國內先進地區營商環境建設經驗及天津的行動路徑

許愛萍

摘 要：我國地方政府的經濟行為已經從原來的招商引資轉向營造良好營商環境，逐步走向更加符合市場經濟原則和國際慣例的道路。建設良好營商環境對地方提高經濟發展質量具有重要作用，如何營造良好營商環境是天津市亟待解決的問題。本文深入分析了發達省市營商環境建設的先進做法，為其他地區提供經驗借鑒。同時，指明了天津營商環境的主要問題，一是政策制定過程不科學，政府服務效果打折;二是缺乏大企業生長厚土，加劇實體經濟困境;三是政府急功近利，招商引資效果不佳，四是人才政策長期缺位，人才新政難以形成新優勢。天津應參考先進地區，通過深化放管服改革，提高政府服務質量;規范政策制定過程，科學制定政策;提高政策創新力度，營造便利招商引資的一流軟環境;建立起覆蓋全產業鏈的人才政策體系等方面不斷優化營商環境，帶動天津經濟實現高質量發展。

關鍵詞：營商環境;經濟質量;政府職能

中圖分類號：F204? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2019）02-0113-09

2016年國家公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要“營造優良營商環境”，并指出要從“營造公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境”四個方面提升營商環境建設水平。2018年我國政府工作報告強調要“優化營商環境”，深化“放管服”改革，堅決為企業松綁，并相應釋放了一堆“大禮包”。自此，優化營商環境被提升到“解放生產力、提高競爭力”的新高度。營商環境是吸引國內外投資的“磁石”，也是衡量地區經濟軟實力的核心指標，是地區參與國際經濟競爭合作的基礎，也是地區優化經濟發展環境的主要努力目標。世界銀行發布的一項報告表明：良好的營商環境會使投資率增長0.3%，GDP增長率增加0.36%。營商環境本質上是政府管制環境，政府的越位、缺位與錯位都會影響到營商環境[1]，優化營商環境，為提高生產要素流動效率創造便利條件，是提高地方經濟發展質量的有效抓手，也是地方政府提高經濟發展質量率先努力的目標。

一、營商環境建設的邏輯起點

宋林霖等人認為招商引資的邏輯起點是政府主導型經濟行為下的招商引資活動，并將招商引資劃分為三個階段：1978年到1992年是初創探索階段，1992年至2003年是招商引資的快速發展階段，2003年至2013年是招商引資的調整優化階段[2]。營商環境概念的提出，逐步終結了政府“招商引資”式的地區經濟發展思維，將政府引導到優化營商環境的視角上來，也將政府主導型經濟行為，引導到了政府輔助型經濟行為上來。

關于“營商環境”概念一詞最早由誰提出不得而知，但普遍認為世界銀行對“營商環境”概念的提出做出了突出貢獻，世行對營商環境進行研究進而每年發布報告，使“營商環境”一詞普遍傳播。自2003年世界銀行首次發布營商環境報告以來至今已經連續發布了15年。在世行的報告中主要包含了十條指標，分別為：開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理財產[3]。將這十條指標放到落實過程中看，這十條指標主要是從科學制定政策、政府信用、融資便利性、法律保護四個視角得以體現。

關于營商環境的模式，目前學界已經普遍認為中國已經形成四大營商環境模式，即：新加坡的法治優先模式、中國香港的國際化優先模式、深圳的效率優先模式、天津的便利優先模式。由于中國各地政府在制定和執行政策等方面享有較高的自主權，導致各地營商環境差異頗大，在空間分布上也出現一定特征，即營商環境總體情況是沿海地區最好，其次是東北和華北，再次是華中、西南和西北[4]。

