政府公共服務供給方式的轉變路徑研究

方伶俐 楊鄭媛 李倩倩

摘 要：從城市公共自行車的退出到共享單車的盛行，不僅反映出私人參與公共服務供給的新趨勢，也反映出傳統的政府單一供給公共服務的模式已無法有效滿足人們日益增長的對美好生活的需求。那么，在面對新趨勢、新挑戰時，政府公共服務的供給方式該如何轉變？本文以武漢城市公共自行車與共享單車的發展為例，對二者的運營模式、發展成功與失敗的原因，以及當前所面臨的問題進行了研究，并以此為基，探討政府在公共服務供給中的角色定位，提出政府公共服務供給方式轉變的路徑。

關鍵詞：政府;公共服務;供給方式;公共自行車;共享單車

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）01 — 0062 — 03

引論

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義已進入新時代，國家社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。〔1〕為了更好地適應人們物質文化生活方面日益增長的更高需求，政府轉變職能、改革服務供給方式迫在眉睫。

近年來，為方便公眾短途出行，先后出現了城市公共自行車與共享單車。早期城市公共自行車發展迅速，使用人數眾多，但是自共享單車涌現后，城市公共自行車逐漸走下坡路，甚至停運退出，然而共享單車的發展也并非一帆風順。事實上，城市公共自行車與共享單車都是配合城市公共交通系統，解決人們出行最后一公里、實現綠色出行和健康生活方式的有效途徑。但公共自行車到共享單車這一轉變過程，既反映了民眾對于更安全有序、便捷高效的公共服務的需求，也顯示出政府在公共服務供給中的重要作用。因此，在新時代背景下，找準政府在公共服務供給中的定位，探索政府職能轉變、公共服務供給方式改革的路徑，具有重要意義。

本文擬通過對武漢市城市公共自行車與共享單車的比較分析，探討城市公共自行車供給失敗與共享單車迅速發展但問題頻出的深層次原因，提出政府轉變公共服務供給方式的對策。

一、基于城市公共自行車運營失敗的政府公共服務供給責任界定

城市公共自行車自2008年由歐洲引進我國，此后3年內，在北上廣以及武漢等城市得到迅猛發展。2009年4月，為順應構建“兩型”社會的浪潮，武漢市政府采取“政府主導，單車企業投資，愛心組織共建”的模式，由政府牽頭，企業出資，進行站點修建、車輛投放。據統計，僅投放前三年，公共自行車便火熱異常，日最高使用量達 220 000 人次。然而自宣布采取誠信保證金的消費制度后，發展急轉直下，使用率驟降，單車大量閑置，至2014年初，整個系統基本陷于癱瘓。2015年4月，為改變困境，項目改由武漢環投服務有限公司接管，可謂“重出江湖”。但受共享單車熱潮的影響，武漢城市公共自行車于2017年11月25日起正式停運。

武漢城市公共自行車作為一種準公共產品，其投入與使用是由政府主導建設、單車企業投資運營，以租賃方式向公民提供短程公共出行服務，屬于典型的政府主導運營模式。它的推廣有利于促進低碳出行、改善公共交通系統、培養健康生活方式。但是，最終仍然逃脫不了退出市場的窘境。

（一）武漢城市公共自行車運營失敗的原因

一是公共自行車規劃不合理，這主要表現在自行車車道不完善、停放站點設置不合理。武漢市相關部門缺乏對自行車道路的預先規劃，致使整個道路體系未跟上公共自行車的發展速度，且經常出現自行車車道被違規占用的情形。另外，車輛借還站點設置存在地區不平衡，一些地區的站臺設置相較過于稠密，而另外一些地區則難以找到一個站臺，前者資源過剩，后者資源緊張，極大地阻礙了公共自行車的發展。

二是公共自行車的借還體系和智能查詢系統存在明顯的缺陷。武漢公共自行車采取有樁的形式。在發展初期，除青山區的公共自行車由龍騎天際承擔外，其他區均由鑫飛達集團負責，跨區系統不一致，有樁的借還模式就導致騎行者無法實現車輛的跨區借還。〔2〕并且由于技術缺失，整個項目系統沒有建立全面的智能查詢系統及數據庫應用系統，騎行者無法知曉當前站臺的用車存量，造成了公共自行車在某些特定時空的供求矛盾，不利于人們對車輛的使用。

三是公共自行車運營模式效率低下。薩瓦斯指出：“問題的本質不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。”〔3〕武漢市公共自行車主要是采取“政府支持、單一企業建設運營”的模式，發展前期主要由龍騎天際和鑫飛達兩家公司運營，且鑫飛達在整個項目中占據主導地位，后期僅武漢環投公司獨家承接。事實表明，無論是前期還是后期都缺乏市場競爭，管理水平和服務效率低下，諸如工作人員態度冷漠、對相關規則解釋不詳等現象頻發。

