中國體育小鎮的建設路徑探析
——基于江蘇體育健康特色小鎮的實地調研

王 輝，李 平，徐光輝，熊 偉，趙功群，岳 驁

(1.徐州工程學院體育學院,江蘇 徐州 221008；2.江蘇省體育局, 江蘇 南京 210029)

2016年7月，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合下發了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，各省市開始了全面培育特色小鎮的工作。體育小鎮是特色小鎮的一種，是各地政府小鎮建設的“特色”選擇。江蘇省的體育事業一直走在全國的前列，擁有良好的體育基礎。2016年9月，江蘇省體育局發布了《關于開展體育健康特色小鎮建設工作的通知》，在全國率先提出了“體育健康特色小鎮”的思路和做法，明確提出積極推進體育健康特色小鎮創建工作，計劃到2020年，重點規劃和建設20個左右以健身、休閑旅游、文化服務為特色，功能多元聚合的體育特色小鎮。2017年5月，國家體育總局辦公廳《關于推動運動休閑特色小鎮建設工作的通知》體群字[2017]73號(以下簡稱《通知》)，標志著我國體育小鎮建設開始步入規范化發展的軌道。截止到2018年7月，江蘇省已經公布了兩批體育特色小鎮，共計15個，涵蓋了體育旅游、體育科技、體育賽事、體育服務多種類型。第一批的特色小鎮已經完成了中期檢查工作，取得了一定的成效。而全國范圍內體育小鎮的培育工作剛剛起步，因此對江蘇省體育小鎮建設的現狀進行全面的調查，總結經驗，并對建設過程中存在的問題進行深入剖析，對推進江蘇省及其他地區體育小鎮建設具有積極意義。

1 體育小鎮的內涵及研究述評

1.1 體育小鎮的內涵

“體育小鎮”是我國農村經濟發展和城鎮化建設到一定階段而產生的。目前學界對“體育小鎮”的界定尚未有明確定義，在已有發表的論文中有稱為“體育小鎮”“體育健康特色小鎮”“運動休閑特色小鎮”等。《通知》中，將“運動休閑特色小鎮”界定為：“以運動休閑為主題打造的具有獨特體育文化內涵、良好體育產業基礎，運動休閑、文化、健康、旅游、養老、教育培訓等多種功能于一體的空間區域、全民健身發展平臺和體育產業基地。”依據我國體育特色小鎮建設的特質，作者將“體育小鎮”界定為適應我國新型城鎮化建設，以特色體育公共服務供給、特色體育產業發展、特色體育文化建設為載體的小鎮。”

1.2 體育小鎮研究述評

“體育小鎮”的學術研究到實踐探索可分為兩個階段，第一階段為1984—2014年。1984年，受中央加強小城鎮建設的影響，有學者提出了發展小城鎮體育的建議和設想，緊隨其后部分學者提出發展小城鎮體育是“發展農村體育之路”[1]的重點，其中，江蘇學者厲鼎禹教授等人提出“小城鎮體育是體育深入農村的必由之路”[2]的觀點。這一時期的研究涉及小城鎮體育發展現狀、影響因素、發展模式、小鎮大眾健身、小城鎮學校體育、小城鎮體育產業以及生活方式，等等。諸多研究表明小城鎮的體育發展狀況，與當地經濟、社會、文化、歷史等諸多因素存在很大的關系，存在政府重視程度不高、場地設施匱乏、民眾參與體育意識不高、體育社會化程度低等方面的問題[3]。