二、國內先進地區優化營商環境的先進舉措

《亞布力論壇·新華中國營商環境指數》2018年排名前10名城市依次是：深圳、杭州、廣州、武漢、成都、南京、廈門、合肥、蘇州、無錫。這些地區都立足自身實際，出臺了改善營商環境的若干措施，不斷優化政策環境、政務環境、市場環境、法治環境，在搞活本土經濟的同時，吸引大量外來資本進入，有效提高了本土經濟發展質量。這些地區的先進做法，為天津優化營商環境提供了良好借鑒（見表1）。

（一）優化政府服務，提高升行政辦事效率

深圳發布《關于加大營商環境改革力度的若干措施》，該20條是重在改革上發力而不是突出優惠政策：實施“智慧政務”工程，推進更深層次政務服務管理改革，全面推行清單管理制度，力爭全面實現網上通辦，營造更加高效透明的政務環境，爭取達到國際一流水準等。深圳市國地稅聯合發布優化稅收營商環境20條措施“最多跑一次”“全程網上辦”等措施，有效提高了納稅人辦事效率。廣州以著力打造全國最具有吸引力的營商環境為目標，不斷提高行政效率，在全國創造了國內知名的“廣州速度”。

成都推進商事制度改革，率先在全國推行“多證合一、一照一碼”登記制度改革，實行以32證合一為內容的升級版“多證合一”改革，提高了工商登記便利化，打造了有利于吸引企業投資的高效率、低成本的軟環境。

武漢不斷提高咨詢服務、窗口服務和服務創新水平，最大限度地減環節、減時限、減程序，創造了“武漢速度”。目前，武漢工商登記前置審批精簡了85%，企業注冊登記效率提升了93%，企業開辦平均用時12.5天。全面實行了市場主體準入負面清單管理，深化商事制度改革，大力推行全程電子化登記、“一次辦好”等服務機制，完善簡易注銷制度，使市場準入更加寬松、簡明、便捷。

（二）加強對經濟質量的政策制定，發展實體經濟、新經濟

各地方政策制定多是以服務實體經濟、新經濟為主，意在提升經濟發展層級與經濟發展質量。

深圳全力降低成本，提高工業質量。2017年底至2018年初，深圳連續發布《深圳市人民政府關于進一步降低實體經濟企業成本的若干措施》（即“降低實體經濟成本28條”）、《深圳市關于實施技術改造倍增計劃擴大工業有效投資的若干措施》（“擴大工業有效投資26條”）[5]兩大政策方案，進一步降低實體經濟企業成本，加強工業質量品牌建設、全力提高經濟發展質量。

杭州著力營造提質降本的產業環境。杭州余杭區提出通過嚴格執行、適時修訂新增產業的禁止和限制目錄，分行業研究出臺促進高端產業發展的政策。出臺了提升培育單項冠軍、隱形冠軍、獨角獸等高質量發展企業的“冠軍十條”以及“外資十條”“電商十條”等新政，落實了“上市十條”“時尚十條”、人工智能等一系列產業發展政策[6]。杭州發展新經濟政策原創性力度之大，屬全國第一。

成都不斷優化政策體系和行政管理部門工作機制，為新經濟發展創造便利條件。2017年，成都成立新經濟處、出臺了《關于支持服務新經濟發展的指導意見》、編制完成了《六大新經濟業態行業分類目錄（試行）》，全力營造出有利于新經濟企業發展的市場環境。

武漢將優化營商環境明確定位在推動全市經濟高質量發展上。武漢以優化營商環境帶動產業結構變革，通過積極布局戰略新興產業，形成了存儲器、航天產業、網絡安全人才與創新、新能源和智能網聯汽車四大國家新基地，培育、引進了大量資金和企業入駐，帶動實現新舊動能轉換。

