云南深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧：多維約束、機制創(chuàng)新及對策建議

【引言】5年來，云南省農(nóng)村556萬貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率亦從21.6%下降到9.89%[1]。習(xí)近平總書記《在深度貧困縣脫貧攻堅座談會上的講話》中指出了深度貧困縣脫貧的艱巨性以及攻克深度貧困的重要性與緊迫性。精準(zhǔn)扶貧方略的推進不僅在于制度設(shè)計者的決心和能力，還取決于扶貧形式和減貧政策執(zhí)行所面臨的社會經(jīng)濟等諸多客觀因素的狀況[2]。 2014以來，黨中央出臺了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，使我國反貧困事業(yè)推進到新的境界，也是我國反貧困事業(yè)進入新時代的新舉措。云南省委書記陳豪指出：云南能否奪取脫貧攻堅的全面勝利，成敗在深度貧困地區(qū)、關(guān)鍵在深度貧困地區(qū)、焦點在深度貧困地區(qū)[3]。云南省有深度貧困縣27個，分布在10個州市，這些深度貧困地區(qū)的成因，既有客觀因素，也有主觀因素，成因特別復(fù)雜，加快推進云南深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧面臨較多的約束條件，因此，深入研究云南深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的約束條件，加快推進機制創(chuàng)新，對于云南決勝脫貧攻堅，如期同步全面小康具有重要的理論意義和實踐價值。

一、云南深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧面臨的多維約束

（一）云南深度貧困地區(qū)的分布

1.深度貧困縣的分布。云南省有深度貧困縣27個，主要分布在昆明市東川區(qū)；曲靖市會澤縣、宣威市；昭通市昭陽區(qū)、魯?shù)榭h、巧家縣、大關(guān)縣、永善縣、鎮(zhèn)雄縣、彝良縣；麗江市寧蒗縣；普洱市江城縣、瀾滄縣；楚雄州武定縣；紅河州元陽縣、紅河縣、金平縣、綠春縣；文山州馬關(guān)縣、廣南縣；怒江州瀘水市、福貢縣、貢山縣、蘭坪縣；迪慶州香格里拉市、德欽縣、維西縣。

2.深度貧困村分布。截至2017年底，云南省尚有深度貧困村3539個。其中昆明市有176個，主要集中在東川區(qū)（86個）、祿勸縣（83個）和尋甸縣（7個）；曲靖市423個，主要集中分布在會澤縣（189個）、宣威市（153個）、富源縣（36個）、師宗縣（24個）、馬龍區(qū)（17個）；玉溪市9個，主要集中分布在元江縣（6個）、新平縣（2個）和峨山縣（1個）；保山市181個，集中分布在隆陽區(qū)（67個）、施甸縣（60個）、昌寧縣（23個）、龍陵縣（21個）、騰沖市（10個）；昭通市691個，集中分布在昭陽區(qū)（50個）、魯?shù)榭h（40個）、巧家縣（128個）、鹽津縣（36個）、大關(guān)縣（48個）、永善縣（74個）、綏江縣（24個）、鎮(zhèn)雄縣（154個）、彝良縣（82個）、威信縣（55個）；麗江市110個，主要集中分布在永勝縣（39個）、華坪縣（10個）、寧蒗縣（61個）；普洱市295個，集中分布在墨江縣（57個）、景東縣（48個）、景谷縣（40個）、江城縣（20個）、孟連縣（15個）、瀾滄縣（109個）、西盟縣（5個）；臨滄市170個，主要集中分布在臨翔區(qū)（21個）、鳳慶縣（23個）、永德縣（27個）、鎮(zhèn)康縣（22個）、滄源縣（50個）、耿馬縣（16個）、雙江縣（6個）；楚雄州227個，主要集中分布在武定縣（68個）、大姚縣（40個）、楚雄市（20個）、南華縣（18個）、祿豐縣（24個）、雙柏縣（11個），永仁縣和姚安縣各7個；紅河州355個，主要集中分布在蒙自市（25個）、屏邊縣（33個）、建水縣（14個）、元陽縣（74個）、紅河縣（60個）、金平縣（69個）、綠春縣（64個）；文山州413個，主要集中分布在文山市（30個）、硯山縣（21個）、西疇縣（42個）、麻栗坡縣（32個）、馬關(guān)縣（74個）、丘北縣（57個）、廣南縣（98個）、富寧縣（59個）；西雙版納州2個，都集中在勐臘縣；大理州153個，主要集中分布在南澗縣（51個）、彌渡縣（34個）、永平縣（21個）、云龍縣（24個）、鶴慶縣（17個）；德宏州53個，主要集中分布在瑞麗市（14個）、梁河縣（14個）、盈江縣（18個）、芒市（7個）；怒江州218個，主要集中分布在瀘水市（61個）、福貢縣（51個）、貢山縣（18個）、蘭坪縣（88個）；迪慶州63個，主要集中分布在維西縣（44個）、德欽縣（10個）、香格里拉市（9個）。