四是押金制度不合理。2011年7月，武漢城市公共自行車宣布進行押金制度改革，并因此進入低谷期。實行押金制度之后，原本可以免費使用的公共自行車必須繳納300或者400元押金后才可使用。由押金制度造成的用車時間的嚴格控制，使得借還過程極為不便。并且在使用期間，車輛損壞和被盜均由使用者全權負責，進一步降低了公眾的使用意愿。

（二）武漢城市公共自行車失敗的政府責任界定

第一，政府缺少長遠發展規劃。一方面，城市公共自行車早在2008年就進入武漢，在項目運營多年里，相關部門沒有及時對自行車道建設進行完善的總體規劃，道路交通基礎設施欠缺，非機動車道零碎、狹窄，單車停放點規劃不足。另一方面，在發展前期，政府放任鑫飛達與龍騎天際兩家公司各自分區運營，未提供合理引導，導致用戶在兩家企業各自為陣的情況下使用不便，使用意愿不高。

第二，政府投入的資金有限。項目的良性運行和長期發展離不開充足的資金來源。而在武漢城市公共自行車的項目體系下，單車企業運營成本有限，政府補貼較少。作為公益性事業的公共自行車項目，又難以單純依靠租車服務所得來維持整個公共自行車項目的運營，〔4〕況且車輛維修保養、站點維護、人員管理都是一筆巨額支出，資金的匱乏使得城市公共自行車系統難以維系。

第三， 政府缺乏對自行車企業的有效監管。首先，在少數或單一企業運營的模式下，單車行業競爭不足，企業普遍缺乏危機感和積極性，加之政府監督不夠，項目管理與服務效率低下。其次，武漢市政府對于企業向用戶收取高額押金的行為缺乏考核，押金去向不透明，安全性有待考證。

第四，政府對于其他社會主體參與服務供給的激勵不足。一般認為，在公共服務領域，第三部門就是進行“查漏補缺”，為特定群體提供特別的公共產品，以滿足他們的需要。但從武漢城市公共自行車的運營過程來看，無論是前期還是后期，都缺乏公眾和社會組織參與其中，不僅使整個單車服務供給缺乏外部監管，還在一定程度上抑制了融資渠道的拓展，極大地阻礙了公共自行車的有效供給。

二、共享單車發展的困境及其對政府公共服務供給的要求

GPS、大數據和移動支付等現代信息技術催生了一種世界首創的出行方式——共享單車，緩解了人們出行“最后一公里”難題，受到了大眾的廣泛認可。〔5〕與政府主導的城市公共自行車有區別的是，共享單車的興起自始至終都是源自市場的自然需求與創新，并且它的產生完全是基于電子支付技術、電子導航技術的支持，是一種企業自主開發、主導運營、參與維護和管理的市場主導模式。

以武漢單車市場為例，摩拜于2016年12月底進軍武漢市場，當時在武漢形成了摩拜、OFO、哈羅三大共享單車企業并立的局面。到2017年11月止，市內共享單車投放量已達70萬輛。據《武漢市共享單車出行報告》分析，截至 2017 年 7 月中旬，武漢用戶累計使用摩拜單車超過 1.2 億人次，騎行里程達 2 億公里，相當于繞行武漢三環線 220 萬圈，且該數據尚未包含其他共享單車，共享單車的火爆程度可見一斑。

在共享單車大量涌現之后，鑒于其帶來的諸多社會問題，政府才作為監督者與協調者參與其中，逐步履行完善規則制定、提供配套設施與服務的職責。

（一）共享單車發展中面臨的困境

一是，市場惡性競爭導致單車投放量不合理。在共享單車的投放量上，有些區域單車投放量過少，無法完全滿足公眾的使用需求;而有些區域由于企業間的惡性競爭，單車極度過量，不僅造成城市公共環境的擁堵和混亂，而且擾亂單車市場的正常價格秩序，致使競爭機制失效，不利于公共資源的良性配置。

二是，單車用戶行為的不規范。首先，共享單車停放的隨意性致使公共空間多被無序占用。共享單車的“無樁”特性使騎行者可以自由的選擇車輛的放置地點，由此造成單車多占用交通樞紐、站臺、道路等公共區域。其次，單車破壞率高。雖然各單車企業都以條例的形式對車輛停放位置、適宜人群等有著詳細的規定，但騎行者違章使用、上私鎖，壞掉的單車被扔在角落等現象仍十分普遍。