（三）參照國際做法，加大外資招商力度

廣州、武漢等地積極學習國際先進做法，推動城市加大外資招商力度，重點引進、發展高端制造業、現代物流業以及高端生活服務業等措施，外資規模、質量和水平穩步提升。例如，廣州發布“外資十條”聚焦于準入政策、用地政策、稅收政策，改革制造業、服務業、金融領域擴大對外開放，以服務世界500強企業、行業的龍頭企業、總部經濟或者地區的總部為目標，注重對外資的研發創新[7]。武漢注重招商引資的后期管理，通過行政管理改革，確保項目切實落地。例如，設定每月7日為“開工日”，每月集中開工一批重大項目，保證了項目的準時落地。同時，也注重提高企業投資信心，公開透明配置公共資源，堅決杜絕吃拿卡要等行為。

（四）提高人才引進力度，人才引進大門更為開放

由于各大城市人口老齡化問題嚴重，適齡勞動人口減少，許多城市逐步放開人才引進的戶籍門檻。在2017年，廣州開始執行“人才綠卡”制度，允許在廣州地區工作、創業的非本市戶籍國內外優秀人才，申領廣州市人才綠卡，作為持有人在本市居住、工作的證明，方便非本市戶籍人才在廣州購房、購車、子女入學等九大方面享受市民同等待遇，這為在廣州工作但又不想遷入戶口的高端人才提供了便利。2017年，廣東出臺“外資十條”，推行方便外商投資企業高級管理人員等7類人才的“優粵卡”制度，在教育、醫療、人才住房、養老等方面，給予“優粵卡”持有人相當于企業所在地居民的待遇。

2017年成都發布《成都實施人才優先發展戰略行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》、“人才新政十二條”），放開戶口管制。提出了優化人才落戶制度、實施人才安居工程、建立蓉城人才綠卡制度、開展全民技術技能免費培訓等12條具體措施，針對高層次人才、急需緊缺人才、青年人才、高技能人才等不同人才群體構建政策體系，分類施策，通過“筑巢”“種樹”解決引才、留才的問題[8]。

武漢實施“四大資智聚漢工程”，打造“諾貝爾獎級、院士級人才—校友人才—大學生和高技能人才”的人才“金字塔”，聚力發展菁英經濟、校友經濟、院士經濟、海歸經濟。

三、 天津市營商環境建設現狀與成績

近幾年，天津市地方政府致力于改善營商環境，主要是通過政策措施發布、營商環境整治行動等，初步建立起了構建適應高質量發展要求的營商環境。根據2018中國營商環境評估與評選結果顯示，天津獲得全國營商環境引領獎第5名，該獎項前4名分別為上海、北京、廣州、深圳。

（一）破除體制機制弊端，破解營商環境中的“頑疾”

天津將優化營商環境建設視作經濟結構轉型的抓手，下大氣力解決體制機制弊端，改變了“衙門作風”、工作人員服務態度生硬等問題，形成了“以市場主體為中心，以解決問題為導向”的工作思路，切實解決了企業和群眾辦事中遇到的各類難點、痛點、堵點，打造親商、敬商、安商、利商的好環境，為構建良好的政商關系，激發全社會創新創造活力奠定基礎。

（二）以推動審批工作改革為切入點，全面構建適應經濟高質量發展的軟環境

目前，天津在編制行政審批事項操作規程中，按照“一事項一標準、一流程一規范”的原則，將許多事項審批時間壓縮到1天或列為立等可取事項。實行了行政審批部門網上審批服務事項，將全部事項納入網上辦理，群眾和企業通過網上進行咨詢、申報，網上辦理，線下通過EMS快遞郵寄申請材料和送達審批結果，讓群眾和企業“最多跑一次、力爭一次不用跑”，為天津構建了更具吸引力人才環境、創新環境和開放環境，為天津進一步推動高水平開放，主動融入世界經濟大循環，參與全球城市合作創造條件。

（三）出臺系列化營商環境相關政策措施，打造適宜民營經濟成長的營商環境

自2017年起，天津推出“津八條”、民營經濟19條持續優化營商環境，通過系列政策發布和實施，在天津牢固樹立起“產業第一、企業家老大”的理念，為民營經濟發展肅清道路，逐步形成了以企業為中心的全生命周期服務體系，極大推動了天津融入全球產業鏈、價值鏈的進程，為天津加速新舊動能轉換，實現經濟高質量發展奠定基礎。

