走出公募基金會的發展困境：APC評估理論的應用

賴明苒

摘 要：自2004年以來，我國基金會一直保持高速發展態勢。公募基金會作為公開募集社會資源的社會組織，具有其他社會組織不可比擬的優勢，卻也存在公信力不足的發展困境，在管理日益規范的今天，文章以公募基金會中國癌癥基金會為例，運用APC評估理論，從組織問責、績效以及組織能力建設3個一級指標下分層構建多維度評估指標體系，提供了實用有效的評估路徑設計，借此幫助基金會走出發展困境。

關鍵詞：公募基金會;APC評估理論;中國癌癥基金會;公信度

2004年3月民政部下發《基金會管理條例》（下稱條例），鼓勵基金會發展，并正式將社會團體中涵蓋的基金會分離出來，十多年來，我國基金會一直保持高速發展態勢。據《2017年社會服務發展統計公報》（下稱公報），截止到2017年底，在國家民政部登記機關正式登記的社會組織總數量達76.2萬個，其中，基金會數量為6307個，占比0.84%，較去年增長13.5%，維持高速增長。根據條例，基金會指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，成立的非營利性法人?；饡阅芊衩嫦蚬娔季璺譃楣蓟饡头枪蓟饡?，據公報，其中公募基金會有1678個，占比26.6%。有關學者認為，我國基金會發展可分為三個階段，第三個階段便是自《條例》發布后，我國基金會發展進入快速發展階段，表現為數量增多、規模擴大?；饡鳛槌薪诱D移的部分社會職能的區別于政府、企業的第三部門，自20世紀80年的“結社革命”社會運動后興起，可以有效地作為捐贈人與救助人之間的紐帶，從捐贈人接收款物資源，在基金會組織宗旨與章程規定的范圍內，挑選相關項目及服務（救助）對象，幫扶社會弱勢群體，或致力于促進本行業發展。概而言之，基金會就是將剩余的社會資源有效轉移，使之合理、有效利用，實現“國民收入的第三次分配”的意義，有助于緩解社會貧富差距、穩定社會秩序，因此，基金會的健康發展對我國社會發展具有重要意義。但有關基金會，尤其是公募基金會的資金去向不明、工作人員貪污腐敗、工作效率與服務質量低下、組織能力建設疲弱等問題也暴露出來。究其原因是，在缺乏外界的“他律”監管下，基金會自身審查管理的“自律”動力不足。如何建立對基金會監管的“他律”，進而讓其自身樹立起“自律”的意識和自覺“自律”，是文章探討的問題。

一、中國癌癥基金會發展概況

20世紀80年“結社革命”運動興起，在全球引發創辦社會組織的熱潮，最先在經濟、文化相對發展的發達國家誕生，之后迅速點燃發展中國家，以至于管理學大師彼得.德魯克斷言：“20世紀是市場經濟的世紀，21世紀是社會部門的世紀”。在當時，我國恰值改革開放初期，政治和經濟體制的改革為這一新事物的產生、成長提供了社會溫床。在這樣的機遇中，1984年，中國癌癥研究基金會成立，2005年更名為中國癌癥基金會，自2011起享有免稅進口慈善物資資格，是我國致力于癌癥防治、救助的全國最大的公募基金會。中國癌癥基金會作為全國第一批社會組織，發展至今，其2017年捐贈收入總額已達到60.6億人民幣，擁有30個專項基金，2017年的凈資產額達到12.4億元，在腫瘤、宮頸癌、乳腺癌等癌癥疾病防治救助上走在全國前列。

