淺談《中華人民共和國政府信息公開條例》實踐中的適用問題

摘 要：政府信息公開不僅是建設透明政府、全面推進政務公開的要求，也是事關人民群眾切身利益的大事。自《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱“《條例》”）實施以來，至今已有10年，不管是政府對信息的公開重視還是公民對政府信息公開的意識都有了長足的發展和進步。《條例》只有三十八條，但是囊括諸多內容，文章基于法院裁定、判決選擇兩個難點問題作為切入點來探討《條例》在實踐中的適用，一是分析公民濫用政府信息公開申請權的“亂象”及《條例》十三條的“三需要”是否必要，二是分析《條例》第八條規定的“三安全一穩定”作為實踐中政府信息不公開的例外情形的價值衡量。

關鍵詞：政府信息公開申請權;“三需要”;“三安全一穩定”

一、公民對政府信息公開申請權的濫用“亂象”

《條例》第一條明確了立法的目的，一為保障公民的知情權，二是提高政府工作的公開化、透明化，然而實踐中濫用政府信息公開申請權的行政訴訟案件層出不窮。在中國裁判文書網搜索“濫用政府信息公開申請權”，截止到2018年12月27日，顯示記錄298條，最高院5個，高級法院60個，中級法院160個，基層法院73個。其中，2015年江蘇省南通市港閘區人民法院首次普適性的提出了“濫用政府信息公開申請權”的概念，在現行法律尚未對濫用獲取政府信息權、濫用訴權行為進行明確規制的情況下，通過審判權對類似問題進行規制，決定對原告陸紅霞的起訴不作實體審理，并針對陸紅霞及其一家濫用政府信息公開申請權及訴權創造性的提出標準，陸紅霞日后再次向行政機關申請信息公開、向人民法院提起類似行政訴訟，均應依據《條例》的現有規定進行嚴格審查，需舉證說明其申請是為了滿足自身生產、生活、科研等特殊需要，否則將承擔不利后果。就像裁定書中所說，知情權是法律賦予公民的權利，但是權利的行使要在現行的法律框架內，同時要履行憲法和法律規定的義務，符合立法宗旨，如果公民提起政府信息公開申請的初衷和目的與《條例》精神和立法目的背道而馳，不具有善意，就構成知情權的濫用，當事人反復多次提起相同或類似的訴訟請求，或者明知不屬于政府信息公開的范圍而肆意使用訴權，人民法院應對其起訴嚴格依法審查，對于缺乏訴的利益、違背誠信原則的應當認定構成濫用訴權的行為，防止司法資源的浪費。①

縱觀歷年的裁判文書，不難發現以“陸紅霞案”為代表的濫用政府信息公開申請權現象十分普遍，濫用的緣由也不盡相同。主要來講，這類案件有四種明顯特征：一是具有重復性，申請人頻繁申請或訴訟?！瓣懠t霞案”中不到2年期間陸紅霞及其家人以生活需求為由，向至少8家行政機關提起至少94次政府信息公開申請，并且在上述申請中，有諸多內容相同的申請信息。甚至在收到行政機關作出的相關《政府信息公開申請答復》后，向多家行政機關提起至少39次行政復議，在復議程序之后，陸紅霞及其家人以各種形式違法向多家法院提起政府信息公開之訴至少36次。②二是申請的數量龐大。申請人在短時間內提起大量申請，少的時候數十條，多時上百條申請?！皬埼涔Π浮敝校謩e以張武功等人名義向南通市政府、發改委、住房保障和房產管理局、規劃局、國土局等單位提起至少160次政府信息公開申請，提起至少70次行政復議。③三是申請文書會有侮辱、誹謗、中傷等言論。比如，“重慶郭興梅案”中，申請公開劉曉瑛、李雪蓮兩位法官的“司法考試是否作弊”的信息等等。④四是申請目的違背《條例》的目的和宗旨。很多時候尤其是申請人在短期內大量的、反復的不間斷的申請政府信息公開，有些會試圖窮盡各種程序，并非是為了獲取政府信息，而是通過這樣的方式給政府施加壓力，滿足私人利益的最大化，比如“陸紅霞案”中多次申請目的是想要引起政府對自身拆遷補償安置的重視和解決。