四、天津市營商環境存在的主要問題

雖然天津營商環境建設已經取得一定的成績，但與先進地區比較仍存在不少差距。從國際比較視角看，根據《中國城市營商環境報告2018》排名，北京、上海、深圳、廣州、重慶、成都分別排名第1至6位，而天津排名第7位。在人力資源、金融服務、政務環境、法制環境、創新環境和社會環境等方面，與上述城市存在一定的差距，具體表現為以下幾個方面。

（一）政策制定過程科學性有待提高，降低服務效果

政策制定缺乏連續性。良好的政策對塑造地區軟環境能起到促進作用，政策的連續性有利于地區塑造政府講誠信、市場有秩序的軟環境，吸引投資者。天津目前主要有兩方面問題，一方面是政策制定過程仍需加強調研，提高政策的可操作性，為后續執行創造便利。另一方面是政策存在一定的波動性。新政策與舊政策之間缺乏銜接，舊政策執行過程中斷，新政策續接過程中，受眾需重新學習。

政策制定存在一定的滯后性。2017年11月出臺了《關于營造企業家創業發展良好環境的規定》（即“津八條”），這是目前天津出臺的影響較大的政策，旨在優化對企業的服務，培育企業家、激勵企業家創新創業，打造對企業家具有吸引力的營商環境，促進天津經濟發展。相比較于深圳、杭州等地發布的產業配套政策，天津的政策制定存在一定的時滯性。例如，新業態、新的商業模式的出現要求稅收政策的改變，相比較于深圳等發達地區廣泛向企業征求意見等做法，天津當前稅收政策制定程序中，在報稅流程、線上辦稅內容、征求企業意見等方面仍有較大提升空間。

政策原創性有待提高以增強吸引力。北京市政府設立了市區兩級財政出資為主的政策性擔保機構，專門為中小企業提供信用保證，北京建立政策性融資擔保與再擔保體系以解決中小企業貸款難題的做法，在國內屬創新之舉。在2018年，天津制定的《營造良好營商環境著力為企業家服務措施》中，對股權質押、動產抵押、商標權質押程序進行了規定，幫助具有“輕資產”特點的中小企業拓寬融資渠道，具有一定的創新性，但對于創新創業最為活躍的小微企業融資難題，仍需打開思路，提出原創性、有力度的舉措。

（二）企業創新需求增多，仍需大力培植企業生長厚土

企業要求降成本。在新舊動能轉換之際，企業面臨技術創新需求，成本加大要求降低稅費。而許多制造類中小企業產品可替代性比較強，面臨經營困難問題，部分以低端制造、加工出口為主的中小企業進行技術改造資金緊張，呼喚最大程度減少地方性收費。

面臨培植企業成長厚土的長久任務。天津經濟中國有大中型企業比重偏大，民營經濟發展活躍度不足，受制于計劃經濟的慣性思維，政府和國企掌握資源分配，市場配置資源讓位于權力配置資源，體制機制僵化，導致許多民營企業難以成長為大企業。同時，本土市場化程度不夠高，民營經濟市場準入障礙較多，許多大中型民營企業融資便利度不高。相比較于深圳、上海等地，天津融資便利化程度并不高，尤其是科技型中小企業和處于創業階段的企業“融資難”“融資貴”等問題長期存在。便利的融資條件是發展新經濟的催化劑，根據2018年第23期“全球金融中心指數”發布情況看，天津在2018年首次進入該榜單，但從中國金融中心排名情況看，天津位列于北京、上海、深圳、廣州、青島等地之后，在商業環境、人力資本、基礎設施、金融業水平、國際聲譽等方面，天津還有較大提升空間。從亞太地區排名前十五名榜單看，中國大陸地區的上海、北京、深圳、廣州、青島已經進入前十五名，天津尚未進入該榜單，天津在優化融資環境方面還有較長路要走。

