利益相關(guān)：有效實(shí)現(xiàn)村民自治單元下移的條件

摘 要：從村民自治三十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以看出，村民自治的探索已逐漸乏力，村民自治基本單元下移成為村民自治實(shí)踐探索的新方式。通過分析村民的利益與自治單元的選擇關(guān)系可以看到，越小的利益共同體會為村民帶來越高的利益相關(guān)度，村民對于自治事務(wù)的參與也會越積極。利益相關(guān)是有效實(shí)現(xiàn)村民自治單元下移、促進(jìn)村民自治有效進(jìn)行的條件。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān);村民自治;單元下移

2017年中央一號文件指出“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作”。這表明村民自治實(shí)踐工作的進(jìn)一步完善需要村民自治的基本單元進(jìn)行下移。多個(gè)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了村民自治基本單元下沉的嘗試，文章試圖分析探索影響村民自治基本單元有效下移的條件，促進(jìn)村民自治有效進(jìn)行。

一、以往的研究

（一）利益與共同利益

利益，指“基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會內(nèi)容和特性的需要”。不同主體的需要在一定條件下發(fā)生聯(lián)系，產(chǎn)生利益關(guān)系。利益關(guān)系，指不同利益主體的利益之間的社會聯(lián)系。人與人之間的關(guān)系本質(zhì)上是利益關(guān)系，“作為社會關(guān)系承擔(dān)者的人，體現(xiàn)為特定的利益承擔(dān)者和主張者”。由于利益主體之間的互動性，個(gè)人與個(gè)人之間的利益關(guān)系因此形成。在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，兩個(gè)或者兩個(gè)以上的社會成員所不可分割地享有的同一個(gè)利益即共同利益。共同利益的基礎(chǔ)是個(gè)人利益，或者構(gòu)成某一群體的各子群體的利益。共同利益具有公共性等特征。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。恩格斯認(rèn)為，氏族公社的自然形成“最初只是為了維護(hù)共同利益”。這說明了利益與人們的行動具有相關(guān)性。人們基于個(gè)人利益做出有利于個(gè)人的行動，基于共同利益做出有利于集體的行動。

（二）利益相關(guān)與利益共同體

由于存在共同利益，個(gè)體利益主體之間會產(chǎn)生利益的關(guān)聯(lián)。利益相關(guān)是指個(gè)體利益與個(gè)體利益之間產(chǎn)生的聯(lián)系，利益相關(guān)度是指個(gè)體利益之間的關(guān)聯(lián)程度。共同體的本質(zhì)是關(guān)系本身即結(jié)合。利益共同體則指利益的結(jié)合。個(gè)體利益之間既存在一致性，又存在差異性，個(gè)體利益的一致性越強(qiáng)，利益相關(guān)度越高。個(gè)體間的利益相關(guān)度越高，個(gè)體會共同選擇維護(hù)更大的利益，個(gè)體行動的一致性就會越高，越容易產(chǎn)生利益共同體。亞里士多德認(rèn)為“一切社會團(tuán)體的建立，目的都是為了完成某種善業(yè)”，建立城邦是為了過更好的生活。摩爾根則指出，國家的產(chǎn)生是以領(lǐng)土和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)。由此看來，利益選擇會產(chǎn)生共同體。馬克思提出，“公社的存在本身自然而然會帶來地方自治”。在利益相關(guān)的條件下，利益共同體將更容易構(gòu)建，進(jìn)一步將更容易產(chǎn)生自治。鄧大才也指出，“利益相關(guān)度決定利益共同體的緊密程度”。因此，在利益相關(guān)度越高的地方，村民更容易結(jié)成利益共同體，村民自治的基本單元由此產(chǎn)生，并根據(jù)村民的利益共同體與范圍以及村民的利益相關(guān)程度確定村民自治的基本單元的范圍與位置。利益相關(guān)度和利益共同體會影響村民自治單元的形成與選擇。