（二）云南深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧面臨的約束條件

1.財力約束。財力約束就是資金約束，加快推進精準(zhǔn)扶貧需要大量資金，特別針對于云南深度貧困地區(qū)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施的五網(wǎng)建設(shè)、安全住房建造、異地扶貧搬遷，還是讓建檔立卡貧困戶的小孩上得起學(xué)、讓建檔立卡的貧困群眾能看得起病，享受到基本的健康醫(yī)療保障，亦或產(chǎn)業(yè)幫扶等都需要大量的資金。2017年云南省地方公共一般預(yù)算收入1886.16億元，而全省地方公共一般預(yù)算支出完成5714.7億元[4]，地方公共一般預(yù)算收入和支出的缺口特別大，資金的嚴重缺乏，制約了加快推進云南深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的步伐。

2.生態(tài)功能區(qū)的約束。在國家的主體功能區(qū)規(guī)劃中云南有三十幾個縣（市區(qū)）屬于禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，盡管云南資源非常豐富，有動物王國、植物王國、有色金屬王國、立體氣候王國和水電王國的美稱。作為一道重要的生態(tài)屏障，云南在全國乃至亞洲的生態(tài)地位十分重要。特殊的地理條件，使云南肩負著生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護這一重大的歷史責(zé)任。云南深度貧困地區(qū)大多屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)，其開發(fā)的環(huán)保門檻高，再加上云南特殊的地理環(huán)境和氣候條件，整體上比較落后的經(jīng)濟發(fā)展水平使得生態(tài)環(huán)境處于脆弱狀態(tài)。為了說明云南十六個州市的生態(tài)環(huán)境的脆弱程度，筆者根據(jù)云南省歷年統(tǒng)計年鑒的有關(guān)數(shù)值，采用14個相關(guān)指標(biāo)利用主成分分析法對云南省16個州市生態(tài)環(huán)境的脆弱度進行測算，其測算的指標(biāo)值如表所示。

生態(tài)脆弱程度嚴重脆弱比較脆弱一般脆弱輕微脆弱G G≥0.6 0.6＞G≥0.55 0.55＞G≥0.5 G≤0.5地區(qū)昭通楚雄、紅河、文山、大理、麗江、怒江曲靖、普洱、保山、迪慶、臨滄昆明、玉溪、版納、德宏

3.自然維度的約束。云南省域面積39.4萬平方公里，按照由大到小的排列，在31個省級行政單位中，這個面積可排名第八位。但39.4萬平方公里中，94%屬于山、高山和茫茫群山，只有6%的壩區(qū)。而27個深度貧困地區(qū)基本屬于山區(qū)，其自然環(huán)境表現(xiàn)為山高坡陡、溝壑縱橫、耕地資源破碎、土地生產(chǎn)力水平低、可用于城鎮(zhèn)建設(shè)的土地極為有限，加上較為頻繁發(fā)生的塌方、泥石流、地震等地質(zhì)災(zāi)害以及干旱、冰雹、雪災(zāi)、洪澇等，云南深度平困地區(qū)的農(nóng)村人口既面臨著災(zāi)害威脅又面臨著自然生產(chǎn)力較低的現(xiàn)實困境[5]，此外，還有大量農(nóng)牧民居住在生存條件惡劣和發(fā)展空間不足的區(qū)域，表現(xiàn)出強烈的易地搬遷安置需求。

