承包的林地被征，該如何維權？

覃剛

1 案情簡介

2005年1月1日，G市C鎮P村委會與該村村民付某山簽訂了一份《合同書》，約定將P村一塊面積為219畝的林地承包給付某山，租賃期限為60年（從2005年1月1日到2065年1月1日）。2017年1月17日，付某山取得不動產權證書。后付某山身體欠佳，由其子付某東接管所承包的林地，并在林地上陸陸續續進行投入開發，林地逐漸有了效益。這時有村民開始舉報，說當初村里面和付某山簽訂林地租賃合同的時候在程序上存在問題。

2013年，G市某風力發電有限公司成立了一個風電場工程項目部，預備在P村建風電站，需要征地，其中就涉及到付某東租賃的林地。

2014年6月12日，G市風電項目領導小組辦公室就風電場建設用地及地面建構筑物補償方案向各鄉鎮及林場發出《通知》，《通知》對征地的補償標準等事項進行了確認。

2016年10月，G市林業局對付某東辦理不動產證上報的材料進行程序審核，認為當時提供的資料符合辦證要求。G市不動產登記管理局在此基礎上為付某東辦理了不動產證。

2018年 4月 13日，P村、付某東在C鎮政府及風電項目部嚴某杰的的鑒證下簽訂了《協議書》。約定對占用的付某東的林地范圍內的地面附著物給予一次性補償共計125 000元。另約定占地補償金在實際測量后再行發放，協議簽訂后付某東不得再以任何方式和理由向風電項目主張權益。

2018年4月13日，風電公司向C鎮政府作出承諾書，表示嚴格按照補償方案對付某東的林地進行補償。

因P村村民上訪，G市林業局于2018年9月8日組織調查組開展調查，認為林地承包時，僅有幾名村干部商議同意，沒有經過村民代表會議開會討論，作為群眾代表簽字的人當中有的不是本村村民，此外，會議決議的公示不到位，僅張貼在村委會辦公室樓上，公示形式上存在缺陷，使得多數村民對決議不知曉。P村村委會和C鎮政府對辦證材料進行審查時沒有發現上述不合規問題，鑒于上述調查情況，G市林業局認為原行政審批無效。

2018年9月10日，G市林業局作出《關于C鎮P村付某山流轉林權問題的整改意見》，林業局以林地承包過程中的程序問題為由，認定P村村委會和C鎮政府對辦證材料審查時未能發現程序問題，對付某山所持的《不動產證》作了無效認定。

2018年 10月 11日，P村委會制作了 《風電場工程建設用地和建構筑物補償清冊》，核定對付某山的征地及建構筑物補償共計35萬余元。

2018年10月12日，G市國土資源局根據G市紀委監委在G市C鎮召開的P村涉紀涉訪問題的公開聽證會、對付某山林權流轉審批程序的認定、G市林業局的《關于C鎮P村付某山流轉林權問題的整改意見》對該林權審批的無效認定，作出 《不動產證書注銷公告》，對付某山所持不動產證書予以注銷。

2018年10月12日，G市C鎮財政所對付某東支付了征地補償款共計26萬余元。

2 問題描述

因為面臨所持不動產證被注銷的風險，付某東找到律師，尋求幫助。律師聽取其對事件的描述后，詳細研究了其所提供的相關資料，條分縷析，將焦點集中在以下幾個方面：一是《合同書》有沒有效？二是從簽訂《合同書》到辦理《不動產證》的過程中涉及到哪些行政審批，行政審批的程序有沒有問題？三是如果存在程序問題，那該由誰來買單？四是G市林業局對付某東所持不動產證作出無效認定的是否合法？五是G市國土資源局對付某東作出的《不動產證書注銷公告》的行為有無違法？

3 法律分析

本案涉及到具體行政行為是否合法，以及行政相對人如何救濟的問題。在這里，有必要就什么是具體行政行為進行解釋。

具體行政行為，是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織、或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。通俗的講，就是行政機關行使行政權力，對特定的公民、法人或其他組織作出的有關其權利義務的單方行政職權行為，它是連接行政主體和行政相對人的紐帶。本案中，如果沒有作為行政機關的G市林業局對付某東的不動產證作出無效認定的具體行政行為，付某東也就不會在其林權問題上與林業局發生交集了。