（三）利益與村民自治

1982年，《憲法》正式確認(rèn)村委會是中國農(nóng)村基層社會的群眾性自治組織，村民自治作為基層群眾自治制度的表現(xiàn)形式在中國不斷發(fā)展起來。隨著農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行村民自治的探索，各界關(guān)于村民自治實(shí)踐成效的爭論也日益激烈。特別是在2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，村民自治的實(shí)踐環(huán)境變化巨大，再次引發(fā)了學(xué)界大討論。針對村民自治實(shí)踐過程中存在的問題，基于不同的立場與角度，不同的學(xué)者有不同意見。

出于不同利益的考量，學(xué)者們大致持兩種觀點(diǎn)：一是利益相關(guān)產(chǎn)生的矛盾不利于村民自治。不同利益主體的不同利益發(fā)生矛盾，不利于村民自治的發(fā)展。有的基層官員甚至認(rèn)為，村委會和黨支部之間存在權(quán)力糾葛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間存在利益矛盾，村民自治制度反而給基層農(nóng)村帶來了混亂。此外，村兩委之間也存在著利益矛盾。一者是自上而下的黨的領(lǐng)導(dǎo)，一者是自下而上選舉產(chǎn)生的村委會，鄉(xiāng)村變成了二元的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。政府借“堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)”這種“排他性權(quán)力”加強(qiáng)了對村莊的控制，村民自治陷入內(nèi)卷化處境。受到各方不同利益產(chǎn)生的矛盾的影響，在部分農(nóng)村地區(qū)村民自治存在著選舉程序中賄選現(xiàn)象頻發(fā);村干部掌握決策權(quán)，村民會議淪為形式;村民自治章程成為空文，未能制約村干部;村務(wù)公開不徹底，村干部壟斷權(quán)力等現(xiàn)象。二是利益相關(guān)有利于村民自治。利益相關(guān)會提高利益主體對利益共同體的認(rèn)可度與歸屬感，有利于推進(jìn)村民自治的實(shí)施。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者以華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院的學(xué)者為代表。徐勇認(rèn)為，利益是村民自治的動力基礎(chǔ)，“利益沖突是支配村民積極參與選舉的原始動力”。特別是在存在較強(qiáng)利益相關(guān)的自然村，將其視為自治的有效單元，可以使“村民自治有名無實(shí)”的現(xiàn)狀有所改觀。盡管村民自治存在自治乏力、制度空轉(zhuǎn)等一系列問題，但就中國三十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，村民自治制度仍有著存在的必要性，以利益為基礎(chǔ)對現(xiàn)存的村民自治實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行探索必不可少。

二、利益促進(jìn)村民自治單元下移

就中國村民自治的實(shí)踐現(xiàn)狀看來，村民自治基本單元的下移已經(jīng)成為一種趨勢。村級組織的財(cái)政來源從“三提五統(tǒng)”到依靠國家轉(zhuǎn)移支付，直接改善了村民自治實(shí)施的環(huán)境，使村民自治的資金來源得到了保障。此后，全國多地開始進(jìn)行合村并組、撤銷村民小組等農(nóng)村政治體制改革活動，村民的利益共同體范圍擴(kuò)大，村民進(jìn)行自治的單元上移。但在一段時(shí)間的實(shí)踐之后，村民自治產(chǎn)生了諸多問題。首先是由于村民利益共同體過大，村民自治單元過大、參與人數(shù)過多而導(dǎo)致的村民對自治參與程度不足的問題;其次是村一級承擔(dān)過多行政任務(wù)，導(dǎo)致了村民委員會的過度行政化問題;再次是村委會的管理參與成本過高，人才與職權(quán)壓力大的問題;最后是村民自身由于過高的時(shí)間參與成本和較低的利益相關(guān)程度，缺乏自治參與積極性的問題。村民自治現(xiàn)今已陷入困境，在各地的探索中均有所體現(xiàn)。