4.人口文化素質(zhì)的約束。云南深度貧困地區(qū)人口的文化素質(zhì)和科學(xué)素養(yǎng)整體偏低，由于深度貧困地區(qū)的人口人均受教育年限偏低，尤其是這些深度貧困地區(qū)中的中老年群體的文盲半文盲比例較高。由于人均受教育年限偏低，導(dǎo)致這些群體對科學(xué)知識的接受能力偏低，人口流動能力差，大量勞動力沉淀在深度貧困的農(nóng)村地區(qū)，只能依靠當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源維持生存，自身發(fā)展能力極其有限，急需外力的干預(yù)。再加上深度貧困地區(qū)群眾觀念意識較落后、知識技術(shù)和能力不足、保健衛(wèi)生狀況不佳、勞動力異地轉(zhuǎn)移少、教育發(fā)展滯后、人力資本投入少、自我發(fā)展能力水平低，從而使得這些建檔立卡的貧困戶、貧困村和貧困縣脫貧致富任重而道遠。

5.扶貧成本的約束。云南深度貧困地區(qū)扶貧成本的約束主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是貧困人口多，且居住得非常分散，交通非常不便，導(dǎo)致精準(zhǔn)識別成本較高；二是異地搬遷成本高。由于云南深度貧困地區(qū)大都屬于高寒山區(qū)，路網(wǎng)建設(shè)比較落后，一些地方甚至只能用拖拉機或者驢背馬馱把它們拉上去；三是產(chǎn)業(yè)幫扶成本高。云南深度貧困地區(qū)由于地處大山深處，接受市場的信息能力比較弱，很難形成特色產(chǎn)業(yè)鏈，小農(nóng)戶和大市場的對接能力非常有限；四是金融扶貧成本高。由于在深度貧困地區(qū)，征信體系比較落后，收集貧困戶的信息成本很高，同時，農(nóng)村貧困地區(qū)多處于地理位置偏遠的交通不便地區(qū)，村莊分布比較分散，在這些地區(qū)設(shè)置服務(wù)網(wǎng)點，提供金融服務(wù)的成本較高[6]。

二、云南深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的機制創(chuàng)新

（一）創(chuàng)新扶貧開發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)體制，著力確保如期全面小康

1、進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，營造良好輿論氛圍。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅是省委、省政府確定的重點民生工作，要切實堅持黨政一把手負總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任制，尤其是集中連片特困地區(qū)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，要親自研究扶貧開發(fā)工作，解決扶貧開發(fā)中的重大問題，督促本地做好扶貧開發(fā)各項工作。扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要切實發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌推進的作用。同時，加強對深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的宣傳工作，完善新聞發(fā)布制度，適時開展深度貧困地區(qū)的“扶貧采風(fēng)”“片區(qū)行”等活動，大力弘揚中華民族扶貧濟困、樂善好施的傳統(tǒng)美德，引導(dǎo)和激勵社會各界關(guān)注扶貧、參與扶貧。

2、進一步創(chuàng)新扶貧工作管理體制。在深度貧困地區(qū)要進一步落實中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、州市抓推進、縣抓落實的管理體制。著力改革創(chuàng)新，逐級建立扶貧開發(fā)任務(wù)目標(biāo)責(zé)任制，明確各級管理責(zé)任，確保扶貧任務(wù)分解到縣、扶貧資金測算到縣、項目審批權(quán)力下放到縣、目標(biāo)責(zé)任落實到縣。而深度貧困縣要加強工作協(xié)調(diào)和社會資源整合，采取切實有效措施使扶貧工作精準(zhǔn)到村、到戶、到人，特別要做好零星分散貧困戶的精準(zhǔn)扶貧工作，把扶貧開發(fā)任務(wù)和各項扶貧政策逐項落到實處。

