法〉的決定》，進行了第一次修正。

而從1992年至2000年的第二階段，我國的外資立法進入了一個新的轉型時期。1993年對憲法作了一次重要修改，最終確立中國將實行社會主義市場經濟體制。建立社會主義市場經濟體制，意味著內外資企業要成為平等的市場主體。反映在立法上，就是要采取“行為立法”的模式，即根據各類企業的行為，而不是按照其身份立法，由此將帶來內外資企業立法的統一，使企業立法由“內外分立”的雙軌制立法體制向“內外合一”的單軌制立法體制轉化。

在改革開放的后二十年，尤其是進入到新世紀，以中國加入世界貿易組織為標準，我國利用外資的內外環境發生了翻天覆地的變化，作為外資立法骨架和基礎的“外資三法”都于這一時期進行了一次修訂。

其中，外資企業法根據2000年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議《關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉的決定》，進行了第一次修正；中外合作經營企業法也是根據2000年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議《關于修改〈中華人民共和國中外合作經營企業法〉的決定》，進行了第一次修正。而中外合資經營企業法則根據2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議《關于修改〈中華人民共和國中外合資經營企業法〉的決定》，進行了第二次修正。

順應需要 “合三為一”

“進入新時期，‘外資三法’又于2016年和2017年進行過修正?？偟膩碚f，雖然‘外資三法’在近四十年中為外商投資企業在我國發展創造了良好法治環境，對推動改革開放偉大歷史進程發揮了重要作用，但是在新形勢下，‘外資三法’已經難以適應新時代改革開放實踐的需要?！睂O憲忠說。

孫憲忠進一步解釋道：“回顧‘外資三法’的制定歷程，由于計劃經濟的特殊歷史背景，從某種意義上說‘外資三法’是帶有試探和試驗意義的立法。引進外資究竟該如何引？是小規模還是大規模？哪些領域可以引入？等等，這些問題，這些立法其實和改革開放一樣，都是處在摸著石頭過河的狀態。最早的傳統觀點中，企業是國家所有權的客體，而隨著1993年確立社會主義市場經濟體制后，內容就完全變了，就連公有制企業也成為市場經濟的主體。而隨著改革開放取得巨大成就，引入外資帶來的巨大效益，包括市場經濟觀念逐步深入人心，‘外資三法’相對保守和謹慎的立法理念和條款就已經顯得不合時宜，難以適應如今這個時代的需要。此外，隨著公司法、合伙法、物權法、合同法、破產法等一系列先進法律的出臺，‘外資三法’不管是從立法理念還是具體條款都有與之相重合甚至沖突的地方。此時‘外資三法’已經不是引領時代的法律，而是成為落后時代、阻礙時代發展的法律，而這個問題通過修修補補的修正方式是無法解決的。因此，重新出臺一部外商投資的相關法律，便成了必然選擇。”

正是基于上述原因，近幾年呼吁廢止“外資三法”，重新制定一部新的外商投資法律的呼聲漸高。

在此背景下，2011年商務部研究院外資研究所受命開始修法研究工作，并于翌年提交了一份“外資三法”的修法可行性研究報告。

2015年1月19日，商務部公布《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》，向社會公開征求意見。

在全國人大常委會頒布了《關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉等四部法律的決定》之后，2018年12月初，商務部、發改委、司法部征求中央財辦、外交部、財政部、人民銀行等72個中央有關單位以及地方政府的意見，形成了《中華人民共和國外商投資法(草案)》。

2018年12月26日，第十三屆全國人大常委會第七次會議對這一草案進行了初次審議，同一天，該草案在中國人大網公布，向社會征求意見。

2019年1月29日～30日，全國人大常委會再次審議了這一草案，并明確將它提請今年十三屆全國人大二次會議審議。有觀點認為，外商投資法立法進程加速，既表明體制內外對其強烈期待，也表明參與立法工作的人大代表和相關人士對主要問題已基本達成共識，更體現了決策層對草案的大致肯定。

終于，在萬眾期待中，2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，并于2020年1月1日起施行。一個嶄新的時代即將開啟。