（三）招商引資缺少全生命管理，降低招商引資效果

招商引資缺少全生命管理。中國目前許多省市面臨著招商引資的政策環境不夠優化的問題，由于政策體系性不足，政府承諾較隨意，導致項目難以落地。以招商引資為例，許多地區圖一時之便，針對招商引資出臺隨意性很強的口頭“優惠政策”，當產業發展趨勢出現變化后，政策隨意終止、政策半路“癱瘓”，導致外來落戶企業產生損失。相比較之下，近年來，天津招商引資工作積極規范操作流程，已經取得可喜成績，但仍缺少針對招商引資的全生命管理，例如缺少任務分解，面臨著每個環節辦什么、誰來辦、怎么辦、監督檢查環節誰來負責等問題。

招商引資隊伍專業性有待提高。專業招商需要一支專業化隊伍，需要懂經濟形勢、產業發展趨勢，熟悉本土經濟特點和配套政策的專業人才。但目前，招商人員學歷、年齡結構配比欠佳，招商人員的信息獲取能力、談判策略、技巧仍有待提高。

（四）人才政策長期缺位，人才新政難以快速形成新優勢

本土發展環境缺乏競爭力，留不住優秀人才。相比較于北京，天津在工資、發展前景等方面都居于劣勢，北京“虹吸”效應強烈，導致天津大量高科技人才流失。每年留在天津的大學畢業生中，許多人只是將天津作為跳板。

人才儲備不足，產生人才斷層。長期以來人才政策缺乏吸引力，人才儲備“積貧積弱”，例如，由于天津自2014年開始至2018年5月“海河英才”計劃執行之前實行積分落戶政策，這實際是一個人才篩選政策，阻擋了無房、無職稱但創新創業行為活躍的大學畢業生群體進入天津。此外，當前人才政策多是針對高端人才，產業發展離不開產業工人的支持，雖然2018年出臺了“海河英才”計劃，提出了針對不同層次人才的引進方案，但長期以來，天津由于缺少產業最緊缺的高技能型人才、中檔人才政策，造成人才斷層，在短期內還將難以改變，這將持續制約產業發展。

配套措施缺位，人才政策落實難行遠。對人才引進后的留用問題缺少關注，例如，預計“海河英才”計劃將在短期內吸引較大數量的中檔人才入津，對產業工人急需解決的住房、子女入學、落戶等問題尚未提出可落地的解決辦法;尤其是對幼小教育、社會公共醫療等基礎服務造成的壓力，在未來將逐步顯現。

人才政策制定存在一定的漏洞。2018年5月，天津出臺“海河英才”計劃，該計劃旨在吸引中高端人才入津，但過低的門檻為許多借落戶之機單純掛靠戶籍，或為子女獲得參加高考資格、買房炒房的各類其他人員“鉆空子”創造了可乘之機，政府為政策“打補丁”的行為，又成為社會各界詬病的焦點。顯然這暴露了政府對政策制定的科學性、合理性缺乏考量，對政策執行的效果缺乏評估，這也是我國各地方政府政策制定過程中的“通病”。

五、優化營商環境，提高天津經濟發展質量的路徑

2018年是習近平總書記對天津工作提出“三個著力”重要要求六周年，天津經濟目前正處在“闖關口、度關山”的重要時刻，以開闊的視野、開放的心態，提出有利于破解制約企業辦事的難點、痛點、堵點，通過打造好招商引資、招才引智的一流營商環境，提高企業發展的關鍵外部條件，將助力天津經濟實現高質量發展。

（一）深化放管服改革，提高政府服務質量

持續深化推進“放管服”改革，繼續大幅取消下放行政審批事項。參考成都等地做法，減少行政許可事項，提高辦事效率。濱海新區下放行政許可事項的先進做法已經取得正面效果，建議將濱海新區經驗在全天津市進行復制推廣，最大程度向基層放權。