3、創(chuàng)新跨行政區(qū)劃扶貧開發(fā)的協(xié)同體制。云南深度貧困地區(qū)中的部分縣若涉及到跨行政區(qū)劃的協(xié)同推進，要構(gòu)建好政府協(xié)同執(zhí)行體制。政府協(xié)同扶貧執(zhí)行體制包括扶貧規(guī)劃編制、扶貧具體模式、跨省協(xié)調(diào)體制、部門分工體制、績效考評體制。

（二）創(chuàng)新扶貧開發(fā)的投入穩(wěn)定增長機制，著力形成發(fā)展活力

1、逐步增加財政專項扶貧資金投入。由于深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅資金需求量大，建議省級以上的財政每年必須把新增財力的一定比例用于增加專項投入，同時省級財政以不低于30%的比例配套中央財政的專項投入。深度貧困地區(qū)的州、縣（市）更要逐年增加專項扶貧資金投入。縣級政府則要以重大扶貧項目為平臺，最大可能地整合專項扶貧資金和各類涉農(nóng)資金，著力發(fā)揮資金的捆綁效應(yīng)，把資金應(yīng)用在刀刃上，以解決深度貧困地區(qū)的突出問題。

2、建立財政扶貧資金預(yù)撥機制。當(dāng)前扶貧立項后，財政資金不能及時到達，從而影響了扶貧項目的開工、建設(shè)進度。針對財政資金撥付不及時、到位晚的情況，省級財政應(yīng)盡快建立財政扶貧資金的預(yù)撥機制，建議在每年的扶貧項目立項后，人代會召開之前，預(yù)撥60%的扶貧資金，以便各地的扶貧立項項目盡快開工建設(shè)，職能部門相應(yīng)開展對項目資金及項目的督促檢查，提高扶貧資金的使用成效。

3、建立多元化的扶貧投入機制。一是引導(dǎo)和鼓勵金融信貸和社會資本進入。充分發(fā)揮財政扶貧資金的引導(dǎo)和杠桿作用，用好用活財政貼息、以獎代補、民辦公助、先建后補、以物代資等政策手段，采用抵押、擔(dān)保等多種方式，鼓勵金融和社會資本積極投入扶貧綜合開發(fā)，逐步形成穩(wěn)定增長的投入新格局。

（三）創(chuàng)新扶貧開發(fā)的合力攻堅機制，著力破解發(fā)展瓶頸

1、建立溝通機制，促進農(nóng)民參與。高效率的扶貧需要深度貧困地區(qū)農(nóng)戶的廣泛參與，而要實現(xiàn)農(nóng)戶的廣泛參與，各扶貧主體之間的溝通與交流起著很重要的作用。因此，要加強政府扶貧部門與農(nóng)戶之間的溝通、加強農(nóng)戶之間的溝通與交流、加強種養(yǎng)大戶與貧困農(nóng)戶的溝通、加強農(nóng)戶與合作經(jīng)濟組織的溝通，不斷提高貧困農(nóng)戶的自我管理和發(fā)展水平，最終貧困農(nóng)戶成為反貧困治理的主體力量。

2、建立合作機制，引導(dǎo)企業(yè)參與。調(diào)動企業(yè)參與深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的積極性，關(guān)鍵是找準(zhǔn)企業(yè)與深度貧困地區(qū)雙贏的結(jié)合點。讓深度貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源與企業(yè)的資本、技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營要素有機結(jié)合，從而產(chǎn)生優(yōu)勢互補，達到雙贏的效果。要對企業(yè)實行必要的政策扶持，激勵其積極參與貧困地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)。對于云南深度貧困地區(qū)來說，也應(yīng)努力克服自身不足，不斷優(yōu)化軟硬件環(huán)境，增強對企業(yè)投資的吸引力。

3、健全干部駐村幫扶機制。落實保障措施，建立激勵機制，實現(xiàn)對深度貧困地區(qū)駐村幫扶長期化、制度化。把駐村入戶扶貧作為培養(yǎng)鍛煉干部特別是青年干部的重要渠道，對駐村幫扶工作成效明顯的干部優(yōu)先提拔使用，激勵更多優(yōu)秀的年輕干部愿意去深度貧困村駐村幫扶。