三是，配套的管理規定和交通道路設施未能及時跟進。目前共享單車市場發展迅猛，單車數量及品牌持續增加，盡管政府相關部門適時跟進了共享單車的管理工作，但仍存在管理缺失或空白地帶，城市空間資源和城市交通管理相協調的問題顯著。值得重視的是，與公共自行車發展時期存在相同的問題，城市道路規劃建設沒有充分考慮自行車作為交通工具應得到的行車安全保障，自行車道少，單車在其他車道行駛具有極大的不安全性。

（二）共享單車發展對政府公共服務供給的新要求

第一，政府對單車市場的監管力度有待提升。共享單車發展中存在著市場混亂、單車影響城市公共秩序、投放及使用行為不夠規范等等一系列的問題，這是市場競爭的必然結果，即“市場失靈”，亟需政府適時干預，由相關部門進行統籌規劃和相應的監督。

第二，政府對市民行為的執法力度有待提升。針對單車用戶的相關法律法規不健全，對用戶行為缺乏監控，影響了社會秩序和城市風貌。且法律的缺失，沒有明確條文規定停放、使用的規則，用戶信用系統不完善，失信違規成本較低，導致用戶隨意亂停車、違規使用、破壞單車等。

第三，硬件設施的統籌規劃與建設效率有待提升。市民對完善的非機動車道的呼聲很高，可是我國由政府主導的建設型公共服務都還有所欠缺。建設非機動車道路等大型工程，需要各分散的政府部門共同協作設計、規劃到最后實施完成。然而各個政府部門大多存在統籌規劃能力不足、實施效率低下的問題，是當下政府公共服務供給發展面臨的另一個挑戰。

三、公共自行車政府供給與共享單車企業供給的比較

作為公共產品的公共自行車是面向社會公眾使用，共享單車的共享也體現在只要愿意并有能力承擔使用費，人人都可以使用。兩者都表現出了在提供公共出行服務功能上的一致性。但是，通過對武漢城市公共自行車和共享單車的梳理與分析，可以發現，政府與企業在公共自行車與共享單車供給中的角色、目的，以及其中存在的問題，還是截然不同。

一方面，在城市公共自行車的供給中，政府扮演“主導角色”。雖然城市公共自行車和共享單車雖同具有提供出行服務的功能，但城市公共自行車享受政府補貼，更側重的是公益性。〔6〕在發展初期，政府憑借強大的統籌力和倡導力，具有統籌規劃、建設高效、幫助企業實現快速運行的優勢，甚至能夠運用國家財政直接對單車企業提供補貼。但是到了運營、維護階段，前期的大力支持使得運營企業過于依賴政府，同時政府的主導地位也降低了公共自行車運營的競爭性與企業發展的積極性，致使公共自行車供給效率低下，發展緩慢，甚至陷入停滯，從而出現政府失靈的現象。

另一方面，共享單車則全權由企業投資運營，此時企業扮演“主導角色”。企業的終極目標是盈利，故而更側重商業性。政府此時則更像是一個“旁觀者”。由于競爭激烈，為了不被市場淘汰，每個企業都不斷地創新和優化服務，實現自身的升級與突破。但是此時單車企業的自由、無序競爭，也帶來諸多負面影響。如單車投放過量，導致停放無序，占用車道，企業對市民的約束缺失，無法對市民的行為進行有效引導與規范等。共享單車面臨的這些問題僅靠自身無法完全解決，且解決效率不高，面臨市場失靈問題。

通過以上對比不難發現，政府和企業作為兩種不同的公共服務供給主體，各有利弊。其一，傳統的由政府主導公共服務供給的方式，已經無法滿足公眾的需要。以城市公共自行車為例，傳統公共服務無法借助市場需求有效地將公共物品投放給需要的人群，服務的質量也由于公共資源的有限、公共物品的費排他性等因素受到影響，質量不佳，服務效果不盡人意。其二，企業的靈活性、創新性、競爭性對整個系統的發展具有較強的催生作用。企業可以提供創新技術，解決系統不完善、借還車困難、信用實名制、實時定位等問題，也可以通過相互競爭不斷完善單車的質量、服務的品質等等。