建立全覆蓋的網絡體系，簡化辦事流程。積極學習廣州、深圳等地廣泛推廣網上辦事的做法，打造智慧型服務政府，實現對公共管理、公共安全、公共服務的實施管理、及時響應、有效處置。通過不斷減環節、壓時限、降成本，使用更多新技術新設備，再造辦理流程，將更多現場辦理的事項改為網絡辦理，參考杭州，建設商事登記“一網通”網上審批服務平臺，尤其是要建立涉稅事項“全程網上辦”清單，為社會提供便捷、高效的營商環境。在必須現場辦理的環節，建立起“一口對外、內部協同”的審批模式，努力做到“只進一扇門”“最多跑一次”。尤其是在稅收管理和服務方面，要不斷簡化稅收辦理手續，參考深圳網上辦稅的先進做法，縮短辦事時間，為納稅人提供數字化、便捷化、效率高的稅收營商環境。

（二）規范政策制定過程，科學制定政策

一是要規范政策制定程序。為避免政策制定出現偏差，偏離政策制定的初始目標，要對政策所針對的問題進行精準識別的基礎上，對政策進行科學規劃。建議組建營商環境政策制定委員會，廣泛吸納專業智庫、企業家的意見，集思廣益，提高政策的效果;加強政策執行評估，聘請第三方獨立機構對政策方案執行效果進行評估，并將結果作為政策變化、改進和制定新政策的依據。

二是分解落實政策。要制定明確計劃，把政策逐條分解到部門、分解到崗位。逐項列出目標任務、標準條件、辦理流程、責任科室等，明確部門責任。

三是要狠抓落實。要切實落實國家和天津市出臺的各種政策措施，跑完政策落實的“最后一公里”。尤其是加大對各區企業落實政策情況的排查，對確實難以落實的政策，要加強引導，適度給予補償。

四是要強化監督。尤其是要強化監督招商引資優惠政策兌現、產業發展扶持政策兌現、創新創業政策兌現。公開舉報電話，對落實不力、拒絕執行的，經調查屬實的，一律嚴肅處理。

（三）提高政策創新力度，營造便利招商引資的一流軟環境

一是要加大政策創新力度。參考北京、上海、廣州等地優化營商環境的做法，在政策制定上要“打開腦袋上的津門”，向政策要發力點，放大政策創新的步子，出臺更多原創性政策;要圍繞營商環境建設的金融、信貸、稅收、人才服務等關鍵問題，建立系統化政策，并出臺相應執行措施，

二是要優化現有的對企優惠政策。針對當前經濟高質量發展的要求，制定統一的招商政策，避免隨意招商，杜絕招商后遺癥等問題。通過對已落戶的外來企業提供高效優質的服務，落實政策，規范秩序，使其獲得理想回報，這是對投資環境最有效的宣傳。

三是要創造便利的融資環境。通過積極發展包括民營機構在內的中小金融機構，根據融資主體信用度、風險控制能力等硬性條件來衡量和審視民營金融機構甚至是民間借貸市場的發展[9]，并以此重點解決中小企業融資難、融資貴等問題。

（四）聯系產業鏈需求，建立起多層次人才的“金字塔”

建立覆蓋全產業鏈的引才新政策。制定“靶向引才計劃”。針對高級人才，參考廣州、武漢、成都等地做法，針對產業鏈關鍵環節，制定“靶向引才計劃”，在全球吸引高級人才入津;針對產業緊缺的高級技能型人才等為代表的中檔人才，建議學習成都分類引進，分類施策的辦法，在落戶、安居、培訓等方面設置“綠色通道”。

全面梳理現有的人才政策體系，制定人才引進后的系統化配套服務。針對一般人才，在現有的“海河英才”計劃基礎上，專門制定相應配套執行方案，重點解決一般人才的住房、子女入學等后續問題。

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