4、建立深度貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅協(xié)同推進機制。以滇西邊境片區(qū)、烏蒙山片區(qū)、石漠化片區(qū)、藏區(qū)四個連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃為平臺，實行“領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌、省級領(lǐng)導(dǎo)掛片聯(lián)縣、片長單位協(xié)調(diào)、行業(yè)部門支持、州市全力推進、縣抓具體落實”的工作推進制度，突出基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、能力建設(shè)六大重點工程，強化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、政策支持、項目建設(shè)、資金安排、責(zé)任落實，建立發(fā)展和扶貧雙目標(biāo)評估體系。

（四）創(chuàng)新扶貧開發(fā)的激勵約束機制，著力增強發(fā)展動力

1、創(chuàng)新完善“減貧摘帽”激勵機制。全面落實深度貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快脫貧致富獎勵政策。對提前“摘帽”的縣、鄉(xiāng)，從“摘帽”當(dāng)年起至2020年，每年給予定額獎勵，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、石漠化治理、水利設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等項目上優(yōu)先給予安排，使“摘帽”縣、鄉(xiāng)政治上有榮譽、組織上受重用、經(jīng)濟上能受益。對發(fā)展成效顯著、提前“摘帽”的深度貧困縣、鄉(xiāng)黨政負責(zé)人，優(yōu)先提拔任用。

2、實行脫貧不減扶持政策。對脫貧的深度貧困縣，在2020年前保持扶持政策不變、扶貧規(guī)劃不變、資金項目不變、行業(yè)扶貧不變、定點扶貧不變。特別是對提前脫貧的深度貧困縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展等給予支持，幫助其鞏固脫貧成果。

3、建立問責(zé)約束機制。對連續(xù)兩年扶貧績效考評結(jié)果排在全省最后3名、在本崗位工作超一年的縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負責(zé)人進行約談，其中約談縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)由省委組織部門負責(zé)，約談縣分管領(lǐng)導(dǎo)由所在市委組織部門負責(zé)，約談相關(guān)部門負責(zé)人由縣委負責(zé)。連續(xù)三年扶貧績效考評結(jié)果排在全省最后3名、在本崗位工作超過兩年的縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負責(zé)人按干部任免程序進行崗位調(diào)整。同時，對這些縣的財政資金使用，要規(guī)定約束性、限制性使用方向和領(lǐng)域。

4、進一步完善財政資金運行監(jiān)督約束機制。省財政按照“一次分配、總額撥付”的原則，每年按照因素法將財政扶貧資金一次性測算分配到縣，由縣自主管理和使用。對查實的違法違規(guī)問題，實行財政扶貧資金違規(guī)責(zé)任追究制度，加大懲處力度，不斷規(guī)范資金項目的決策行為，確保了財政扶貧資金安全、合理、有效使用。

（五）創(chuàng)新扶貧開發(fā)的監(jiān)測考核機制，著力提升工作成效

1、建立健全貧困動態(tài)監(jiān)測機制。實行以當(dāng)前的“第三方”評估為主、系統(tǒng)自查為輔的績效考評辦法。建立完善深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的動態(tài)管理機制，加強對深度貧困縣扶貧工作的監(jiān)測。

2、創(chuàng)新考核機制。改進深度貧困地區(qū)縣（市）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和縣域經(jīng)濟工作考核，把貧困人口變化率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率、農(nóng)民人均純收入及增長率等作為重要指標(biāo)，納入《州（市）領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法》《縣（市、區(qū)）委書記綜合考核評價辦法》和《云南省縣域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)幭冗M位評價體系及考核辦法（試行）》。對禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，引導(dǎo)深度貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上。

3、創(chuàng)新考評方式。采取專家、貧困農(nóng)戶、普通群眾和基層干部共同評議的辦法，對各地精準(zhǔn)扶貧工作成效和有關(guān)單位部門及黨員干部結(jié)對幫扶責(zé)任落實情況進行考核評估。建立扶貧開發(fā)工作督查機制，對精準(zhǔn)扶貧各項工作進展情況和已經(jīng)制定政策的落實情況進行督查。