（一）利益范圍與地域范圍

利益是村民做出個(gè)人行動的動力，共同利益是村民參與自治的根本動因。對村民來說，構(gòu)成共同利益的重要條件之一就是地域范圍的相近。地域相近就是指地域的適應(yīng)性，即地勢、地形等地理?xiàng)l件相近或者因地理而形成的聚集性和聚落性。受地理?xiàng)l件的影響，村民聚集起來。基于相似的地理環(huán)境和生產(chǎn)條件，同一個(gè)村落內(nèi)的居民往往會發(fā)展同類產(chǎn)業(yè)、種植同類作物;由于相似的生活條件與相近的居住環(huán)境，同村居民會共享公共設(shè)施與服務(wù);相似的利益基礎(chǔ)，產(chǎn)生相似的利益訴求，對于周圍的、關(guān)乎自身切實(shí)利益的事也會比對遠(yuǎn)方的事更加關(guān)心。因此，具有共同利益基礎(chǔ)與訴求的村民對自治的參與度會自然提高。村民與村民之間，由于存在相關(guān)的利益，交往會更加密切;村莊內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施直接服務(wù)全體村民，會產(chǎn)生村民在身心健康等方面的利益共同體;全體村民共同享有村居的安全保障服務(wù)和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)，在人身與財(cái)產(chǎn)安全和優(yōu)良居住環(huán)境方面結(jié)成利益共同體;村莊由于存在利益共同體，會提高村莊內(nèi)村民的凝聚力和向心力。由此，村民與村民、村民與村莊之間產(chǎn)生了共同的利益訴求，形成了利益共同體，更有利于村民自治的實(shí)施。

在利益相關(guān)的條件下，實(shí)施自治的地域范圍越小，村民的利益共同體范圍縮小，村民的自治單元下移，其利益相關(guān)度也就隨之提高，村民對自己身邊的自治事務(wù)就越有熱情，村民對自治事務(wù)的參與度也就越發(fā)上升，最終使得村民自治不至于陷入“制度空轉(zhuǎn)”而導(dǎo)致“失落”。

（二）利益關(guān)系與公共服務(wù)

以利益相關(guān)度為核心的利益共同體會決定成員的自治程度。由于更高的利益相關(guān)度，村民會對關(guān)系自身利益的公共服務(wù)等自治事務(wù)更加關(guān)心。例如，在公共服務(wù)設(shè)施方面，為了更直接享受自治單元的利益共同體提供的服務(wù)，村民將更加關(guān)心身邊的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè);在環(huán)境衛(wèi)生方面，為了享受優(yōu)良的居住環(huán)境，村民將更直接決定和監(jiān)督自治單元的利益共同體范圍內(nèi)的打掃人員、操作方式;在安全方面，為了更好地保證自身安全、維護(hù)集體安全，村民將更注意安全制度建設(shè);為了更好表達(dá)村民的利益訴求，帶領(lǐng)村民參與自治，新的自治基本單元會與村民更加貼近;為了減少管理壓力，更好維護(hù)村民利益，村委會可以下放權(quán)力，指承擔(dān)行政任務(wù)。由此，村民對自治事務(wù)的參與度將提高。因此，在利益相關(guān)條件的影響下，村民自治單元的下移成為一種趨勢以繼續(xù)保證村民自治實(shí)現(xiàn)的有效性。

（三）利益關(guān)系與參與可行性

在村民自治單元較大的情況下，村民對于自治的參與度會降低，村委會對村民的管理難度也會增加。在村民自治基本單元下移的過程中，最直接的主體是村委會與村民，二者的利益都是自治基本單元下移的影響因素。其一，村委會的管理參與成本。在人才方面，過大的村民自治單元對村一級的干部要求更高，村干部將承擔(dān)更多的行政任務(wù)，管理更多人數(shù)的村民。目前愿意留在鄉(xiāng)村的青年人才較少，現(xiàn)有人才不足，如此將造成更大的人才壓力。在職權(quán)方面，村一級把控過多的權(quán)力，可能產(chǎn)生村干部濫用職權(quán)貪腐，侵犯村民利益的現(xiàn)象。其二，村民的自治參與成本。參與成本的多少直接決定了村民的自治參與度。第一，在當(dāng)前的建制村之下，地理范圍一般涵蓋較廣，村莊面積比較大。過遠(yuǎn)的距離是造成村民減少自治參與、節(jié)約時(shí)間以便進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接原因。為了維護(hù)自己生產(chǎn)利益，村民對自治事務(wù)的關(guān)注度會相對降低。第二，村民對于自己和與自己有關(guān)的人和事總是給予更多的關(guān)注度。過大的村民自治基本單元并不能使整個(gè)單元內(nèi)的事務(wù)都得到村民的關(guān)注。第三，過大的自治單元、過多的自治參與人數(shù)會限制村民的自治參與程度。村民評議會、村民代表大會等組織與會議是按照比例從村民當(dāng)中選出，這能夠在一定程度上提高自治效率，但受限于參與主體數(shù)量，這對全體村民的利益的代表性不足。