二、中國癌癥基金會評估的必要性

（一）基金會健康發展的需要

基金會的業務活動應該符合其組織宗旨和章程規定，凡違背、偏離或者不均衡發展組織宗旨與業務活動范圍的組織行為，基金會發展就不能算健康發展，而組織缺乏自身評估指標的構建，往往難以發現存在的問題，這進而會危及組織對宗旨的履行能力。中國癌癥基金會的組織宗旨是，“募集資金，開展公益活動，促進中國癌癥防治事業的發展”，規定的業務活動范圍進一步闡釋了宗旨，也為基金會如何科學合理利用所募集的資源指明了方向，概括來說，其業務活動范圍包括四個維度，一是支持癌癥防治項目發展，二是資助癌癥科研發展，三是公募資金與進行保值式投資，四是促進國內外癌癥防治經驗的學術交流。然而，基金會業務活動范圍窄小，局限在利用受贈物資（主要是治療癌癥藥物）救助特定癌癥疾病患者，如索坦患者、賽可瑞患者、英立達患者援助項目等專項資助，在癌癥科研和促進國內外癌癥學術交流上幾乎空有“口號”，后發乏力。這很一部分源于基金會收入結構的不合理導致的。筆者統計了基金會2010年至2017年款物捐贈收入，發現基金會每年籌集的貨幣捐贈占款物捐贈總收入的比例極小，絕大部分是來自藥企提供的藥物物資捐贈，2010年至2017年基金會每年接收的貨幣捐贈占款物捐贈總收入的比例，除2010年達到9.38%最大值，2011年、2013年分別是3.60%、2.49%，其余年份基本維持在不超過2%的水平。收入結構的不合理，導致基金會“無力可使”，只能受限在對龐大捐贈物資的專項資助，這也是該基金會年報上顯示無投資經營活動的原因。

中癌基并不是身陷此困境的個案。2017年4月《公益時報》曾發布報道《公募基金2016年度捐贈收入排行榜》，數據顯示，在192家全國性基金會中，85家為公募基金會，目前中華慈善總會、中國癌癥基金會和中國初級衛生保健基金會分別以188億元、42.9億元、11.54億元占據捐贈收入排行前三甲，但這三家基金會的捐贈收入中，藥企捐贈的物資收入近九成?；饡慕】蛋l展依賴社會資源的接收，受限在資金靈活度，往往導致公募基金會的畸形發展。

（二）基金會獲得政府認可的需要

近年來，政府對社會組織的扶持力度不斷加大，先后出臺一系列指導意見與規章制度，明確提出將社會組織評估登記作為政府部門向社會組織轉移職能和購買服務的重要條件，如2010年頒布的《社會組織評估管理辦法》規定，“獲得3A以上登記的社會組織，可以優先接受政府職能轉移、可以優先獲得政府購買服務，可以優先獲得政府獎勵。”此外，社會組織評估等級還被廣泛運用于政府部門對社會組織的公益免稅資格評選和簡化年檢程序上。今年年初，民政部進一步完善社會評估等級的相關規定，提出社會組織評估等級及有效期限應納入社會組織信用管理系統。基金會應用評估機制，是順應政府培育發展社會組織的基調，對自身評估的重視，有利于獲得政府的認可，借助政府扶持可以進一步撬動基金會發展支點。對評估的漠視，是中癌基政府認可度下降的重要原因。在2018年11月公布的民政部445號《2017年度全國性社會組織評估等級結果公告》，中國癌癥基金沒有評上全國4A等級社會組織，這意味著其有效期在2013年-2018年的全國4A評估等級社會組織享有的利好政策將消失。政府認可度與扶持力度的減少，可能加速基金會的消亡。

（三）基金會公信力建設的需要

自2003年改制之后，公募基金會發展的最大障礙之一就是公信度的普遍缺失，嚴重打擊公眾捐贈熱情與志愿者參與。可以這樣說，公信度是公募基金會的生命線，公信度的下降或缺失，可能危及組織的生存。一般通過FTI指數即透明指數來衡量基金會公信度。據基金會中心網（由國內35家知名基金會聯合發起的基金會行業信息披露平臺）數據，截止到2018年12月，北京市醫療救助類型凈資產額在1億元以上的基金會有17家，平均FTI指數為84.45，凈資產總額52.1億元，其中，中國紅十字基金會、中國人口福利基金會、中華社會救助基金會FTI指數達到100%，位列全國第一，而中癌基凈資產額12.4億元，FTI指數僅為73.6，全國排名127名，由此可見，作為大型全國性基金會，中癌基透明度現況不容樂觀。