(六)創(chuàng)新扶貧開發(fā)的利益聯(lián)結(jié)機制，著力強化合力支撐

1、進一步探索建立扶貧開發(fā)與其他支農(nóng)政策的協(xié)調(diào)配合機制。樹立“大扶貧”的觀念，各級財政部門要主動搞好與扶貧辦、計委、民委等部門的協(xié)調(diào)配合，在項目選擇、資金安排和監(jiān)督治理上，充分發(fā)揮各部門的職能和優(yōu)勢，努力形成齊抓共管的工作機制，提高扶貧工作的整體水平和效益，將各種資源有效地引導(dǎo)到扶貧開發(fā)上來。

2、創(chuàng)新扶貧效益到戶機制。要遵循市場規(guī)律，以項目成功和扶貧效益到戶論成敗，首先保證項目成功、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能發(fā)揮扶貧的作用。同時，更加重視帶動深度貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的數(shù)量和效果，體現(xiàn)扶貧到戶的效益，使扶貧產(chǎn)業(yè)和項目效益真正惠及貧困農(nóng)戶。

3、創(chuàng)新扶貧項目實施機制。找準(zhǔn)政府、市場、社會在深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)格局中的定位。政府主要負責(zé)頂層設(shè)計、資源整合、教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、協(xié)調(diào)服務(wù)、營造環(huán)境、保護貧困戶權(quán)益等，讓各類市場主體實施專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化扶貧。產(chǎn)業(yè)化扶貧項目在明確扶貧責(zé)任的前提下，可通過委托、承包、采購等方式，引導(dǎo)各類市場主體組織實施。

4、創(chuàng)新扶貧項目產(chǎn)權(quán)經(jīng)營機制。產(chǎn)業(yè)化扶貧項目所形成的固定資產(chǎn)，在明確產(chǎn)權(quán)歸項目農(nóng)戶所有的基礎(chǔ)上，結(jié)合扶貧責(zé)任履行情況，鼓勵所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，托管、租賃、移交給有能力的市場主體經(jīng)營，實現(xiàn)保值增值，長期發(fā)揮扶貧作用。

5、探索多種形式的產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)模式。不斷探索產(chǎn)業(yè)扶貧的利益聯(lián)結(jié)模式，因地制宜地推廣“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)扶貧園區(qū)+龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶、鄉(xiāng)村黨政+企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶、農(nóng)戶互助合作、技術(shù)部門+鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（合作社、協(xié)會）+基地+農(nóng)戶、政府+銀行+企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，深度貧困地區(qū)要采取適合自己的模式并在實踐中進一步完善，同時積極探索新模式新機制。

（七）創(chuàng)新金融服務(wù)機制，著力提高金融服務(wù)功能

1、拓寬融資渠道。云南深度貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多只有農(nóng)村信用社，稍微發(fā)展好點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能還有農(nóng)業(yè)銀行，其余銀行很難見蹤影，更不用說非銀行的金融機構(gòu)了。因此，深度貧困地區(qū)的金融業(yè)有很大的發(fā)展空間，要創(chuàng)新金融服務(wù)機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)到深度貧困地區(qū)發(fā)展，使更多的金融機構(gòu)和金融網(wǎng)點出現(xiàn)在深度貧困縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），提高金融服務(wù)深度貧困地區(qū)的水平。同時要創(chuàng)新金融產(chǎn)品,尤其是商業(yè)性金融機構(gòu)要針對深度貧困地區(qū)的實際加大對金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，在信貸投放規(guī)模上、綜合服務(wù)環(huán)境上加大支持力度,用以改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加快推進深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、進一步創(chuàng)新深度貧困農(nóng)村金融服務(wù)機制。完善扶貧貼息貸款管理辦法，提高扶貧貸款額度和貼息比例，延長貸款貼息周期，積極探索扶強龍頭企業(yè)、帶動貧困農(nóng)戶在開發(fā)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)中實現(xiàn)穩(wěn)定增收的路子。在防范風(fēng)險的前提下，穩(wěn)步發(fā)展深度貧困村資金互助組織，擴大農(nóng)村小額信貸扶貧試點。積極開展以“三權(quán)三證”抵押融資為主的“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新試點和便利化行動工作，改善對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營組織的金融服務(wù)，全面提高建檔立卡扶貧對象獲貸率和受益率。推廣農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及其預(yù)期收益、宅基地使用權(quán)、住房等抵押貸款業(yè)務(wù)，開展利用扶貧資金建立擔(dān)保基金的試點。