第二階段為2014至今， 2014 年國務院公布的《國家新型城鎮化規劃2014—2020》，提出建設中國特色新型城鎮化的發展目標；2016年住建部、國家發改委、財政部聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年，全國將培育1000個左右的特色小鎮。在此背景下，國家體育總局提出了以“運動休閑”為主題的體育小鎮建設。這一時期的研究，主要集中于對國家文件文本的解讀及理論建議，缺乏來源于實踐經驗的總結。劉灝等分析了“運動休閑特色小鎮”的內涵及建設機制，認為，體育小鎮是“為豐富體育產品有效供給搭建了重要平臺，為優化體育產業空間布局創新了鮮活載體，為破解城鄉二元結構促進城鄉協調發展提供了有效抓手”。[4]何春剛研究了體育小鎮建設中政府應承擔職能,認為政府在建設體育小鎮的過程中應該承擔起頂層設計、資源要素保障、基礎設施配套、組織協調監督等職能。[5]沈克印從我國體育產業發展角度，認為體育小鎮有利于加快體育產業的轉型升級、擴大有效供給和促進產業跨界融合。[6]

2 江蘇體育健康特色小鎮建設概況與特征

江蘇體育健康特色小鎮的基本規劃與建設方面有較為具體要求。借助國家體育總局和國家社科基金項目，課題組成員2016年12月到2018年8月，分別對江蘇省15個體育小鎮進行了實地調研，參加江蘇省體育健康小鎮中期檢查匯報會和體育健康小鎮考核指標征求意見會，結合“2017年江蘇省體育健康特色小鎮基本情況報告”和“江蘇省體育健康特色小鎮調查問卷”的數據匯總表(表1)，對江蘇體育健康特色小鎮的建設情況進行總結如下：

2.1 江蘇體育健康特色小鎮建設概況

江蘇體育健康特色小鎮既不是行政區域概念，也不是體育產業園區概念，是以“體育健康為主題和特色，集體育、健康、旅游、休閑、養老、文化、宜居等多種功能疊加的空間區域和發展平臺”。[7]江蘇體育健康特色小鎮建設原則上以建制鎮為主，對于體育健康產業特色非常鮮明、集聚程度非常高的相對獨立區域(可以是城市內部相對獨立的區塊和街區，其中部分服務功能可以和城市共享)。2016年9月，江蘇省體育局印發了《省體育局關于開展體育健康特色小鎮建設工作的通知》《省體育局關于做好體育健康特色小鎮共建推薦工作的通知》，江蘇省開始了第一批8個體育小鎮的建設。2017年4月22日，江蘇省體育局發布了第二批的體育特色小鎮的名單。前后兩批14個體育特色小鎮的選址與建設，從地理區位上看，體育特色小鎮大多位于蘇南地區，在14個體育特色小鎮中蘇北地區只有3個，第二批的體育特色小鎮只有徐州賈汪大泉街道一個。在公布的14個體育小鎮中，體育的發展基礎相對較好(見表1)，82 %的小鎮都獲得過特色體育之鄉或是類似的稱號；小鎮的體育設施的配備達到了92 %；87 %的小鎮舉辦過國家級、省級、市級比較有影響力的體育賽事。

表1 江蘇省體育健康特色小鎮基本情況

2.2 江蘇體育健康特色小鎮特征

2.2.1 合理定位，促進全省體育事業發展

江蘇省體育局要求小鎮所在縣(市、區)政府，將體育健康產業作為重點扶持產業列入經濟社會發展整體規劃，江蘇體育局陳剛局長提出“體育健康特色小鎮建設的最終目的是改善民生，政府應從供給側和需求側同步入手，統籌發揮政府與市場的協同作用，加快推進體育健身特色小鎮建設的發展步伐”。體育小鎮布局上遵循已經形成的“新型城鎮”“體育強市(縣)”布局，小鎮多靠近中心城市或有快速便捷交通的地方，強化人文區位優勢，在空間結構上強調“精而美”；核心建設區面積在1平方公里，具有綜合型的社區屬性。

2.2.2 體育特色突出，發展方向明確

在建的14個體育小鎮均具有良好的全民健身服務基礎及服務水平。這些小鎮有一定的基礎設施配套和惠民服務措施，有一定數量的體育社會組織，全民健身活動較為活躍，全民健身健康氛圍良好。人均體育場面積2.01平米、萬人體育社會組織數0.53個。[7]