之所以造成這種濫用，除了公民自身之外，我們同樣要反思，《條例》第十三條對申請人資格設置的“三需要”限制是否必要?！稐l例》第十三條設定依申請公開制度，規定“……公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息”，也就是通常所說的“三需要”。它要求申請人在獲取相關政府信息時必須是根據自身的生產、生活、科研等特殊需要，這樣的寬泛化規定在實踐中很難操作。一方面需要申請人提供相應的證明，另一方面這一證明標準如何判斷對于申請人、行政機關以及法院都具有較大的難度?！叭枰敝邪松a、生活、科研，每一類的范圍都較難界定，正因為《條例》對申請緣由作了過于概括性的規定，導致在實踐中行政機關一般對申請人申請事項只在形式上作簡單審查，很難援引《條例》第十三條來拒絕申請人的申請，這樣一來，有的申請人借機濫用政府信息公開申請權，甚至借此對行政機關施壓、宣泄不滿，而行政機關往往沒有辦法規制和制止，長期以往造成對公共資源的浪費。因此，北京市第四中級人民法院程琥副院長認為“三需要”不應作為申請人資格條件，除了這個標準現實中難以操作以外，他還認為從保障申請人知情權角度出發，政府信息公開制度應當以公開為原則、不公開為例外，對申請人資格不宜過多限制。他提出在《條例》修改中需要進一步明確“三需要”的適用范圍和條件，如果要作為申請人資格條件，應當考慮還有沒有其他更科學且易操作的條件，否則即便設定限制條件，也很難實施。

當然在應對申請人濫用政府信息公開申請權這個問題上，江蘇省南通市港閘區人民法院通過裁定創造性的對陸紅霞及其家人濫用政府信息公開申請權進行規制，此案被最高人民法院公報后，在社會各界引起熱議。一方面各個法院遇到類似案件紛紛效仿，另一方面有人認為這種規制缺乏法律依據，或許一定程度能夠緩解法院訴訟階段的濫訴問題，卻難以解決行政機關面對申請人申請信息公開過程中的濫用申請權的問題。因此，在對濫用申請權行為進行認定的時候，可以把它作為一個程序性事項提前到行政機關處理申請人申請這個環節，當然這個過程中要平衡好公民知情權和行政效率之間的關系，一方面要實現立法的初衷，在充分保障公民的知情權的前提下行使自由裁量權，另一方面也要避免公共資源浪費，遵循比例原則適度對濫用申請權問題進行規制。

二、不公開的例外情形——“三安全一穩定”

“陽光是最好的消毒劑，一切見不得人的事情都是在陰暗的角落里干出來的?！钡坝邢薅鹊淖杂刹攀钦嬲淖杂?，有限度的公開才是真正的公開”，因此，政府信息應該以“公開為原則，不公開為例外”，不僅是我國，世界范圍內各國的信息公開大都是這樣做的。我國《條例》第五條和第六條確定了政府信息公開的基本原則，而第八條規定的“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”（以下簡稱“三安全一穩定”）和第十四條構成了原則的例外。有人說“原則的例外又構成新的原則”，對此我十分贊同。

《條例》第八條作為總則的最后一條所蘊含的“三安全一穩定”原則為處理現實中關乎社會穩定的歷史遺留問題、因牽扯群體范圍過大易激化社會矛盾和糾紛問題、涉及公共安全、涉及國家秘密和行業敏感問題等事項作出不予公開決定提供法律支持。例如，2017年8月南京市發生的一起以“陶麗華與周曉平、宣徐英等為代表向行政機關提起信息公開”一案中，數十位申請人申請公開“區長專題辦公會議紀要[2008]11號，關于賽虹橋街道西營村、北西營村拆遷安置工作的會議紀要”，因該會議紀要是雨花臺區政府在十年前的政策環境下和歷史背景下，研究如何積極穩妥推進賽虹橋街道西營村、北西營村拆遷安置工作的政府內部會議紀要，時間久遠、信息敏感，并且相關政策已經發生變化，屬于歷史遺留問題，此時公開可能會影響社會穩定，經過多部門研究商討雨花臺區政府最終決定不予公開。⑤陶麗華與周曉平、宣徐英等人的申請確實符合“三需要”的要求，但是因為申請的事項是十年前的會議紀要，年代久遠且內容過于敏感，牽扯群體范圍較廣，容易引發示范效應，屬于歷史遺留問題，南京市雨花臺區政府在多重考量和權衡之下，在公開與保密、權利與權力、公民知情權與“三安全一穩定”之間進行取舍，決定不予公開。