三、加快推進云南深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的對策建議

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，為深度貧困地區(qū)脫貧攻堅提供堅強的政治保障

1.強化深度貧困地區(qū)扶貧攻堅的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。黨的領(lǐng)導(dǎo)是加快推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的指揮部，層層壓實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是為了確保在深度貧困地區(qū)扶貧扶到點上，扶到根上，是為了保證脫貧攻堅的主陣地上人員到位、措施到位、項目到位、責(zé)任到位，最終體現(xiàn)工作到位、效果到位；是為了統(tǒng)籌做好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的進度安排，確保立項的大小項目可落地，各路整合的資金使用效率高，從而有效推進工作，為云南打贏深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅戰(zhàn)有堅強的政治保障。

2.切實發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。基層黨組織是深度貧困地區(qū)戰(zhàn)斗在第一線的主力軍，是帶領(lǐng)群眾脫貧致富的先鋒隊，更能為貧困群眾創(chuàng)業(yè)搭建靚麗舞臺。通過發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，凝聚起深度貧困地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的信心和勇氣，使黨中央國務(wù)院和省委省政府的各項政策措施在基層不打折扣，推動各項工作落到實處。

3.嚴格扶貧開發(fā)督查問責(zé)。云南深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅事關(guān)云南到2020年是否如期脫貧摘帽，與全國人民同步全面建成小康社會。實行最嚴格的督查問責(zé)，是為了避免走過場，搞形式主義，做表面文章，是為了確保脫真貧、真脫貧，是為了深度貧困的貧困群眾有最真實的獲得感和幸福感。

（二）加強深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快破除發(fā)展瓶頸制約

1.加快推進以五網(wǎng)建設(shè)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善路網(wǎng)、水網(wǎng)、能源網(wǎng)、航空網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，是深度貧困地區(qū)脫貧致富的基礎(chǔ)。著力改善深度貧困地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強重點水源建設(shè)和對病險水庫的除險加固，加強對集鎮(zhèn)供水和五小水庫建設(shè)，解決深度貧困地區(qū)群眾的人畜安全飲水；優(yōu)化電力網(wǎng)絡(luò)布局，加大以輸電線路改造加快推進天然氣管道建設(shè)，同時，突出新能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極發(fā)展以秸稈、垃圾等為燃料的生物質(zhì)能，科學(xué)合理地開發(fā)利用新能源；加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善縣域電子政務(wù)網(wǎng)路平臺、電子商務(wù)綜合平臺，加強社會事業(yè)公共信息服務(wù)平臺建設(shè)，積極建設(shè)“數(shù)字城管”“應(yīng)急聯(lián)動”等公共信息服務(wù)平臺，實施信息網(wǎng)絡(luò)“村村通”工程。

2.加大“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧力度。完善電信普遍服務(wù)補償機制，加快推進寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋貧困村，擴大信息進村入戶覆蓋面。加快貧困地區(qū)物流配送體系建設(shè)，支持郵政、供銷合作等系統(tǒng)在貧困鄉(xiāng)村建立服務(wù)網(wǎng)點，支持電商企業(yè)拓展農(nóng)村業(yè)務(wù)，加強貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺建設(shè)，加強貧困地區(qū)農(nóng)村電商人才培訓(xùn)，對貧困家庭開設(shè)網(wǎng)店給予網(wǎng)絡(luò)資費補助、小額信貸等支持，開展互聯(lián)網(wǎng)為農(nóng)便民服務(wù)，提升貧困地區(qū)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)水平。