在14個體育特色小鎮中，9個小鎮有明確具體的運動項目，6個小鎮沒有明確運動項目，統稱為休閑運動。在主要產業方向中，絕大多數為體育與旅游的融合。如南京老山有氧運動小鎮，被授牌為“庫珀有氧運動基地”，在這里有氧運動和群眾運動的基礎非常好，老山對于有氧運動來說又是極好的運動場所。武進太湖灣體育休閑小鎮，它利用自身的山水資源和頗具影響力的體育賽事，連續舉辦三屆的千人健康毅行活動，是太湖灣旅游度假區打造的“旅游+運動”休閑游的代表。張家港鳳凰足球小鎮連續成功承辦18屆“貝貝杯”全國青少年足球賽，已成為在江蘇乃至全國有一定影響的校園足球品牌。太倉電競小鎮以海運堤為核心區，按照“一軸兩核三區多點”的空間格局，重點打造海運堤游戲綜合體驗區、天鏡湖電競文化展示綜合區、大學科技園電競創意綜合產業區三大功能區域。

2.2.3 體育特色小鎮運作方式上強調市場為主, 引導資金持續扶持，初見成效

江蘇體育特色小鎮建設，堅持政府引導、突出企業主體、實行市場化運作，既凸顯企業主體地位，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又加強政府引導和服務保障，在規劃編制、建設指導、項目培育、平臺搭建等方面更好發揮作用。目前，14個健康小鎮吸引了體育項目累計投資350億，鎮均投資強度達到25億，體育項目累計投資150億，鎮均投資強度達到10.7億。50多家企業參與江蘇體育健康小鎮建設工作， 在14個健康小鎮中，其中 5 個小鎮投資已超 20 億元。2015年啟動體育產業引導資金工作，采用資助、貼息和獎勵，支持正在實施和實施完成的體育產業項目。如無錫江陰新橋鎮，這個小鎮擁有海瀾馬術俱樂部、西交利物浦大學新橋分校體育中心、陽光生態旅游區16公里自行車健身綠道和新橋文化活動中心，其中海瀾馬術俱樂部、西交利物浦大學新橋分校體育中心投資主體是社會會資本，投資總金額358 000萬元。

在投資方面，體育特色小鎮原則上，前3年體育固定資產投資總額累計達10億元以上。2年建設期滿后，體育固定資產投資總額累計超過20億元。在預期綜合效益方面，體育特色小鎮建成后能夠實現體育、健康、旅游、休閑、文化、養老、宜居等功能的有機融合，帶動區域內體育健康及相關產業發展、進一步增加就業崗位和稅收，顯著提升公共體育服務能力和擴大體育消費規模，形成具有影響力的體育健康特色產業集群和地區品牌。

2.3 江蘇健康體育小鎮建設中存在的問題

2.3.1 政策制度不健全、落實不到位

國內的體育小鎮建設是政府打造的結果，而與國外自然形成的特色小鎮建設模式不同，在建設的初期，政府政策的引導決定了體育小鎮建設的方向，因此，制定完善的小鎮建設政策、配套的法律法規有助于特色小鎮的可持續建設。在調查中發現，江蘇省體育健康小鎮的評價指標一直處于討論、征求意見階段，而由于未出臺詳細的評價指標和評審制度，造成縣級主管部門對體育小鎮建設的理解各有不同，某體育小鎮的負責人說：“現在咱們的體育特色小鎮建設缺乏驗收標準，也不了解上級主管部門的最終意圖，對于如何建設我們也很迷茫。”江蘇省對于體育小鎮建設政策中提出：“所在縣(市、區)政府將體育健康產業作為重點扶持產業列入經濟社會發展整體規劃，配套政策措施具體得當”，部分市縣的經濟社會發展規劃中未見到具體的描述，也缺少相應的配套措施。