一般認為，在提供公共產品方面，市場與政府都存在缺陷，即“市場失靈”與“政府失靈”。此時，第三部門則被看作是改善市場與政府失靈的重要手段。〔7〕具有公共性質的公共自行車或共享單車有很強的外部性，涉及多元化的利益主體，如果供給中缺乏多元主體參與以及進行利益表達和協調，公共服務項目要么閑置致使社會資源浪費，要么被過分使用甚至淪為“公地悲劇”。所以，在重視公共服務供給中政府與企業二者作用的同時，我們還應看到愛心企業、公益組織、社會公眾的潛在力量，在培育、監管等方面發揮作用。正如奧斯特羅姆提出的，社會治理應該有多個中心，過去以政府為中心或簡單的政府一市場的二元方式己經不能順應現代社會的發展了。因此，在公共自行車系統的建設運營中，應當倡導多元合作，政府、企業、社會組織、公民都應該扮演好自己的角色，積極參與。

四、政府轉變公共服務供給方式的路徑選擇

通過城市公共自行車與共享單車的對比分析來看，公共服務供給中無論是政府或是企業，單靠某一方來一肩挑無法使公共需求得到很好的滿足，因此實行多元化、多渠道的合作供給模式是非常有必要的，這樣既可以有效避免公共服務供給的效率低下、政府失靈的局面，又可以營造良好的市場秩序，有效發揮市場的作用。

（一）明確自身定位，激勵多元主體參與

公共產品所具備的獨特屬性決定了政府在服務供給中的不可替代地位，即政府不能缺位。但是，傳統的單一供給論顯然會導致政府財政負擔沉重、效率低下、機構臃腫。新公共管理學派提倡掌舵而不是劃槳，明確了政府需要簡政放權，重視市場的作用，激發活力。登哈特夫婦提倡服務而不是掌舵，提出了公共利益的重要作用，突出公民參與。〔8〕可見，在公共服務的供給中，政府不可缺位，企業、社會組織和公民參與也不容忽視。因此，政府應該倡導多元供給模式，明確各主體在服務供給中的角色與定位，積極建立政府與企業、社會組織、公民的合作關系，在多元合作的基礎上，取長補短，以促成善治的目標。

（二）完善相關法律法規，明確權責義務

城市公共自行車和共享單車的良性效益顯示，市場主體在公共服務的供給中可以發揮積極作用，同理，我們也應承認其他各主體在公共服務供給中的合法性地位。但共享單車發展過程所出現的問題也啟示我們，政府在與多元主體合作提供公共服務時，要建立完善相關的法律法規，對政府、企業、社會組織、公民的權責與義務進行明確具體的法律規范，以健全的規章來保障高效的多元合作，實現建立理想的公共服務體系的目標。

（三）建立健全監督機制，維持多元合作秩序

與作為規則制定者完善法律法規相似，政府在建立健全制度的同時，要建立完善監督機制。政府應做好監督員，依據健全的法律法規，對各個主體進行有效的、強有力的監督，對違法違規行為進行控制，維護秩序。其一，對政府內部進行嚴格的監督，確保服務型政府的宗旨和目標，部門各司其職，相互協作、相互監督，提升工作效率;其二，對政府外部各個主體，建立起一套多元主體管理監督體系，由相關部門或機構對多元主體的準入、退出，主體的職能、責任與義務的履行等各個方面進行監督，引導各個主體依法配合政府做好公共服務。

（四）強化職能轉變，明確服務供給重點

為適應新的公共服務需求，政府需要強化職能轉變，明確供給的重點。如大型基礎設施建設，其具有規模大、成本高、周期長、收益慢等特點，所以往往市場或者其他主體都不具備建設的能力與積極性。另外，有些配套設施的建設，如水電管網等，若交由市場提供，則容易造成效率低下、資源重復浪費的現象。因此，政府要清楚認識到自身服務供給的重點，即，在基本公共服務領域要加強供給或優化、完善供給;在非基本公共服務領域，政府完全可以逐步退出，交由多元主體，發揮市場活力。通過雙向改革與調整，促進供給質量和效率的提升。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕周文彰，蔣元濤.十九大關于我國社會主要矛盾新論斷的依據和意義〔J〕.先鋒，2017，（11）.

〔2〕郭昭君.我國公共自行車的政府管制問題探究〔J〕.中國市場，2014，（10）.

〔3〕E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2002.

〔4〕饒常林，黃詩凡.城市公共自行車服務供給模式研究——以武漢公共自行車項目為例〔J〕.中國礦業大學學報：社會科學版，2018，（05）.

〔5〕王家寶，余園園，敦帥.共享單車：現狀、問題與對策〔J〕.管理現代化，2018，（09）.

〔6〕譚喆.城市公共自行車系統的發展、規劃和建設〔J〕.城市建設理論研究，2013，（11）.

〔7〕王杰，朱志偉，康姣.政府購買公共服務背景下的第三部門失靈及其治理〔J〕.領導科學，2018，（10）.

〔8〕〔美〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2010.

〔責任編輯：張 港〕