類似上述案件因歷史遺留問題而決定不予公開在實踐中常有發生。在我們現行的法律中，由于申請政府信息公開沒有時效限制，對于年代久遠的政府信息申請人也有權申請公開。我國法治的發展經歷了一個長期的演進過程，近些年我們致力于建設法治政府，《條例》的頒布也是執政理念轉變的體現，但是過去的法制確實不夠健全，一些行政決策缺乏科學合理的論證，一些時代和社會的產物或許不夠成熟和公正，出現許多歷史遺留問題。比如20年前為了發展強制拆遷時有發生，在安置農戶的過程中可能每個農戶的拆遷補償標準不一樣，為了行政效率或多或少會犧牲一些人的利益，這種“亂象”在當時那個時代那種法治環境下是真實存在的，若20年后的今天因公民申請而予以公開，勢必會造成嚴重的動蕩，影響政府公信力，引發爭議并且現今的政府對于歷史遺留問題也難以解決。

不僅是南京，援引《條例》第八條“三安全一穩定”決定不予公開的案例在北京也有發生，2017年曾桂玲向財政部提交申請，申請公開財政部635號文，經審查635號文相關內容涉及國家秘密及行業敏感事項，根據《條例》第八條以涉及經濟安全為由決定不予公開。該案中，一審法院認為，原告申請內容事關我國煙草專賣管理，煙草行業的財務數據、資產配置安排都屬于影響行業穩定、國家稅收穩定的重要信息，裁定駁回起訴。⑥確實，當申請公開的信息危及“三安全一穩定”時，免除公開是社會穩定的需要。《條例》第八條也是處于這樣的考量作為不公開的例外情形出現，在公開與保密、權利與權力、公民知情權與“三安全一穩定”之間進行取舍，也為行政機關以及司法機關在處理類似問題上提供了法律依據。

當然，需要我們警示的是，《條例》第八條一定程度上解決了一些或由于歷史原因或由于現實原因而造成的特殊問題，但因為很難對“三安全一穩定”這樣寬泛的概念去界定，而且無論是行政機關還是法院對于危及“三安全一穩定”所作出的判斷從根本上來講是出于一種預見性，并非是根據實際效果。這樣一來就賦予了行政機關較大的自由裁量權，加之“三安全一穩定”的概念模糊且寬泛，現實中的處理可能與《條例》立法目的和宗旨背道而馳，畢竟任何權力都有被濫用的可能。于是，公開與保密、權利與權力、公民知情權與“三安全一穩定”之間的博弈又回到了我們的視野。所以，不僅是行政機關在處理申請人申請公開的環節要合理且理性的衡量，司法機關在權衡矛盾的過程中也要合理且慎重。此外，不管是行政機關還是法院在處理類似問題時不可一概而論，每一個案子都不盡相同，某個個案的解決不能成為一類問題的模板，因為公開與保密、權利與權力之間的沖突是在每一個具體案子中的一場新的較量。在處理公民申請政府信息公開的過程中，我們只有足夠謹慎的使用《條例》第八條“三安全一穩定”的例外原則，才能更好的實現《條例》的立法初衷和目的。

注釋

①參見《中華人民共和國最高人民法院公報》2015年11期（總第229期），《陸紅霞與南通市發展和改革委員會行政復議一案二審行政裁定書》.

②參見《陸紅霞與南通市發展和改革委員會行政復議一案二審行政裁定書》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》，2015年11期（總第229期）.

③參見江蘇省高級人民法院（2017）蘇行終96號行政裁定書.

④參見重慶市高級人民法院（2016）渝行終37號行政裁定書.

⑤參見南京市中級人民法院（2018）蘇01行初26號行政判決書.

⑥北京市高級人民法院（2018）京行終1822號行政裁定書.

參考文獻

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[7] 于文豪，呂富生.何為濫用政府信息公開申請權——以既有裁判文書為對象的分析[J].行政法學研究，2018（05）.

作者簡介：胡瀞丹（1997.01- ），湖北黃陂人，華南理工大學法學院2016級憲法學與行政法學碩士研究生。