三、公募基金會評估理論的選擇

（一）國外評估理論的借鑒

“由于非營利組織評估受到國際范圍的廣泛重視是最近幾年的事情，因此當前國際上有關非營利組織評估的理論和方法主要來源于政府、企業的評估的理論與方法?！苯Y合國內外非營利組織評估實踐經驗來看，“3E”、“3D”、“CS”評估理論得到較廣泛的使用?！?E”評估理論最早由英國學者切克蘭德提出，認為政府績效評估要考慮經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）三個指標，經濟指標指組織力求以最低的投入獲得既定的產出或公共服務，著重強調投入的低成本，效率指標指投入與產出比，而效果指標則指投入后最終實現目標的程度如何?？偟膩碚f，“3E”評估理論基于經濟人理論，側重對組織投入與產出的衡量。由于“3E”評估理論忽視對組織能力建設方面的評估，基于此弱點，學術界提出了“3D”評估理論?！?D”指診斷（Diagnosis）、設計（Design）與發展（Development），簡單的說，該理論關注的是組織應該發現問題，解決問題，最后使組織發展進入一個提升階段。“CS”評估理論，即顧客滿意度理論（Customer Satisfaction），它有點類似于“3E”理論中的“效果”指標，但更關注的是非營利組織的服務對象的滿意程度，也就是說，項目成果不一定完全符合既定目標，但如果在評估中服務對象達到相對滿意程度，該組織的評估即是合格的。

（二）APC評估理論的提出

我國基金會評估框架的構建不能盲目照搬國外既有評估理論，考慮到“當前中國非營利組織面臨的主要困境是公信度不足、治理結構不完善、組織能力弱小、效率低下”的特點，我國學者結合以上三種評估理論，提出了“APC”評估理論，分三個指標：問責（Accountability）、績效（Performance）、組織能力（Capacity），力圖構建出適合我國非營利組織評估的評估體系。具體說來，問責指非營利組織的合法性與透明度，其運營是否符合法律法規以及組織宗旨章程規定，所獲取的公共資源的去向如何;績效評估認為非營利組織使用的資源應該“物有所值”，而且評估“其價值幾何”，其傾向通過投入獲得服務對象的滿意與良好的社會影響;而組織能力評估強調非營利組織應該具有可持續發展的技能和本領，可以與時俱進，不被時代淘汰?？梢赃@樣說，“問責評估是保證非營利組織公信度的制度體系，績效評估是保證非營利組織有效使用稀缺資源的制度安排，組織能力評估是保證非營利組織提升組織能力的管理工具”。

四、公募基金會評估指標體系的設計

基于APC評估理論設計公募基金會評估體系，認為評估體系可由3個一級指標、11個二級指標、32個三級指標構成。第一級指標分別是問責A、績效P以及組織能力C。第二級指標是對第一級的細化，以此類推，第三級指標是對第二級指標的細化，理論認為，三級指標足夠具體詳細地評估基金會的運作情況。

（一）問責指標的設計

問責指標是基金會公信度建設的制度安排，分別由組織合法性、組織活動與組織章程一致性、組織相關信息透明度以及組織資金運作情況四個二級指標構成。

五、結語

中癌基現存的問題主要集中在收入結構不合理、透明度不高以及社會評估等級下降三方面，如何合理化收入結構，吸收更多貨幣捐贈，如何提供組織透明度，在社會建設基金會的公信力，如何提升社會評估等級，獲得政府認可，中癌基應樹立起“自律”的意識，通過自發的定期的評估，自覺“自律”。APC評估理論綜合了得到廣泛應用的“3E”、“3D”和“CS”評估理論的優點，可以從多個維度對基金會進行評估，文章基于APC評估理論，從組織問責、績效以及組織能力建設3個一級指標下分層構建了二級指標與三級指標的評估指標體系，可以為組織提供一個實用有效的評估路徑設計。

參考文獻

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