那么，具體行政行為又有哪些呢？它主要包括行政許可（比如行政機關為個人頒發駕駛證、經營許可證等行為）、行政強制（比如限制人身自由、查封、扣押、凍結等）和行政處罰（比如警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證或執照、行政拘留等）。

相對于具體行政行為來講就是抽象行政行為。抽象行政行為是指行政機關在行政管理過程中，針對不特定的人和事制定普遍適用的規范性文件的活動。可以理解為行政機關制作和發布規范性文件的行為。把抽象行政行為和具體行政行為作個比較，就可以看出兩者針對的對象不同。具體行政行為是針對特定對象的，而抽象行政行為是針對不特定對象的。在本案中，G市林業局對付某東作出的不動產證無效的認定，以及G市國土資源局對付某東所持有的不動產證予下達注銷公告的行為就是屬于具體行政行為。

回到對本案的法律分析上，首先，《合同書》的效力問題。根據《合同法》第52條可知，付某山與村委會之間簽訂的《合同書》是雙方真實意思表示，內容不違反法律、行政法規的強制性規定，合法有效。其次，在辦理不動產證的過程中，P村村委會和C鎮政府的公示程序在形式上存在瑕疵。再次，G市林業局和國土資源局相繼作出具體行政行為，對付某東所持《不動產證》作無效認定和下達注銷公告。

4 處理結果

因為本案涉及到國家機關的具體行政行為是否合法的問題，作為行政行為相對人，其可以對行政機關的具體行政行為申請行政復議來進行救濟。律師為付某東撰寫了 《行政復議申請書》，認為被申請人（G市國土資源局）發出的擬注銷不動產證公告侵犯了申請人的合法權益，請求撤銷G市國土資源局作出的 《不動產證書注銷公告》，理由如下。

①申請人與村委會之間簽訂了林地承包《合同書》，該《合同書》經村委會蓋章并簽字確認，且申請人早已支付對價并實際占有使用該林地至今已有十余年。十余年來，申請人對該林地投入了大量的人力物力和財力，“十年樹木”，現在正是對林地的投入獲得回報的時候，被申請人的行政行為極大地侵犯了申請人的可得利益，應及時予以糾正。

②被申請人作出注銷公告，其依據的前提之一是市紀委監委的聽證結論。而該聽證會涉及到申請人的切身利益，卻不通知申請人參加聽證會，剝奪了作為利害相關人的申請人的陳述權、申辯權。會后也沒有經申請人簽字確認，因此聽證會涉嫌違法，其結論應不予采信。而申請人依此違法聽證結論認定申請人與村委會簽訂的合同書因為程序問題而無效是錯誤的。

③退一步講，即便是村委會在當初審批林地承包手續時存在程序問題，也應該由村委會承擔后果，而不能由申請人承擔。

④被申請人作出注銷公告，其依據的前提之二為市林業局作出的整改意見。市林業局認為當初辦理林地承包手續時，村委會存在程序問題。同理，村委會的錯誤也應該由村委會承擔后果，而不能由申請人承擔。

2018年 11月2日，S市國土資源局作出 《行政復議申請受理通知書》，3天后，也就是2018年11月 5日，S市國土資源局受理了申請。付某東的行政復議申請得到了回應。

2018年12月24日，S市國土資源局作出了 《行政復議決定書》，采納了律師在申請書中的意見，依法撤銷了G市國土資源局于2018年10月12日作出的 《不動產證書注銷公告》。自此，困擾了付某東很長時間的問題終于得到解決。

5 總結

在本案中，作為個體的付某東，選擇了訴諸法律的方式來維護其合法權益，最終在專業人士的幫助下，通過一份行政復議申請書便解決了問題。可以說，這不僅是付某東的勝利，還是律師的勝利，也是S市國土資源局的勝利，更是法治的勝利，它讓各方都有了參照，彰顯了法律的公平公正。