三、村民自治單元現(xiàn)狀與探索

對于當(dāng)前的村民自治而言，其自治單位下移的動力源于行政村自治的單位過大所引發(fā)的民主難題。其原因一是受環(huán)境的影響。在不同地理?xiàng)l件下生產(chǎn)生活的人有不同的利益基礎(chǔ)，產(chǎn)生不同的利益訴求。例如，生活靠近山林中的居民與生活靠近平原地區(qū)的居民對于不同食材的需求度會產(chǎn)生明顯的不同。村民自治單元越大，村民所在的環(huán)境的差異性就越大，對于利益的訴求差異就越大，對基于自身利益出發(fā)的自治要求差異也就越大。二是受距離的影響。村民對事件的關(guān)心程度會隨距離變遠(yuǎn)而降低。過大的村民自治單元會導(dǎo)致村民對事件的關(guān)心程度不足，對村民自治活動的參與度不高。三是受時(shí)間的影響。從個(gè)人利益出發(fā)，村民并不愿意付出過高的時(shí)間成本參與村民自治活動，村民對自治的參與度會因?yàn)檫^高的時(shí)間成本而降低。從政府與村民兩方面的利益進(jìn)行考量，為了減小村委會的人才壓力、降低村干部的管理壓力、監(jiān)督村委會職權(quán)的行使、維護(hù)村級穩(wěn)定運(yùn)行以及貼近村民自身利益、拉近村民自治參與距離、節(jié)約村民自治參與時(shí)間、增強(qiáng)村民利益共同體意識、提高村民自治參與度，村民自治的單元有必要進(jìn)行下移。

四川省都江堰位于成都平原西北部，以秦國蜀郡太守李冰修建的都江堰水利工程而得名。合作社時(shí)期，院落合并構(gòu)成高級合作社，而后轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)隊(duì)，最后在村民自治組織的推廣下，生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)化為村民委員會，村民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然都江堰的村莊大部分在平原地帶，但是各個(gè)院落相距較遠(yuǎn)，農(nóng)民彼此之間沒有更多的交往和利益關(guān)聯(lián)，受限于地理環(huán)境和交通條件等因素，村民與村民、村民與村莊、村莊與村莊之間聯(lián)系較弱。村民自治因規(guī)模、距離和利益而流于形式。該村的村民自治并未完全落到實(shí)處，主要原因有四。首先，從環(huán)境的角度來看，當(dāng)?shù)氐匦味鄻樱缘蜕角鹆隇橹鳎糠值貐^(qū)是平原，受地形影響，村居之間有一定距離，并未形成規(guī)模的聚居地，村民的利益相關(guān)度較低，村民之間的交往和聯(lián)系較弱，村民自治無法完全落實(shí)。其次，從自治組織的角度來看，自治組織作為利益共同體，其內(nèi)部聯(lián)系并不緊密。無法完全良好落實(shí)村民自治的各項(xiàng)制度和活動。再次，從村干部的角度來看，村干部無力更好維護(hù)村民的利益。村一級行政任務(wù)繁多，村干部平時(shí)囿于眾多的行政任務(wù)，無力對村民進(jìn)行更好的管理。最后，從村民的角度來看，村民的利益共同體意識不足，且更為關(guān)心自己的個(gè)人利益。由于當(dāng)?shù)孛娣e較大，村民參與自治活動需要較高的時(shí)間成本，犧牲相當(dāng)一部分務(wù)農(nóng)時(shí)間參與自治事務(wù)討論等活動對村民來說相當(dāng)于自身利益受損。由此，村莊作為利益共同體自身內(nèi)部聯(lián)系不夠緊密，沒有強(qiáng)有力的凝聚力;村干部承擔(dān)著比其他相對較小的村居更為艱巨的責(zé)任和任務(wù)，無暇兼顧每個(gè)村民的利益，管理方面越發(fā)困難;村民為維護(hù)個(gè)人利益，無暇參與自治活動，積極性難以發(fā)揮，對村民自治的熱情也越發(fā)降低。在這種情況下，出現(xiàn)了村民之間無法進(jìn)行充分交流，無法更好地討論自治事務(wù)、維護(hù)自身利益;村民與村委會溝通不足，村民無法更好表達(dá)自己的利益訴求;村委會與村民不夠貼近，村委會無法更好領(lǐng)導(dǎo)村民進(jìn)行自治工作;村一級行政任務(wù)過重，村干部管理壓力大等問題。