2.3.2 缺少科學的規劃方案，頂層設計不足

目前，體育小鎮的培育以建制鎮為主，江蘇省的體育小鎮建設原則上以建制鎮優先，在14個體育小鎮中60 %的均是以建制鎮為基礎進行的體育小鎮建設，由于建制鎮本身的運行模式已經固化，要實現體育小鎮的機制、體制創新難度很大，對現有的調查顯示，目前的體育小鎮建設采用的主要方式是在現有的旅游資源、自然資源以及體育基礎上稍作改動，引入賽事、建設場館、引入相關企業等加大“體育”的成分，而缺少對現有資源進行整合，依據地域文化特色進行科學的規劃，逐步實現體育小鎮的建設，而不應該“只玩概念”。

2.3.3 “人、財、物”的配套不能滿足快速發展的需求

人才資源是體育特色小鎮建設的關鍵因素，專業人才、專職管理人員可以有效提升小鎮建設的工作能力和工作成效。但目前而言，江蘇體育健康特色小鎮建設中只有1個單位成立了小鎮運營管理有限公司，其負責人也是管委會綜合辦公室的負責人兼任的，并非專職管理人員。而在其他單位，根本就沒有專業的運營機構，專業的運營人才更是捉襟見肘。

資金是建設的基礎條件，在江蘇省體育健康小鎮評價指標及中期檢查的匯報會上，14個體育小鎮的主管領導不同程度地提到了小鎮建設的資金不足問題，除了江陰馬術小鎮吸引了社會資本的投入之外，其他的小鎮均面臨者資金不足、社會資本投入難到位等問題。

江蘇省體育健康小鎮的建設模式是省地共建，《省體育局關于開展體育健康特色小鎮建設工作的通知》(以下簡稱《通知》)對“省體育局”“各省轄市體育局和縣(市、區)體育部門”“各申報地區”都明確了職責要求，各申報地區多是以體育部門牽頭申報的，在建設中往往是縣(市、區)體育部門承擔引導、指導、服務和管理職責的工作，政府提供的資金主要用于基礎設施的建設，由于地方政府資金不足，對于基礎設施的建設一直處于規劃當中。

3 體育小鎮建設過程中需要關注的問題

3.1 “產城”融合的問題

隨著我國新型城鎮化的建設，“產”與“城”也正經歷著從分離到融合的轉變發展過程。在體育小鎮培育的過程中，要注重 “產”“城”融合發展，避免在城鎮化建設過程中因產城分離造成的“空城”。因此，體育小鎮建設應注重“產”與“城”的互相促進、共進共榮的關系。從體育產業集群與新型城鎮化的融合角度來看。總的來講，體育產業集群和新型城鎮化之間的關系密切，但前提必須與城鎮建設規模、人口密度相匹配。有學者從實證分析角度認為，“我國城鎮化進程與體育產業發展之間僅存在單向因果關系，城鎮化水平的提高推動了體育產業的發展，但是體育產業的發展還不能有效的提升城鎮化水平”；其主要原因是體育產業市場化程度低，對其他產業拉動效應不明顯，對城鎮化的反向作用不強。[8]如果城鎮建設規模大，但是人口密度小，那么體育產業集群集中度就不高、特征也就不明顯。同時，城鎮規模結構、空間分布、資源承載度，也會影響體育產業發展。

3.2 功能聯動的問題

“功能的聯動”指各種功能相互聯系，形成統一體。體育小鎮主要有體育經濟和體育服務兩大功能，其中體育服務是本質功能，體育經濟有利于體育服務功能的延伸和優化。處理好體育健康小鎮功能聯動就是要實現體育服務與體育經濟的融合發展，促進小鎮全民健身事業的發展，要把“健身與旅游、文化、養老、教育、健康、農業、林業、水利、通用航空、交通運輸等業態融合起來，成形成產業鏈、服務圈”。體育小鎮功能聯動的難點，在于體育服務與其他相關業態融合的深度和廣度。只有深度，缺少廣度，只能稱之為一個建設項目。只有廣度，缺少深度，則沒有特色。在有限的空間里要實現充分融合體育產業功能、體育旅游功能、體育文化功能、社區體育功能，難度可想而知。這就可能導致在功能設施上游離于既有城區的問題，造成小鎮在城市功能配備上有可能形成“螺螄殼里做道場”，值得重視。[9]