3.加大農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治。繼續(xù)推進貧困地區(qū)農(nóng)村環(huán)境連片整治。加大貧困地區(qū)以工代賑投入力度，支持農(nóng)村山水田林路建設(shè)和小流域綜合治理。財政支持的微小型建設(shè)項目，涉及貧困村的，允許按照“一事一議”方式直接委托村級組織自建自管。以整村推進為平臺，加快改善貧困村生產(chǎn)生活條件，扎實推進最美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（三）激發(fā)深度貧困地區(qū)貧困群眾的內(nèi)生發(fā)展動力

1、加強思想引導(dǎo)。思想是行動的先導(dǎo)，深度貧困地區(qū)的部分群眾內(nèi)生動力不足，不同程度地存在等靠要的思想，基層黨組織和駐村幫扶工作隊要細心和耐心地做好這些貧困戶的思想工作，變要我脫貧成我要脫貧。思想問題一旦解決，深度貧困群眾的脫貧步伐就要快得多，脫貧的路子就要多得多。

2、提高貧困群眾的發(fā)展能力。充分利用村委會、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨校的培訓(xùn)場地，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐耐翆＜液袜l(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門的技術(shù)人才的作用，加快推進深度貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的職業(yè)培訓(xùn)，使每一位貧困群眾至少掌握1-2門適用技術(shù)，從而提高深度貧困群眾的自我發(fā)展能力。

3、構(gòu)建“一戶一策”的發(fā)展路徑。富裕的家庭大體上是一樣的，而貧窮的家庭各有各的致貧原因。針對不同的致貧原因，采取切實有效的措施，結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、鄉(xiāng)村旅游、健康扶貧、異地搬遷、金融扶貧、勞務(wù)培訓(xùn)等不同形式，找準(zhǔn)窮根，開對藥方，構(gòu)建起“一戶一策”的發(fā)展路徑。

（四）廣泛動員全社會力量

云南深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅是個系統(tǒng)工程，單純依靠某一方面的力量往往是不夠的，必須整合全社會的力量，合力推進，久久為功，方有成效。

1、進一步完善東西幫扶協(xié)作機制。針對現(xiàn)有的東西對口幫扶協(xié)作機制，不斷總結(jié)經(jīng)驗，在協(xié)作參與主體、幫扶鏈條和協(xié)作范圍上不斷尋求新的突破，特別是要突出東西協(xié)作重點，資金、項目、人員等要向深度貧困地區(qū)傾斜，尤其注重東西協(xié)作體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)帶動、勞務(wù)對接和人才支持上，進一步創(chuàng)新思路和模式，細化實化幫扶措施，在創(chuàng)新機制中深化合作。

2、進一步健全“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”機制。要嚴防“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”流于形式，進一步在深度貧困地區(qū)健全全省扶貧攻堅“領(lǐng)導(dǎo)掛點、部門包村、干部幫戶”定點掛鉤扶貧工作長效機制，建議把“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”健全成“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪、親相連”，因為只有把幫扶的貧困戶當(dāng)成自己的親戚，才會用心用情用力進行幫扶。

3、動員全社會的力量。充分發(fā)揮民營企業(yè)、社會組織和個人的作用，切實改變“政府熱、社會弱、市場冷”的局面，積極鼓勵并高效引導(dǎo)社會力量扶貧潛能向貧困地區(qū)匯聚，構(gòu)建“人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為”的開放式的扶貧新格局。

四、結(jié)語

云南深度貧困地區(qū)按照“兩不愁、三保障”和與全國全省同步實現(xiàn)小康的目標(biāo)要求確實存在諸多困難和挑戰(zhàn)，脫貧攻堅任務(wù)重，壓力大，時間緊，只有真正弄清楚了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅難在哪里、貧在哪里、困在哪里和堅在哪里，才能深入貫徹落實習(xí)近平總書記的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要論述，發(fā)揮一切可以發(fā)揮的力量，下足“繡花”功夫，精準(zhǔn)破解約束條件，走出貧困惡性循環(huán)的發(fā)展困境，全面把握致貧原因，集中力量補齊發(fā)展短板，深入挖掘和培育發(fā)展新動能，激發(fā)內(nèi)生動力，盡銳出戰(zhàn)、精準(zhǔn)施策，堅定信心、苦干實干，決戰(zhàn)決勝深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，向黨和人民交上一份出色答卷[7]。