迫于自治壓力，在2008年汶川大地震后的災(zāi)后重建工作中，都江堰將自治單元下移到院落一級，以院落為單位進(jìn)行重建，每個(gè)院落有50～100戶，人數(shù)在300～500人。當(dāng)?shù)爻闪ⅰ霸郝湮瘑T會”，以院落為單位引導(dǎo)村民參與自治事務(wù)，包括出錢、出力打掃衛(wèi)生，整修院落道路，安裝健身設(shè)施等，在行政村之下重構(gòu)起利益共同體，院落作為自治單元，只負(fù)責(zé)村民的自治事務(wù)。由此，都江堰形成了鄉(xiāng)-村-院落的治理層級。

在這樣的層級之中，村干部的部分任務(wù)被分派到院落一級，減輕了村干部的管理服務(wù)壓力;行政任務(wù)仍由村一級承擔(dān)，村委會能夠充分保證行政任務(wù)的執(zhí)行;院落與村民更加貼近，能夠保障村民自治事務(wù)的進(jìn)行;村民進(jìn)入更小的利益共同體，更好表達(dá)自己切身利益訴求，更充分參與村民自治事務(wù)。村民的利益共同體縮小，利益聯(lián)系更為緊密，利益相關(guān)度進(jìn)一步提高，由此，充分激發(fā)了村民對自治活動的熱情，提高了村民自治的參與度，讓村民自治實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

四、結(jié)語

村民自治簡而言之就是一定地域內(nèi)的人們?yōu)榱斯餐睦婀餐_展村莊治理的制度安排和行為活動。在村民自治實(shí)踐的過程中，由于村民個(gè)人利益需求、村民的共同利益需求等不斷變化，村民自治實(shí)踐的環(huán)境條件不斷變化，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式也在不斷變化。為了更好地探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，多個(gè)地區(qū)都進(jìn)行了將村民自治單元下沉的嘗試。村民自治單元的下移已經(jīng)成為一種趨勢。村民自治單元的下移實(shí)質(zhì)上受到村民的利益影響。

通過分析利益與村民自治單元的選擇的關(guān)系可以得出以下結(jié)論：利益相關(guān)是有效實(shí)現(xiàn)村民自治單元下移的條件。首先，村民自治的地域范圍與利益相關(guān)度有關(guān)。村民的利益相關(guān)度決定了村民自治的范圍。其次，村民公共服務(wù)建設(shè)與利益相關(guān)度有關(guān)。利益相關(guān)度越高，村民對關(guān)系自身利益的自治事務(wù)越關(guān)心，公共服務(wù)建設(shè)得越好。最后，村民對自治事務(wù)的參與可行性與利益相關(guān)度有關(guān)。當(dāng)村民的利益相關(guān)度越高，村民的利益共同體越小，村民對自治獲得的參與度和熱情也就越高。要有效發(fā)揮村民的自治主體作用，實(shí)現(xiàn)村民自治單元的下移，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，還需要著眼于利益。

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作者簡介：葉清（1998- ），女，漢族，四川樂山人，山東青年政治學(xué)院政治與公共管理學(xué)院2016級政治學(xué)與行政學(xué)學(xué)生。