3.3 小鎮“特色”的問題

“特色”相對應的是“一般”。體育小鎮的“特色”是在建設過程中不斷篩選、優化、沉淀而形成的，其最終體現的是小鎮體育物質基礎之上的小鎮體育文化。建設有文化特色、文化內涵、有文化依托、以文化發展為根本目標和基本內容的體育城鎮，是體育小鎮“特色”的關鍵所在。由于當前我國體育特色小鎮的建設是在政府主導下有意識、有目標、有計劃地推動展開的進程，更多“人為”的色彩造成“特色”的趨同，從而失去“特色”的本意。特別是只盯著經濟效益，不斷地在“特色”的目標追求中摻入經濟效益的考量，特色本身被嚴重地虛化，所謂文化的支撐就成了幌子。

4 體育小鎮的建設路徑

4.1 科學規劃，實現體育小鎮與新型城鎮化進程協同發展，突出特色

體育小鎮培育過程中須與所屬市縣及周邊城市的交通設施、醫療服務、教育服務、體育基礎設施等實現無縫對接。充分利用周邊城市的現有資源，注重盤活鎮內現有的資源、整合周邊資源，科學規劃，合理開發與利用當地資源稟賦。將場地設施等建設納入當地經濟社會發展規劃，尤其是納入公共服務體系，使小鎮居民享有與城市居民同樣的體育公共服務。實現體育小鎮的可持續發展。同時，不斷培育體育小鎮的特色。在打造特色體育小鎮的過程中，要理清政府與市場的邊界，政府發揮引導甚至主導作用在一定時期內是必要的，但同時更要發揮市場在配置資源時的決定性作用，以企業為特色小鎮的主力軍，引導企業有效投資。政府確定重要的框架，慎重地制定法規，做好頂層設計，其余就交由市場，即保護層面要“細”，具備可操作性，又保證發展戰略方面要“粗”，充分發揮企業的主體作用。

4.2 功能設置向“產城”融合轉變，著重體育人口發展，從社會建設角度規劃小城體育

在體育小鎮建設過程中，必須糾正傳統的思維定式，樹立“產”“城”“人”“文”融合的新理念，促進體育產業與小鎮空間規劃、結構布局、社會建設的協同發展，以創造充分就業為目的，建構體育小鎮的生活空間。首先，可以加快以小鎮居民為核心的城鎮化發展，通過體育產業發展激發小鎮新居民的體育消費意識，集聚人口，創造就業；其次，要注重提升體育服務業比重，滿足小鎮新居民對體育服務業的多元需求，采用多種形式和手段，培養小鎮居民的體育健康觀念，全面提高小城鎮居民參與體育文化活動的人口和水平；最后，強化頂層設計，完善科學規劃，從經濟社會發展全局，規劃布局體育產業的發展，形成體育產業與小鎮建設互動和協調發展的新格局。[8]

4.3 政府角色從全能政府向 “有限”“有效”政府轉變，實行市場運作，保障政策實效

體育小鎮在建設運營中應堅持政府引導、企業主體、市場化運作，要凸顯企業主體地位，發揮企業在體育小鎮建設中的主力軍作用，使之成為特色小鎮建設中的絕對主角，充分體現市場在資源配置中的決定性作用。各級政府在推進體育特色小鎮工作時，應摒棄傳統園區平臺管委會主導的“輕車駕熟”的推進思路，時刻體現民本、共建、服務的精髓，踐行“有限”和“有效”的政府角色，形成更加靈活、更加符合市場規律、更加契合創業需求的政策和服務體系，同時提升鎮民參與社區體育自治水平，以保障體育特色小鎮獨特的精神氣質與文化韻味。